Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Korupcja w zamówieniach publicznych i jej wpływ na rynek wewnętrzny" (opinia z inicjatywy własnej)
Dz.U.UE.C.2024.2095
Akt nienormatywnyOpinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Korupcja w zamówieniach publicznych i jej wpływ na rynek wewnętrzny"
(opinia z inicjatywy własnej)
(Dz.U.UE C z dnia 26 marca 2024 r.)
Sprawozdawca: José Antonio MORENO DÍAZ
Współsprawozdawca: Cristian PÎRVULESCU
| Decyzja Zgromadzenia Plenarnego | 25.1.2023 |
| Podstawa prawna | Art. 52 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Opinia z inicjatywy własnej |
| Sekcja odpowiedzialna | Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji |
| Data przyjęcia przez sekcję | 20.12.2023 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej | 17.1.2024 |
| Sesja plenarna nr | 584 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) | 219/0/0 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Kolejne kryzysy dotykające planetę od 2020 r. doprowadziły do zwiększenia interwencji organów publicznych w gospodarkę zarówno na szczeblu krajowym, jak i europejskim, a - co za tym idzie - do wzrostu inwestycji publicznych mających na celu ochronę europejskich dóbr wspólnych (takich jak zdrowie, bezpieczeństwo, środowisko, klimat i pokój). Europejskie i krajowe zasoby finansowe są istotnymi instrumentami, które gwarantują dobrobyt i konkurencyjność Europy i opierają się na opodatkowaniu obywateli europejskich. Nie mogą być zatem wykorzystywane do realizacji prywatnych i nielegalnych interesów, co dotyczy również środków wydatkowanych na zamówienia publiczne.
1.2. UE poczyniła duże postępy, łącząc ochronę praworządności, w tym skuteczne działania antykorupcyjne, z koniecznością ochrony swoich interesów finansowych. To podejście należy jeszcze rozwinąć, gdyż naruszenia praworządności mają wpływ nie tylko na interesy finansowe UE, lecz także na kluczowe strategie polityczne regulujące jednolity rynek. Należy wzmocnić pakiet antykorupcyjny z 3 maja 2023 r., który dotyczy korupcji we wszystkich dziedzinach, a nie tylko w zakresie funduszy UE.
1.3. Korupcję uznaje się za poważne przestępstwo o wymiarze transgranicznym, zgodnie z definicją zawartą w art. 83 ust. 1 TFUE. Aby zapewnić minimalny poziom koordynacji oraz harmonizacji praktyk prawnych i instytucjonalnych państw członkowskich, EKES jest zdania, że Parlament Europejski i Rada powinny przyjąć jak najszybciej w tej kadencji parlamentarnej wniosek Komisji dotyczący dyrektywy w tej sprawie.
1.4. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) uważa, że Komisja musi przywrócić Sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE: zostało ono wprowadzone w komunikacie w sprawie zwalczania korupcji w UE w 2011 r., ale po wydaniu pierwszego sprawozdania w 2014 r. zaprzestano jego sporządzania. Sprawozdanie można wykorzystać do podkreślenia oraz połączenia różnych aspektów walki z korupcją, którym obecnie poświęca się zbyt mało uwagi lub które się całkowicie pomija w ramach na rzecz praworządności.
1.5. Należy skupić się na zamówieniach publicznych, z całą ich złożonością i konsekwencjami. UE musi priorytetowo traktować ocenę ram legislacyjnych dotyczących uczciwości zamówień publicznych i ich wdrażania w praktyce, aby zweryfikować ich zgodność z potrzebami w zakresie zwalczania korupcji. Umożliwi to Komisji podjęcie decyzji, czy i w jaki sposób skorzystać z przysługującego jej prawa inicjatywy.
1.6. EKES uważa, że ramy regulacyjne ustanowione dyrektywami w tej dziedzinie są nadal ważne i odpowiednie oraz nie wymagają przeglądu. Konieczne jest jednak skupienie się na przekierowaniu ram regulacyjnych na nowe wartości leżące u podstaw strategii społecznej, gospodarczej i środowiskowej UE.
1.7. Komitet uznaje znaczną odpowiedzialność UE za walkę z korupcją na całym świecie i popiera wniosek Parlamentu Europejskiego, w którym zwrócono się do Komisji o przygotowanie globalnej strategii antykorupcyjnej UE, uwzględniającej korupcję jako ogólnoświatowe zjawisko wymagające skutecznych instytucji antykorupcyjnych, mechanizmów zapobiegania i międzynarodowych ram regulacyjnych, a także odzyskiwania mienia i ścigania przestępstw w UE.
1.8. Praktyki korupcyjne mogą oferować podmiotom politycznym nielegalne zyski i zasoby do prowadzenia kampanii i utrzymania systemu wsparcia opartego na klientelizmie, niwecząc równe szanse. Podmioty zagraniczne mogą wykorzystywać nielegalne finansowanie do wspierania różnych ruchów i kandydatów politycznych, dając im nieuczciwą przewagę i narażając na szwank uczciwość i pluralizm wyborczy. Pod tym względem działania na rzecz walki z korupcją powinny być lepiej dostosowane do wysiłków na rzecz ochrony i rozwoju demokracji w UE, które obecnie są objęte planem działania UE na rzecz demokracji.
1.9. EKES uważa, że Komisja mogłaby przyjąć komunikat potwierdzający dyrektywy z 2014 r. w sprawie zamówień publicznych. Mogłaby wykorzystać tę okazję do ulepszenia szeregu jeszcze niedopracowanych procedur i narzędzi przewidzianych w tych dyrektywach, do potwierdzenia sześciu strategicznych priorytetów wymienionych w 2017 r. i ukierunkowania ich na zrównoważony rozwój.
1.10. Europejski rynek zamówień publicznych powinien zostać zdigitalizowany lata temu, ponieważ cyfryzacja jest narzędziem wiedzy, przejrzystości, szybkości i uczciwości całego cyklu życia zamówień publicznych. Dlatego ważne jest, aby Komisja nadal zapewniała organom krajowym wsparcie techniczne w tym trudnym procesie.
1.11. Komisja mogłaby nadać większe znaczenie paktom uczciwości, zwłaszcza po tym, jak Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej upewni się co do ich wzajemnej zgodności oraz co do ich zgodności z przepisami UE dotyczącymi zamówień publicznych.
1.12. System wzajemnego wykluczania (między władzami europejskimi/instytucjami krajowymi/prywatnymi bankami) mógłby być przydatny do ochrony rynku wewnętrznego przed niewłaściwym wykorzystaniem środków publicznych przeznaczonych na przetargi, niezależnie od tego, czy są to środki europejskie czy krajowe.
1.13. EKES zachęca Komisję Europejską oraz inne instytucje unijne i krajowe do uznania reprezentacji pracowników, rokowań zbiorowych i dialogu społecznego za kluczowe instrumenty służące skutecznemu zwalczaniu korupcji na wszystkich szczeblach.
1.14. Komitet zachęca wszystkie przedsiębiorstwa/stowarzyszenia pracodawców i partnerów społecznych do aktywnego dążenia do kultury uczciwości i przestrzegania najlepszych norm dostępnych na szczeblu krajowym i międzynarodowym; za przykład niech posłużą eN 17687:2022 "Zamówienia publiczne - Uczciwość i odpowiedzialność - Wymagania i wytyczne", ISO 37001 (dotycząca systemów zarządzania w zakresie przeciwdziałania przekupstwu) oraz normy wynikające z rozwoju inwestycji w zakresie ochrony środowiska, polityki społecznej i ładu korporacyjnego (ESG).
1.15. W związku z tym, że zamówienia publiczne są zdecentralizowane we wszystkich państwach członkowskich, należy opracować narzędzia wspierające uczciwość postępowania o udzielenie zamówienia na szczeblu regionalnym i lokalnym. Komitet Regionów może zapewnić odpowiedni wgląd w realizację tego celu.
1.16. EKES oczekuje na instytucjonalizację i rozwój sieci UE ds. walki z korupcją i jest gotów uczestniczyć w jej pracach. Zachęca Komisję Europejską do udostępnienia środków finansowych na kampanie podnoszące świadomość publiczną na temat korupcji oraz do rozpowszechniania dobrych praktyk w zakresie społecznie odpowiedzialnych zamówień publicznych.
2. Kontekst
2.1. Komisja niedawno doszła do tego samego wniosku, że "każdego roku w UE ponad 250 000 organów publicznych wydaje około 2 bln EUR (około 13,6 % PKB) na zakup usług, robót budowlanych i dostaw" 1 .
2.2. Zastrzyk ogromnej ilości środków finansowych na rynek zamówień publicznych przyciąga przestępczość (zorganizowaną i nie tylko), a także stanowi wyzwanie dla administracji publicznej, która musi przeprowadzać pilne postępowania w nadzwyczajnych, nagłych sytuacjach. Komisja oświadczyła, że "żaden sektor ani obszar działalności nie jest wolny od ryzyka korupcji, ale na szczególną uwagę zasługują wspólne obszary wysokiego ryzyka - zwykle te, w których zarządza się znacznymi funduszami publicznymi" 2 . Według niektórych szacunków całkowity koszt ryzyka korupcji w zamówieniach publicznych obejmujących fundusze UE w UE-27 w latach 2016-2021 wynosi 4,3 mld EUR 3 .
2.3. EKES dostrzega znaczne postępy poczynione w zwalczaniu korupcji w UE i państwach członkowskich. Uwzględnienie działań antykorupcyjnych w pracach na rzecz ochrony praworządności i sporządzenie sprawozdania na temat praworządności łączy działania antykorupcyjne z innymi kluczowymi aspektami demokratycznych, godnych zaufania i skutecznych rządów (art. 2 Traktatu UE). Jak stwierdziła Komisja, "walka z korupcją ma kluczowe znaczenie dla utrzymania praworządności i zaufania obywateli i przedsiębiorstw do instytucji publicznych. Kompleksowe podejście do walki z korupcją musi opierać się na połączeniu środków prewencyjnych i represyjnych" 4 .
2.4. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że art. 2 Traktatu UE "nie stanowi zwykłego wyznaczenia kierunku lub wyrażenia woli o charakterze politycznym, lecz wskazuje wartości, które (...) stanowią o samej tożsamości Unii jako wspólnego porządku prawnego - wartości, które zostały skonkretyzowane w zasadach przekładających się dla państw członkowskich na prawnie wiążące zobowiązania" 5 . Organy publiczne oraz podmioty gospodarcze obecne na rynku wewnętrznym muszą zatem kierować się tymi wartościami w ramach wspólnych strategii politycznych oraz swego postępowania 6 .
2.5. UE poczyniła duże postępy, łącząc ochronę praworządności, w tym skuteczne działania antykorupcyjne, z koniecznością ochrony swoich interesów finansowych. W przypadku poważnych naruszeń zasad praworządności UE może podjąć działania przeciwko państwu członkowskiemu, takie jak zawieszenie płatności i wykonania zobowiązań, zawieszenie wypłaty rat lub przedterminowa spłata pożyczek, zmniejszenie finansowania w ramach istniejących zobowiązań oraz zakaz zawierania wszelkich nowych zobowiązań z odbiorcami lub nowych umów w sprawie pożyczek lub innych instrumentów gwarantowanych przez budżet UE 7 .
2.6. Komisja Europejska, w następstwie pakietu antykorupcyjnego z 3 maja 2023 r., ustanowiła również europejską sieć antykorupcyjną. Sieć ma być forum, na którym wszystkie zainteresowane strony w UE mogą wymieniać się dobrymi praktykami, możliwościami, pomysłami i planami dalszej pracy. Sprzyja włączeniu społecznemu, obejmując niezależne organizacje społeczeństwa obywatelskiego, oraz opiera się na silnym przekonaniu, że dzielenie się różnymi perspektywami daje lepsze wyniki i skuteczniejszą politykę antykorupcyjną 8 .
3. Uwagi ogólne
3.1. To podejście wymaga jednak dalszych działań. Obowiązujące przepisy proceduralne rozporządzenia dotyczącego warunkowości w zakresie praworządności 9 ograniczają jego zakres. Obecnie tylko jedno państwo członkowskie podlega ustanowionym w nim środkom. Biorąc pod uwagę wysoki próg uruchomienia tego instrumentu, nie może on funkcjonować jako zachęta dla wszystkich państw członkowskich do zwalczania korupcji. To narzędzie ma również inne ograniczenia. Naruszenia praworządności mają wpływ nie tylko na interesy finansowe UE, lecz także na kluczowe strategie polityczne regulujące jednolity rynek, co również w tym przypadku ogranicza zakres wspomnianego rozporządzenia.
3.2. Jeżeli chodzi o zwalczanie korupcji w UE, korupcję uznaje się za poważne przestępstwo, zgodnie z definicją zawartą w art. 83 ust. 1 TFUE. Zapobieganie i represje mają wiele aspektów, które wymykają się pojedynczej kategoryzacji pod względem kompetencji Unii, podstawy traktatowej, sektorów polityki i instrumentów. Komitet podkreśla potrzebę podjęcia większych wysiłków w celu połączenia różnych aspektów walki z korupcją, aby walka ta była skuteczniejsza na wszystkich szczeblach sprawowania rządów w całej UE. Istnieje kilka sposobów na rozwiązanie tego problemu.
3.3. Po pierwsze, EKES uważa, że europejskie ramy legislacyjne są fragmentaryczne, a przepisy mające na celu zwalczanie korupcji (takie jak przepisy dotyczące przestępczości zorganizowanej i prania dochodów pochodzących z przestępstwa) są rozproszone w różnych niepowiązanych ze sobą instrumentach, w tym w dziedzinie zamówień publicznych (zob. pkt 3.6) 10 . Ponadto podejmowane są próby naprawienia tej sytuacji za pomocą inicjatywy regulacyjnej Komisji z dnia 3 maja 2023 r. 11 Komitet sądzi, że Parlament Europejski i Rada powinny jak najszybciej w tej kadencji parlamentarnej przyjąć wniosek Komisji dotyczący dyrektywy w tej sprawie: dyrektywa przewiduje wspólną definicję i ramy walki z korupcją na szczeblu UE i państw członkowskich. Jest to najważniejszy krok w kierunku zapewnienia minimalnego poziomu koordynacji i harmonizacji praktyk prawnych i instytucjonalnych państw członkowskich.
3.4. Po drugie, EKES uważa, że UE nie powinna postrzegać korupcji głównie lub wyłącznie w kontekście funduszy unijnych. Posiadanie bezpośrednich kompetencji i instrumentów do zwalczania korupcji związanej z funduszami UE nie oznacza, że jest to jedyny istniejący rodzaj korupcji, którym należy się zająć. Korupcja ma bezpośredni wpływ na osoby fizyczne, przedsiębiorstwa i społeczności, które same nie otrzymują funduszy UE. Państwa członkowskie mogłyby w rezultacie skutecznie obsługiwać system dwupoziomowy, w którym projekty i finansowanie UE są średnio mniej podatne na korupcyjne interesy i praktyki niż projekty i finansowanie krajowe, które są mniej przejrzyste i w mniejszym stopniu monitorowane. Należy wzmocnić pakiet antykorupcyjny z 3 maja 2023 r., który dotyczy korupcji we wszystkich dziedzinach, a nie tylko w zakresie funduszy UE.
3.5. Po trzecie, EKES jest zdania, że Komisja musi przywrócić Sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE: zostało ono wprowadzone w komunikacie w sprawie zwalczania korupcji w UE w 2011 r. 12 , ale po wydaniu pierwszego sprawozdania w 2014 r. zaprzestano jego sporządzania 13 . Stanowiło kompleksową analizę stanu prawodawstwa, polityk i danych dotyczących korupcji, obejmującą 28 sekcji państw członkowskich. Może ono posłużyć do podkreślenia i połączenia różnych aspektów walki z korupcją, którym obecnie poświęca się zbyt mało uwagi lub które całkowicie się pomija w ramach na rzecz praworządności. Powinno usprawnić różne nurty polityki i prawodawstwa, aby zapewnić spójność i skuteczność, w tym zarówno aspekty praworządności, jak i aspekty gospodarcze i związane z rynkiem wewnętrznym.
Po czwarte, należy skupić się na zamówieniach publicznych, z całą ich złożonością i konsekwencjami. UE musi priorytetowo traktować ocenę adekwatności ram legislacyjnych i regulacyjnych dotyczących uczciwości zamówień publicznych i ich wdrażania w praktyce, aby zweryfikować ich zgodność z potrzebami w zakresie zwalczania korupcji. Umożliwi to Komisji podjęcie decyzji, czy i w jaki sposób skorzystać z przysługującego jej prawa inicjatywy. Ramy regulacyjne dotyczące walki z korupcją na rynku zamówień publicznych składają się obecnie z trzech dyrektyw zatwierdzonych w 2014 r. 14 .
3.5.1. Pojęcie korupcji przyjęte przez system prawny UE jest bardzo szerokie i wykracza poza sferę karną, obejmując zachowanie, które podważa uczciwość, przejrzystość, odpowiedzialność etyczną i dobre zarządzanie sprawami publicznymi. Wynika to z ustalonej praktyki Komisji 15 , potwierdzonej we wspólnym komunikacie w sprawie zwalczania korupcji 16 : korupcję określono jako "wykorzystywanie powierzonej władzy do celów prywatnych".
3.5.2. Ponadto w tej kwestii EKES uważa, że ramy regulacyjne ustanowione w dyrektywach dotyczących tej dziedziny są nadal ważne i odpowiednie oraz nie wymagają przeglądu. Konieczne jest jednak skupienie się na przestawieniu ram regulacyjnych na nowe wartości leżące u podstaw strategii społecznej, gospodarczej i środowiskowej UE, w sposób podkreślający powiązania między bieżącymi inicjatywami ustawodawczymi Komisji, w ramach których realizowane są cele ekologiczne, społeczne i środowiskowe (zob. pkt 4.1). Po raz kolejny EKES argumentuje, że "nieuniknione jest przejście od systemu gospodarczego, w którym główną siłą napędową był wzrost, do modelu bazującego na zrównoważonym rozwoju" 17 . Co więcej, powszechny zrównoważony rozwój jest również podstawą strategii trzech europejskich instytucji prawodawczych 18 .
3.6. Po piąte, EKES zwraca uwagę na szkodliwy wpływ korupcji na zaufanie publiczne, legitymację rządów przedstawicielskich i demokrację. Korupcja odbija się nie tylko na rozwoju gospodarczym i świadczeniu usług publicznych, ponieważ uderza w samo serce systemów demokratycznych. Pod tym względem działania na rzecz walki z korupcją powinny być lepiej dostosowane do wysiłków na rzecz ochrony i rozwoju demokracji w UE, które obecnie są objęte planem działania UE na rzecz demokracji.
3.7. Ponadto EKES zauważa, że na UE spoczywa również duża odpowiedzialność za walkę z korupcją na całym świecie, wynikająca z jej wartości i traktatów, a także z jej gospodarczego i politycznego zainteresowania sprawami globalnymi i rozwojem. To nie przypadek, że Komisja Europejska ustanowiła rygorystyczne zasady regulujące sposób udzielania zamówień, aby zapewnić bezstronny wybór odpowiednio wykwalifikowanych wykonawców oraz uzyskanie najlepszego
stosunku wartości do ceny, przy zachowaniu pełnej przejrzystości stosownie do wykorzystania środków publicznych (PRAG 19 ). EKES popiera wniosek Parlamentu Europejskiego do Komisji o opracowanie globalnej strategii antykorupcyjnej UE, w której korupcja byłaby postrzegana jako zjawisko występujące na całym świecie oraz wymagające skutecznych instytucji antykorupcyjnych, mechanizmów zapobiegania i międzynarodowych ram regulacyjnych, a także odzyskiwania mienia i ścigania przestępstw w UE 20 .
4. Uwagi szczegółowe
4.1. EKES uważa, że Komisja mogłaby przyjąć komunikat potwierdzający dyrektywy z 2014 r. w sprawie zamówień publicznych. Komisja mogłaby wykorzystać tę okazję do ulepszenia szeregu jeszcze niedopracowanych procedur i narzędzi przewidzianych w tych dyrektywach, do potwierdzenia sześciu strategicznych priorytetów wymienionych w 2017 r. 21 i ukierunkowania ich na zrównoważony rozwój.
4.2. Zdaniem EKES-u należy wzmocnić i poprawić trzy kwestie 22 :
4.2.1. Komisja dostrzega związek między zrównoważonym rozwojem, transformacją cyfrową i zamówieniami publicznymi. To nie przypadek, że w swoim ostatnim komunikacie w sprawie przyszłości Unii Komisja oświadczyła, że "udana i sprawiedliwa transformacja społeczno-gospodarcza nie jest jednak czymś oczywistym" 23 .
4.2.2. Cyfryzacja europejskiego rynku zamówień publicznych powinna była następować szybciej 24 . Jest ona narzędziem wiedzy, przejrzystości, szybkości i uczciwości całego cyklu życia zamówień publicznych, dzięki czemu pomaga w walce z korupcją. Jak zauważyła jednak Komisja, "cyfrowa transformacja zamówień publicznych przebiega powoli" 25 . Dlatego też kluczowe jest zapewnienie wsparcia technicznego organom krajowym w tym trudnym procesie.
4.2.3. Przejrzystość jest głównym narzędziem służącym zwiększeniu uczciwości europejskiego rynku zamówień publicznych.
4.2.4. Komisja mogłaby nadać większe znaczenie paktom uczciwości, zwłaszcza po tym, jak Trybunał Sprawiedliwości upewni się co do ich wzajemnej zgodności oraz co do zgodności z przepisami UE dotyczącymi zamówień publicznych 26 . Przydatne byłoby włączenie ustaleń projektu pilotażowego do stosowania tych paktów 27 , co rozwiązywałoby niektóre z napotkanych problemów 28 dzięki stworzeniu konstruktywnego i opartego na współpracy środowiska zarówno dla podmiotów gospodarczych uczestniczących w przetargu, jak i dla instytucji zamawiających.
4.2.5. Jak zauważa OECD 29 , każde naruszenie paktu uczciwości może prowadzić do:
- wykluczenia oferenta z procesu przetargowego,
- unieważnienia udzielonego zamówienia, jeśli do naruszenia doszło z winy zwycięzcy,
- wykluczenia oferentów/wykonawców niespełniających wymogów z przyszłego udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia.
4.2.6. UE mogłaby czerpać inspirację z tej praktyki i praktyki Banku Światowego w procedurach udzielania pożyczek. Istnieją cztery potencjalne reakcje Banku Światowego na niewłaściwe postępowanie podmiotu gospodarczego:
- warunkowe anulowanie pożyczki ("wykluczenie z warunkowym zniesieniem zakazu"),
- zapewnienie programu zgodności z zasadami uczciwości, który ma zostać uruchomiony po zastosowaniu środka wykluczenia z warunkowym zniesieniem zakazu,
- stały zakaz,
- wzajemne wykluczenie, wynikające z zasady stosowanej przez wszystkie banki międzynarodowe.
4.2.7. Ta praktyka mogłaby być stosowana przez UE przy zachowaniu pewnych środków ostrożności, przede wszystkim gwarancji zgodności z zasadą proporcjonalności między postępowaniem podmiotu gospodarczego a konsekwencjami jego wykluczenia. Aby to osiągnąć, należy opracować jasne, przejrzyste i dostępne zasady oraz określić okoliczności łagodzące. Komisja mogłaby przyjąć komunikat zawierający wytyczne w tej sprawie.
4.2.8. System wzajemnego wykluczania (między władzami europejskimi/instytucjami krajowymi/prywatnymi bankami) mógłby być przydatny do ochrony rynku wewnętrznego przed niewłaściwym wykorzystaniem środków publicznych przeznaczonych na przetargi, niezależnie od tego, czy są to środki europejskie czy krajowe. Ostatecznie taki system służyłby zwalczaniu korupcji w zamówieniach publicznych, nawet jeśli nie wiązały się z wykorzystaniem środków finansowych UE (zob. pkt 2.1).
Bruksela, dnia 17 stycznia 2024 r.