Bosek Leszek, Bezprawie legislacyjne

Problematyka odpowiedzialności odszkodowawczej za bezprawie legislacyjne wyróżnia się niezmiennie doniosłością społeczną i prawną. Rozwój stosunków społecznych skutkuje wzmożoną aktywnością legislacyjną, która jak każda aktywność ludzka obarczona jest ryzykiem błędów. Szczególnie duże ryzyko związane jest z sytuacjami nadzwyczajnymi, takimi jak pandemia COVID-19 wywołana wirusem SARS-CoV-2. Obserwowana w wielu państwach świata praktyka jej zwalczania za pomocą dynamicznie zmienianych nakazów i zakazów prawnych zwiększa ryzyko naruszeń praw jednostki i uzasadnia pytania o odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydanymi aktami normatywnymi.

Od pierwszego wydania Bezprawia legislacyjnego upłynęło już 14 lat. Jest to wystarczająca perspektywa, aby na nowo spojrzeć na instytucję bezprawia legislacyjnego, zmieniający się kontekst społeczny i normatywny w świetle nowego piśmiennictwa oraz orzecznictwa. Jest to szczególnie uzasadnione rozwojem orzecznictwa, ponieważ pierwsze wydanie Bezprawia legislacyjnego tylko w ograniczonym zakresie mogło je uwzględnić. Drugie wydanie orzecznictwo czyni ważnym punktem odniesienia do oceny analizowanej instytucji prawnej. Orzecznictwo pozwala już zweryfikować hipotezę, zgodnie z którą odpowiedzialność za delikty legislacyjne jest istotnym uzupełnieniem konstytucyjnego systemu ochrony praw człowieka i obywatela. Niekiedy umożliwia bezpośrednie zaspokojenie poszkodowanych na drodze postępowania cywilnego, niekiedy staje się katalizatorem zmiany prawa w kierunku uzasadnionym racjami ogólnymi oraz słusznym interesem poszkodowanych. W każdym przypadku instytucja bezprawia legislacyjnego umacnia podmiotową pozycję jednostki – stawia poszkodowanego w pozycji formalnie równorzędnej z państwem, co ma istotne znaczenie dla rozwoju kultury konstytucyjnej w demokratycznym państwie prawnym, które człowieka, jego prawa i powinności stawia w centrum swojego zainteresowania.

Książka jest adresowana do szerokiego kręgu odbiorców. W istocie dotyczy każdego z nas – każdy może być adresatem aktów normatywnych, które mogą okazać się wadliwe. Książka może być więc przydatna w zasadzie dla każdego, skoro każdy może samodzielnie dochodzić swych praw przed sądem. W szczególny sposób może jednak posłużyć sędziom i pełnomocnikom procesowym, a także administracji, tak rządowej, jak i samorządowej, upoważnionej do stosowania, a niekiedy i tworzenia aktów normatywnych.

Wolno wyrazić nadzieję, że prezentowane w książce opinie przyczynią się do poprawy jakości tworzonego prawa oraz ułatwią jego stosowanie. Wzgląd na ochronę najbardziej podstawowych dóbr obywateli związanych z ich godnością, życiem, zdrowiem, wolnością oraz majątkiem, a także na konstytucyjne zasady sprawności i rzetelności instytucji publicznych był drogowskazem dla Autora przy poszukiwaniu optymalnych kierunków jego wykładni.

Opracowanie uwzględnia stan prawny na dzień 15.07.2021 r.

Prof. UW dr hab. Leszek Bosek

Bezprawie legislacyjne, pomijając jego wymiar ustrojowy, filozoficzny, makroekonomiczny i polityczny, to szczególny czyn niedozwolony polegający na wyrządzeniu szkody przez wydanie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą albo przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. Pojęcie to ma ugruntowane w języku prawniczym znaczenie . Dobrze określa ono naturę deliktu legislacyjnego, wskazuje bowiem, że podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa – prawodawcy jest zawsze formalna ocena prawa jako bezprawia.

Problematyka odpowiedzialności za szkody wyrządzone bezprawiem legislacyjnym nabrała szczególnego znaczenia po wejściu w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten wprowadził zasadę, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej. Regulacja konstytucyjna została z dniem 1.09.2004 r. uszczegółowiona przez art. 417¹ k.c., który wprost zagwarantował naprawienie szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem wydaniem albo niewydaniem aktu normatywnego . Przepisy te istotnie wzmocniły system ochrony praw człowieka i obywatela przed arbitralnością władzy. Wzmocniły przede wszystkim realną skuteczność konstytucyjnej gwarancji ochrony praw majątkowych, związanie władzy prawodawczej konstytucyjną zasadą legalizmu oraz zasadą zaufania. Wejście w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417¹ k.c. spowodowało, że przed sądami polskimi rozpoznawane są sprawy o zapłatę z tytułu bezprawnej: reglamentacji czynszów , ingerencji w roszczenia zabużańskie , roszczenia z tytułu tzw. ustawy 203, roszczenia szpitali związane z dyżurami lekarskimi , roszczenia najwyższych funkcjonariuszy samorządowych z tytułu niewypłacenia im „trzynastek” , roszczenia zakładów pracy chronionej , roszczenia właścicieli samochodów z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za kartę pojazdu , roszczenia reprywatyzacyjne , a w ostatnim czasie przede wszystkim roszczenia osób poszkodowanych obostrzeniami przeciwepidemicznymi. Każdy ze wskazanych deliktów legislacyjnych może być potencjalnie źródłem dziesiątków tysięcy stosunków zobowiązaniowych, a w konsekwencji roszczeń wymierzonych w Skarb Państwa . Do najważniejszych przyczyn deliktów legislacyjnych należy zaliczyć zjawisko instrumentalizacji prawa, wzmożoną kontrolę jurysdykcyjną uregulowań prawnych, nierozwiązane zaszłości historyczne (np. problem mienia zabużańskiego, nacjonalizacji przemysłu, reformy rolnej). Przyczyną zasługującą na odrębne podkreślenie jest też przystąpienie Rzeczypospolitej do Unii Europejskiej. Przystąpienie przesądziło o włączeniu polskiego systemu prawnego w system prawa europejskiego, którego dynamika rozwoju jest wyjątkowym wyzwaniem. Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej stworzyło nowe i liczne punkty odniesienia do kontroli polskiej legislacji, a ponadto otworzyło poszkodowanym drogę do jej kwestionowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie pytań prejudycjalnych.

Doniosłość teoretyczna i praktyczna problematyki bezprawia legislacyjnego uzasadnia jej systematyczne omówienie. Jest to celowe, ponieważ w polskiej literaturze ten temat nie doczekał się monograficznego opracowania. Pamiętając o cennym opracowaniu prof. Marka Safjana, poświęconym odpowiedzialności władzy publicznej po 1.09.2004 r. , czy kilku innych zbiorczych opracowaniach , trzeba stwierdzić, że istnieje potrzeba pogłębionej analizy problematyki deliktu legislacyjnego.

Celem pracy jest dogmatyczna analiza przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej wyrażonych głównie w art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417¹ k.c. Analiza dogmatyczna przesłanek i ich konstrukcji oraz strukturalnych implikacji, jakie wynikają z zakotwiczenia zasady odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne wprost w Konstytucji, jest zagadnieniem kluczowym dla praktyki i teorii. Dogmatyczna analiza przesłanek odpowiedzialności jest bowiem niezbędna do precyzyjnego określenia zakresu odpowiedzialności Skarbu Państwa. Norma prawna wiążąca odpowiedzialność Skarbu Państwa z wydaniem albo niewydaniem aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą tylko pozornie jest jasna. Za sferą ogólnych intuicji i cywilnoprawnych rudymentów – bezprawności, szkody i związku przyczynowego – kryją się złożone problemy kwalifikacji na płaszczyźnie stosunków zobowiązaniowych takich zdarzeń jak powszechnie obowiązujące orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego czy orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

* * *

Zakresem pracy nie jest objęta filozoficznoprawna problematyka bezprawia legislacyjnego. Jakkolwiek stanowi ona historyczne i etyczne uzasadnienie koncepcji bezprawia legislacyjnego – ilustruje rozwój kulturowy koncepcji bezprawia legislacyjnego, to analiza tego złożonego zagadnienia wykracza poza ramy rozważań. Wystarczy w tym miejscu zaznaczyć, że w europejskiej kulturze silnie zakorzeniona jest paremia lex iniusta non est lex, mająca wyraźne odzwierciedlenie w obowiązującym do dzisiaj art. 20 ust. 4 Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec, zgodnie z którą prawo niesprawiedliwe nie obowiązuje w ogóle lub przynajmniej nie obowiązuje w sumieniu . Stanowi ona uzasadnienie oporu wobec tyrańskiej władzy, a nawet jej obalenia . Paremia ta ze względów praktycznych ustępuje zasadzie, zgodnie z którą obywatele zobowiązani są do przestrzegania prawa obowiązującego do czasu jego formalnej oceny przez sąd (konstytucyjny). Wyjaśnia powody wprowadzenia instytucji bezprawia legislacyjnego. W zamian za obowiązek przestrzegania formalnie obowiązującego prawa, nawet takiego, które na pierwszy rzut oka jest bezprawiem, poszkodowani zostają przez demokratyczne państwo prawne wyposażeni w roszczenia restytucji konstytucyjności i naprawienia szkód wyrządzonych przez obowiązywanie bezprawnych przepisów .

Z zakresu pracy wyłączono także ogólne problemy wykładni i stosowania Konstytucji oraz prawa międzynarodowego. Pominięcie tych zagadnień, z których każde zasługuje na odrębne opracowania monograficzne, uzasadnia przede wszystkim wyraźnie określony w art. 417¹ k.c. tryb kontroli zgodności z prawem aktów normatywnych. Cechą konstrukcyjną art. 417¹ k.c. jest zwolnienie sądu powszechnego z obowiązku oceny, czy wady aktu normatywnego są tak poważne, że uzasadniają stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Przedmiotem rozważań w niniejszej pracy nie jest kwestia odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego oraz Skarbu Państwa za wydanie albo niewydanie aktu prawa miejscowego. Problematyka odpowiedzialności jednostek samorządu za działania prawodawcze została omówiona w monografii Rafała Szczepaniaka . Nie ulega jednak wątpliwości, że przeprowadzona w tej pracy analiza art. 417¹ k.c. i art. 77 ust. 1 Konstytucji rzutuje na ocenę zasadności roszczeń wynikających z wydania lub niewydania aktu prawa miejscowego, z zastrzeżeniami, które wynikają z ustrojowych różnic w funkcjach parlamentu i jednostek samorządu terytorialnego.

Niniejsza praca nie zawiera również całościowej analizy zagadnień nacjonalizacji i reprywatyzacji . Zagadnienia te wymagają odrębnych monograficznych opracowań, uwzględniających ich niejednorodny charakter.