Kisilowska Helena, Smarż Joanna, Samorządy zawodowe architektów i inżynierów budownictwa. Komentarz

Samorządy zawodowe stanowią istotną formę decentralizacji administracji publicznej. Zgodnie z Konstytucją RP sprawują one pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, a powierzone im zadania publiczne realizują w sposób samodzielny, pozostając pod nadzorem państwa (por. art. 17 ust. 1 Konstytucji RP).

Instytucja samorządów ma długoletnią tradycję, sięgającą okresu międzywojennego. Wówczas to szczegółowej analizie poddane zostały cechy charakterystyczne samorządów zawodowych, ich rola oraz uzasadniana była konieczność ich istnienia, jako zdecentralizowanej formy administracji publicznej.

Patrząc historycznie na zagadnienie samorządności, najwcześniej wykształcił się samorząd terytorialny, który powstał na bazie gminy. Następnie powstały samorządy gospodarcze reprezentujące interesy lokalnych i regionalnych grup gospodarczych, a dopiero później wykształciły się samorządy zawodowe. Początkowo powołane były wyłącznie w celu ochrony zawodów, które reprezentowały, ale w miarę rozwoju zmieniały charakter swojej działalności, rozszerzając ją na działania mające na celu m.in. sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez swoich członków oraz zabezpieczenie interesów obywateli korzystających z ich usług. Zawsze jednak chodziło o zawody, które wymagały od osób je wykonujących najwyższych kwalifikacji merytorycznych i wartości moralnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. W doktrynie podkreśla się, że umieszczenie przywołanego przepisu w rozdziale I Konstytucji RP świadczy o zaliczeniu przez ustawodawcę tej normy do zasad ustrojowych jako jednej z podstawowych instytucji demokratycznego państwa prawnego. W piśmiennictwie zwraca się także uwagę, iż „uznanie przez Konstytucję RP zawodów zorganizowanych w samorząd na podstawie art. 17 ust. 1 za zawody zaufania publicznego i ustawowe określenie warunków ich wykonywania jest przejawem działania państwa, mającym na celu zabezpieczenie sytuacji prawnej obywateli. Chodzi tu o obywateli wykonujących zawody zaufania publicznego, jak również korzystających z profesjonalnej działalności osób wykonujących zawody zaufania publicznego” . Konstytucyjne zadania samorządu osób wykonujących zawody zaufania publicznego to nie tylko reprezentowanie tych osób, ale również sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i w celu jego ochrony. W tym również zakresie organizacja ta wyposażona jest we władztwo administracyjne . Warto także dodać, że w nauce prawa podnosi się między innymi, iż wykonywanie zawodu zaufania publicznego będzie się charakteryzować m.in. profesjonalnym poziomem przygotowania i praktyki zawodowej, przestrzeganiem norm deontologicznych oraz kierowaniem się w działalności zawodowej interesem osób korzystających z usług, które obdarzają świadczeniodawców zaufaniem .

Znaczenie samorządności podkreślono już w przepisach konstytucji marcowej z 1921 r. oraz konstytucji kwietniowej z 1935 r. Żadna ze wskazanych ustaw nie wspominała jednak wprost o samorządzie zawodowym, który potraktowany został wówczas jako część szeroko rozumianego samorządu gospodarczego. Ten stan trwał przez całe dwudziestolecie. Sanacja nie wyzyskiwała dla państwa możliwości tkwiących w samorządności, ale też nie hamowała możliwości zrzeszania się. Jednak działalność samorządów zawodowych, jako demokratycznej reprezentacji wolnych zawodów, była sprzeczna z istotą Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. W związku z tym Konstytucja PRL z 1952 r. nie przewidywała możliwości funkcjonowania nie tylko samorządu zawodowego, lecz także samorządu terytorialnego, a ówczesne władze likwidowały istniejące samorządy zawodowe, nie dopuszczając do powoływania nowych.

Dopiero przemiany społeczno-polityczne, jakie dokonały się w Polsce w 1989 r., przyczyniły się do powstania państwa prawa opierającego swój ustrój na zasadach demokratycznych, przy poszanowaniu podstawowych praw i wolności człowieka. W konsekwencji mogły powstać nowe samorządy zawodowe, jako wyraz tworzenia struktur społeczeństwa obywatelskiego oraz przejmowania przez środowiska zawodowe współodpowiedzialności za funkcjonowanie społeczeństwa .

Kolejną pozytywną zmianą było wprowadzenie w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia zawodu zaufania publicznego, które potwierdzało, że dostrzeżono fakt posiadania przez pewną grupę zawodów szczególnych cech wspólnych.

Z przywołanego przepisu wynika, że samorząd zawodowy ma do spełnienia dwa podstawowe zadania:

Wśród tych zadań znajdują się więc zarówno zadania o charakterze publicznym, jak i zadania, które mają charakter wewnątrzorganizacyjny samorządu (zadania własne) .

Utworzenie przez ustawodawcę samorządu danego zawodu zaufania publicznego uzależnione jest jednak od konkretnych racjonalnych przesłanek, w tym między innymi od stwierdzenia możliwości pełnienia przez dany samorząd w sposób należyty konstytucyjnej pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Związane jest to z faktem, że ustawodawca tworząc samorząd, pozbawił się wspomnianych uprawnień władczych, cedując je na rzecz samorządu.

Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP jest również podstawą powstania samorządu architektów oraz inżynierów budownictwa, które działają na mocy przepisów ustawy o samorządach zawodowych . Utworzenie tych samorządów zawodowych było zgodne z długoletnimi staraniami środowisk zawodowych, których początki można odnotować już w 1927 r., kiedy Związek Stowarzyszenia Architektów Polskich, powołany w 1927 r., przekształcony w 1934 r. w Stowarzyszenie Architektów Polskich, podjął prace nad ustawowym powołaniem samorządu zawodowego. Początkowo, planowano powołanie dwóch odrębnych izb – jednej dla architektów, drugiej dla inżynierów. Jednak po wielomiesięcznej dyskusji Stowarzyszenie Architektów Polskich doprowadziło do opracowania projektu ustawy „Projekt o Izbie Budowlanej”, który 12.07.1933 r. został złożony ministrowi spraw wewnętrznych .

Była to pierwsza próba stworzenia wspólnego samorządu architektów i inżynierów, zrzeszającego wszystkie osoby mające uprawnienia budowlane. Ostatecznie nie doszło jednak do uchwalenia opracowanego projektu ustawy, lecz dzięki staraniom Koła Inżynierów Dróg i Mostów 4.05.1934 r. powołano Polski Związek Inżynierów Budowlanych, którego celem była przede wszystkim „obrona interesów zawodowych i ekonomicznych inżynierów budownictwa” . Jako pierwsi zorganizowali się natomiast elektrycy, którzy w 1919 r. zawiązali działające do dzisiaj Stowarzyszenie Elektryków Polskich (SEP).

Środowisko techniczne zauważyło jednak, iż organizacje naukowo-techniczne nie mają ustawowych warunków właściwego ich reprezentowania. Względy formalne uniemożliwiały bowiem np. przejęcie przez stowarzyszenia upoważnienia do nadawania uprawnień budowlanych. Dlatego też podejmowano działania zmierzające do powołania odpowiednio umocowanych imających znacznie szersze kompetencje samorządów zawodowych.

Na początku lat 80. Stowarzyszenie Architektów Polskich i Polski Związek Inżynierów i Techników Budownictwa (PZITB) ponownie zainicjowały powołanie samorządu zawodowego. Kolejne ich zjazdy zobowiązały ich władze do podjęcia starań o utworzenie takiej organizacji. Architekci odwoływali się do przedwojennych rozwiązań, a ich starania popierali członkowie PZITB . Pracami przygotowawczymi utworzenia izb zajęły się komitety organizacyjne. Ich członkami zostali powołani przez Ministra Polityki Regionalnej i Budownictwa przedstawiciele organizacji naukowo-technicznych . Kolejne próby zaowocowały uchwaleniem ustawy z 15.12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (tekst pierwotny: Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42). W wyniku uchwalenia tej ustawy doszło do utworzenia trzech odrębnych samorządów: architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów, które przejęły od organów administracji rządowej kompetencje m.in. w zakresie nadawania i pozbawiania uprawnień budowlanych oraz nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, a także prowadzenia postępowań w sprawie odpowiedzialności zawodowej. Przepisy tej ustawy weszły w życie 25.01.2002 r.

Powołanie tych samorządów zawodowych stanowiło potwierdzenie posiadania przez te profesje statusu zawodu zaufania publicznego, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP jedynie takie zawody mają prawo tworzyć własne samorządy zawodowe. Jednak w przypadku zawodu urbanisty nastąpiła bardzo istotna zmiana, która skutkowała wyłączeniem tego zawodu z kręgu zawodów zaufania publicznego (szerzej zob. komentarz do art. 1).