Iwański Mikołaj, Odpowiedzialność karna za przestępstwa korupcyjne

Niniejsza monografia stanowi poprawioną wersję rozprawy doktorskiej pt. Odpowiedzialność karna za przestępstwa korupcyjne, przygotowanej pod opieką prof. UJ dr. hab. Włodzimierza Wróbla. Powstała ona w ramach projektu badawczego nr N N110 126040, sfinansowanego przez Narodowe Centrum Nauki.

W tym miejscu chciałem bardzo serdecznie podziękować zarówno promotorowi pracy doktorskiej, jak i jej recenzentom - prof. UAM dr. hab. Robertowi Zawłockiemu i prof. UJ dr. hab. Januszowi Raglewskiemu za wszelką pomoc i krytyczne uwagi, które znacznie przyczyniły się do wzbogacenia niniejszej monografii.

Pragnę również z całego serca podziękować mojej żonie Karolinie, która stanowiła dla mnie ogromne wsparcie podczas pisania tej pracy.

Mikołaj Iwański

Korupcja rodzi poważne problemy i zagrożenia „dla stabilności i bezpieczeństwa społeczeństw, przynosząc szkodę instytucjom i wartościom demokratycznym, wartościom etycznym i sprawiedliwości oraz zagrażając trwałemu rozwojowi i rządom prawa” . Pod tym zdaniem z preambuły Konwencji Narodów Zjednoczonych Przeciwko Korupcji (United Nations Convention Against Corruption - UNCAC ) podpisali się przedstawiciele 140 państw świata. Do chwili obecnej, Konwencja ma 165 Państw - Stron, zaś kolejnych 10 państw ją podpisało, lecz nie ratyfikowało . Preambuła głosi również, że korupcja jest powiązana z „innymi formami przestępczości, w szczególności przestępczości zorganizowanej i gospodarczej, włączając w to pranie pieniędzy” . Przypadki korupcji, „w które zaangażowane są znaczne ilości środków mogących stanowić poważną część dochodów Państw [...] zagrażają stabilności politycznej i trwałemu rozwojowi tych Państw” . Państwa - Sygnatariusze Konwencji są „przekonane, że korupcja nie jest już kwestią lokalną, lecz zjawiskiem międzynarodowym, które dotyka wszystkie społeczeństwa i gospodarki, pociągającym za sobą konieczność międzynarodowej współpracy w celu jego zapobiegania i kontroli” , a także, że „aby efektywnie zapobiegać i zwalczać korupcję wymagane jest wszechstronne i wielopłaszczyznowe podejście do tego zjawiska” . W ocenie Państw, które podpisały Konwencję, „dostępność pomocy technicznej może odegrać ważną rolę w zwiększeniu możliwości Państw, w tym między innymi poprzez wzmocnienie ich zdolności prawnej i budowanie instytucji, efektywnego zapobiegania i zwalczania korupcji” . Są one również „przekonane, że nielegalne wzbogacanie się jednostek może być szczególnie szkodliwe dla instytucji demokratycznych, gospodarek narodowych i rządów prawa” .

Przytoczone powyżej fragmenty uroczystego wstępu do Konwencji ukazują w sposób jednoznaczny, że korupcja jest poważnym problemem nie tylko w skali pojedynczego państwa, ale w skali globalnej. Kwestia ta stała się na tyle istotna, że zdecydowano się walkę z korupcją uczynić jednym z celów społeczności międzynarodowej, uchwalając pod egidą Organizacji Narodów Zjednoczonych akt prawa międzynarodowego, mający stanowić podstawę do walki z tym zjawiskiem na całym świecie.

Pierwsze słowo użyte w niniejszej monografii to „korupcja”. Jest ono kluczowe dla wszystkich rozważań w niej zawartych. Jednocześnie, zostało użyte z pełną świadomością faktu, że choć opisywane przez nie zjawisko występuje od samego zarania dziejów ludzkości (w szczególności odkąd ludzie zaczęli organizować się w struktury państwowe), to do tej pory brak jest satysfakcjonującej definicji tego słowa. Według Michaela Johnstona, ekonomisty zajmującego się kwestią korupcji, „oprócz definicji, nie ma drugiego takiego zagadnienia, które byłoby równie trwałe w debacie nad korupcją i żadne tak często nie wyczerpywało dyskusji, zanim ta w ogóle się rozpoczęła” . Jak z kolei zauważa wybitny polski socjolog Jacek Kurczewski, „korupcja jest żywym zjawiskiem społecznym i jako takie nie podlega ścisłej definicji projektującej, oddającej prawodawcy pełni możliwości regulacyjnych” . Zdaniem autora:

próby sprowadzenia zjawiska korupcji do tak czy inaczej definiowanego typu przestępstwa, zwłaszcza przyjmowania lub wręczania tzw. łapówki, zawsze budziły zastrzeżenia. [...] Najpierw trzeba określić, jakie zjawiska społeczne w danych warunkach społecznych charakteryzują korupcję, a następnie wybierać pewne krystalizujące się w tym zjawisku zachowania po to, by podjąć możliwie precyzyjną i skuteczną ich regulację .

Poniżej, jedynie przykładowo, wskazane zostaną niektóre z najbardziej rozpowszechnionych definicji zjawiska korupcji:

Mnogość występujących w naukach społecznych definicji korupcji związana jest z niedookreślonym i stale ewoluującym charakterem tego zjawiska. Wynika również z faktu, iż problemem tym zajmują się przedstawiciele wielu nauk społecznych, patrzących na niego z różnych perspektyw, właściwych dla danej dziedziny wiedzy. Wymienić tu można w szczególności socjologię, ekonomię, etykę, antropologię, historię, kryminologię czy nauki prawne (w tym dogmatykę prawa karnego).

Rzeczą charakterystyczną jest, że mimo istnienia wielu aktów prawa międzynarodowego i europejskiego dotyczących zwalczania korupcji, zarówno na poziomie globalnym, jak i regionalnym do rzadkości należy ustalenie w nich wiążącej definicji tego pojęcia. Jedyny przykład zdefiniowania korupcji w prawie międzynarodowym, występuje w Cywilnoprawnej Konwencji Rady Europy o Korupcji . Zgodnie z art. 2 tej konwencji:

dla celów niniejszej Konwencji, „korupcja” oznacza żądanie, proponowanie, wręczanie lub przyjmowanie, bezpośrednio lub pośrednio, łapówki lub jakiejkolwiek innej nienależnej korzyści lub jej obietnicy, które wypacza prawidłowe wykonywanie jakiegokolwiek obowiązku lub zachowanie wymagane od osoby otrzymującej łapówkę, nienależną korzyść lub jej obietnicę.

Jak trafnie zauważa Celina Nowak, zawarta w Cywilnoprawnej Konwencji RE definicja korupcji jest niezwykle szeroka, obejmuje bowiem nie tylko czyny określane jako korupcja bierna i czynna krajowych i zagranicznych funkcjonariuszy publicznych, ale także korupcję bierną i czynną w sektorze prywatnym krajowym i zagranicznym . Zdaniem autorki, wobec szerokości definicji nie istnieje ryzyko nieobjęcia przez nią jakiegoś zachowania, mającego znamiona korupcji . Zauważyć jednak należy, iż przedmiotem uregulowań Cywilnoprawnej Konwencji RE nie jest obowiązek wprowadzenia penalizacji określonych zachowań. Główne jej uregulowania dotyczą obowiązku wprowadzenia do krajowych systemów prawnych odpowiedzialności cywilnej o charakterze odszkodowawczym za czyny korupcyjne . Jej zasadniczym celem jest zapewnienie osobom, które poniosły szkodę w wyniku aktów korupcji, skutecznych środków pozwalających im na obronę ich praw i interesów, w tym możliwości otrzymania odszkodowania za poniesioną szkodę . Szeroki zakres użytej w tej umowie definicji korupcji wynika zatem, jak się zdaje, z jej głównie restytucyjnego, a nie represyjnego charakteru.

Wyraz „korupcja” jest zdefiniowany w prawie polskim jedynie na potrzeby ustalenia przedmiotowego zakresu działania Centralnego Biura Antykorupcyjnego . Definicja „korupcji” użyta w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym jest bardzo szeroka. Co więcej, daleko jej do doskonałości. Jest to jednak jedyne określenie ustawowe w polskim systemie prawnym dotyczące tego zjawiska.

W moim przekonaniu, istotę korupcji najlepiej oddaje definicja zaproponowana przez P. C. van Duyne’a, według którego:

korupcja to nieuczciwość lub słabość w ramach procesu podejmowania decyzji, w którym osoba podejmująca decyzję (w sektorze prywatnym lub publicznym) zgadza się odejść lub żąda odejścia od kryteriów, które powinny przyświecać procesowi podejmowania przez nią decyzji, w zamian za korzyść lub jej obietnicę lub w nadziei na otrzymanie korzyści, w sytuacji gdy te motywy, które wpłynęły na jej decyzję, nie mogą stanowić uzasadnienia jej podjęcia .

Prawo karne stanowi jeden z elementów kompleksu rozwiązań, służących zwalczaniu tak określonych patologii korupcyjnych. W ostatnich latach w Polsce przypisuje się mu niezwykle istotną, o ile nie najistotniejszą, rolę w całym spektrum środków polityki społecznej i prawnej państwa w tym zakresie. Świadczy o tym zintensyfikowanie ścigania przestępstw korupcyjnych oraz powołanie w tym celu Centralnego Biura Antykorupcyjnego - wyspecjalizowanej instytucji o niezwykle szerokich uprawnieniach, głęboko wkraczających niekiedy w podstawowe prawa i wolności człowieka i obywatela (m.in. kompetencje do stosowania na szeroką skalę środków kontroli operacyjnej i innych czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także prowokacji). Wydaje się jednak, że niesłuszne jest nadawanie prawu karnemu podstawowego znaczenia w zwalczaniu korupcji. Prawo karne powinno bowiem wśród innych środków prawnej i społecznej reakcji na korupcję, zajmować rolę subsydiarną, być stosowane jako ultima ratio. Do szerokiej palety tych środków należy zaliczyć przede wszystkim:

Przedmiotem monografii są przede wszystkim funkcjonujące obecnie w polskim systemie prawnym prawnokarne instrumenty walki z korupcją. Zaliczyć do nich należy przede wszystkim licznie występujące w prawie polskim typy czynów zabronionych odnoszące się do korupcji, które można by zbiorczo nazwać przestępstwami korupcyjnymi. Przez pojęcie to rozumieć należy zachowania polegające na wręczaniu lub przyjmowaniu nienależnych korzyści w związku z pełnioną przez przyjmującego funkcją lub w zamian za określone, nieuczciwe zachowanie przyjmującego. W tak rozumianej definicji przestępstw korupcyjnych mieszczą się następujące typy czynów zabronionych:

Występujące w ramach wyżej wymienionych typów czynów zabronionych zostały poddane krytycznej analizie, w szczególności pod kątem ich przydatności dla zwalczania korupcji, a także realizowania przez nie tzw. funkcji gwarancyjnej prawa karnego.

Jedynie bowiem normy prawnokarne jasne, jednoznaczne i jednolicie stosowane przez organy ścigania i sądy, wypełniać mogą podstawowy cel kryminalno-polityczny, jakim jest zmniejszenie występowania jakiegoś negatywnie ocenianego zjawiska społecznego, a także zaspokojenie społecznego poczucia sprawiedliwości. Celem monografii jest zatem zbadanie, czy instytucje prawnokarne służące zwalczania korupcji spełniają te warunki. Hipotezą badawczą jest stwierdzenie, że aktualnie obowiązujące regulacje prawnokarne nie realizują w sposób najbardziej optymalny stawianego przed nimi celu, jakim jest zmniejszenie zjawiska korupcji. Według powyższej hipotezy normy te w wielu przypadkach są niejednoznaczne, przez co budzą wątpliwości interpretacyjne, co z kolei prowadzi do daleko idących wątpliwości i rozbieżności w ich stosowaniu. Okoliczności te sprawiają, że zwalczanie niezwykle ważkiego problemu społecznego, jakim jest korupcja, przynajmniej w niektórych sektorach życia społeczno-gospodarczego, pozostaje jedynie deklaracją, a nie rzeczywistością „dnia codziennego” . Dotyczy to zwłaszcza problemu korupcji gospodarczej czy korupcji w sporcie, które w kilku ostatnich latach stały się ważnym problemem społecznym w Polsce. Tytułem przykładu wymienić można między innymi:

Wreszcie, typy przestępstw korupcyjnych powodują trudności dowodowe, wymagając od organów ścigania udowodnienia okoliczności, w wielu przypadkach niemożliwych do ustalenia za pomocą tradycyjnych środków dowodowych.

Celem pracy jest również ustalenie, czy wyżej wymienione typy czynów zabronionych, posiadają jakieś istotne cechy wspólne. Hipotezą badawczą jest stwierdzenie, że tak właśnie jest, a ich wyróżnienie pozwoli na stworzenie modelu odpowiedzialności za przestępstwa korupcyjne, poprzez wykazanie, że każdy typ przestępstwa korupcyjnego zawiera w istocie taki sam „rdzeń”. W przypadku przestępstw korupcyjnych „rdzeniem” tym jest przede wszystkim znamię czynności wykonawczej, znamię określające przedmiot łapówki oraz znamię strony podmiotowej. Oznacza to, że należy tak przeprowadzić swoistą syntezę opisanych typów czynów zabronionych, by doprowadzić do jednolitej wykładni tych samych, lub bardzo podobnie sformułowanych znamion, występujących w obrębach różnych typów. Prowadzi to do konieczności rozpoczęcia badań przestępstw korupcyjnych niejako od „wyciągnięcia przed nawias” znamion wspólnych i gruntownej ich interpretacji, oderwanej od kontekstu konkretnych typów, w których są zamieszczone. Znamiona te to przede wszystkim: „przyjęcie”, „żądanie”, „uzależnianie”, „udzielenie”, „obiecanie udzielenia”, „korzyść majątkowa”, „korzyść osobista”, „obietnica korzyści”. Synteza taka i będące jej rezultatem swoiste wyróżnienie „części ogólnej” przestępstw korupcyjnych pozwoli na stworzenie ogólnego modelu odpowiedzialności karnej za przestępstwa korupcyjne, a co za tym idzie - ujednolicenie praktyki sądowej w tym zakresie.

Kolejną hipotezą badawczą monografii jest stwierdzenie, że wśród przestępstw korupcyjnych występujących w polskim systemie prawnym wyróżnić można dwie zasadnicze grupy oraz cztery podgrupy typów czynów zabronionych, posiadających wspólne cechy. Grupami tymi są: 1) przestępstwa korupcyjne „bierne” (polegające na „przyjęciu”, „żądaniu” lub „uzależnieniu” czynności od łapówki) oraz 2) przestępstwa korupcyjne „czynne” (polegające na „udzieleniu” lub „obiecaniu udzielenia” łapówki) .

Typy przestępstw korupcyjnych „biernych” dzielą się z kolei na typy przestępstw sprzedajności (polegające na przyjęciu, żądaniu lub uzależnieniu czynności od łapówki w związku z pełnieniem określonej funkcji lub w zamian za określone zachowanie, bezpośrednio „interesujące” osobę udzielającą łapówki) oraz typy przestępstw sprzedaży wpływów (polegające na powołaniu się na wpływy, wywołaniu przekonania o istnieniu wpływów lub utwierdzeniu w takim przekonaniu przy jednoczesnym podjęciu się pośrednictwa w załatwieniu określonej sprawy - w zamian za korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę).

Typy przestępstw korupcyjnych „czynnych” dzielą się zaś na: typy przestępstw przekupstwa (polegające na udzieleniu lub obiecaniu udzielenia korzyści w związku z pełnieniem określonej funkcji lub w zamian za określone zachowanie, bezpośrednio „interesujące” sprawcę) oraz typy przestępstw kupna wpływów (polegające na udzieleniu lub obiecaniu udzielenia korzyści w zamian za pośrednictwo w załatwieniu określonej sprawy, polegające na bezprawnym wywarciu wpływu na zachowanie innej osoby).

Rozważania odnośnie cech wspólnych typów przestępstw korupcyjnych prowadzone są w niniejszej pracy osobno dla każdej z czterech opisanych powyżej podgrup (dotyczy to w szczególności ich znamion czasownikowych).

Powyższej problematyce poświęcona została część pierwsza monografii, składająca się z czterech rozdziałów. Rozdział pierwszy dotyczy istoty przestępstw korupcyjnych, rozdział drugi - znamion odnoszących się do środków przestępnego oddziaływania w przestępstwach korupcyjnych, rozdział trzeci - znamion czasownikowych przestępstw korupcyjnych, zaś rozdział czwarty - znamion strony podmiotowej.

W dalszej kolejności przedmiotem rozważań są okoliczności, które różnicują opisywane typy czynów zabronionych. W szczególności pogłębionym badaniom poddano kwestię rodzajowego i indywidualnego przedmiotu ochrony przestępstw korupcyjnych. Według przyjętej hipotezy badawczej, dobra prawnie chronione przez opisywane przepisy, choć częściowo zbieżne, cechują się jednak daleko idącymi różnicami. To z kolei prowadzi do dalszego zróżnicowania modelu odpowiedzialności za poszczególne typy czynów zabronionych, wynikającego z odmienności ich znamion. Jedynie tytułem przykładu podać można niezwykle istotną cechę, odróżniającą przestępstwa opisane w art. 228 k.k. i art. 229 k.k. od pozostałych przestępstw będących przedmiotem badań. Różnicą tą jest znamię modalne „w związku z pełnieniem funkcji publicznej” występujące w art. 228 k.k. i art. 229 k.k. Przyjmowanie lub wręczanie korzyści albo jej obietnicy ma tu się dokonywać w związku z pełnieniem pewnej funkcji (model szeroki odpowiedzialności za przestępstwa korupcyjne), podczas gdy w innych typach czynów zabronionych czynność wykonawcza odbyć ma się w zamian za pewne, uznawane za niepożądane przez ustawodawcę, zachowanie (model wąski odpowiedzialności za przestępstwa korupcyjne). Powoduje to znacznie szerszą odpowiedzialność karną za przestępstwa z art. 228 i 229 k.k., niż za pozostałe przestępstwa korupcyjne. W moim przekonaniu jedynie analiza przedmiotu ochrony wymienionych przestępstw może doprowadzić do odpowiedzi na pytanie o powód tak daleko idącego zróżnicowania oraz o jego zasadność.

Szczegółowe badania przedmiotu ochrony przestępstw korupcyjnych pozwalają na bardziej racjonalną, dostosowaną do potrzeb walki z korupcją, wykładnię funkcjonalną omawianych typów czynów zabronionych. Inne bowiem są potrzeby ochrony różnych dóbr prawnych, z jednej strony takich jak uczciwość i sprawność sprawowania władzy publicznej i dystrybuowania usług publicznych (chronionych przez przepisy art. 228, 229, 230, 230a k.k.), a z drugiej takich jak uczciwość w obrocie gospodarczym i równa, wolnorynkowa konkurencja (chronione przez przepisy art. 296a, 302 § 2 i 3 k.k.). Niektóre przepisy wreszcie chronią inne kategorie dóbr, takie jak uczciwość demokratycznych wyborów i referendów (art. 250a k.k.), zasady uczciwej rywalizacji sportowej (art. 46 i 48 ustawy o sporcie), zdrowie publiczne oraz interes fiskalny Skarbu Państwa (art. 128 prawa farmaceutycznego i art. 54 ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów medycznych). Taka dostosowana do wymagań poszczególnych obszarów życia społeczno-gospodarczego interpretacja dać może asumpt do bardziej racjonalnego i jednolitego stosowania omawianych przepisów.

Wyżej wskazana problematyka stanowi przedmiot drugiej części monografii, składającej się z pięciu rozdziałów. Przedmiotem rozdziału piątego są przestępstwa korupcyjne przeciwko działalności instytucji państwowych lub samorządu terytorialnego, rozdziału szóstego - przeciwko obrotowi gospodarczemu, siódmego - przeciwko zasadom rywalizacji sportowej, ósmego - przeciwko wyborom i referendom, zaś dziewiątego - przestępstwa korupcyjne w sektorze farmaceutycznym.

W dalszej kolejności przeanalizowane zostały szczególne dla przestępstw korupcyjnych podstawy wyłączenia odpowiedzialności karnej, powszechnie uznawane w doktrynie prawa karnego i orzecznictwie sądowym, a związane z pewnymi istniejącymi w społeczeństwie polskim nieformalnymi i formalnymi normami postępowania. Problematyka ta jest przedmiotem trzeciej części pracy, składającej się z dwóch rozdziałów. Rozdział dziesiąty poświęcony jest kwestii zwyczajowo dopuszczalnych gratyfikacji, zaś jedenasty - dozwolonym formom reklamy farmaceutycznej.

Badaniu poddane zostały również niektóre specyficzne dla przestępstw korupcyjnych instrumenty kryminalno-polityczne związane z instytucjami wymiaru kary (część czwarta). Dotyczy to w szczególności instytucji wypadku mniejszej wagi (rozdział dwunasty). W dalszej kolejności przedmiotem analizy jest szczególny dla przestępstw korupcyjnych mechanizm, jakim jest rezygnacja z karalności osób informujących organy ścigania o dokonanym przez siebie przestępstwie. W polskim prawie dobrodziejstwo to dotyczy zwłaszcza osób dokonujących przestępstw korupcyjnych „czynnych” (zob. art. 229 § 6, 230a § 3, 296a § 5 k.k., art. 49 ustawy o sporcie, art. 54 ust. ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów medycznych), a wyjątkowo przestępstw korupcyjnych „biernych” (art. 250a § 4 k.k.). Przyjęcie takich norm tłumaczy się koniecznością rozbicia solidarności pomiędzy dającym i biorącym łapówkę, a co za tym idzie znaczącym ułatwieniem ścigania przestępstw korupcyjnych. Rozwiązania te budzą od chwili ich wprowadzenia znaczne wątpliwości, zarówno z punktu widzenia ich zgodności z zasadami etyki, jak i efektywności. Przedmiotem badań są obie te kwestie. Analiza powyższa dokonana jest w rozdziale trzynastym monografii. Następnie badaniom poddana została niedoceniana w polskiej doktrynie prawa karnego, a będąca przedmiotem niezwykle szerokich rozważań w piśmiennictwie międzynarodowym dotyczącym instrumentów zwalczania korupcji, problematyka pozbawiania sprawców przestępstw korupcyjnych owoców ich czynów (w szczególności zaś instytucja przepadku). Ma to miejsce w rozdziale czternastym.

We wszystkich częściach monografii rozważaniu podlegać będzie także kwestia, czy polski model odpowiedzialności karnej za przestępstwa korupcyjne odpowiada międzynarodowemu i europejskiemu prawu antykorupcyjnemu. W dziedzinie zwalczania korupcji środkami reakcji prawnokarnej Rzeczpospolitą Polską wiążą bowiem liczne instrumenty prawa międzynarodowego i europejskiego . Chodzi tu o następujące akty prawne: Konwencję Narodów Zjednoczonych Przeciwko Korupcji (UnitedNations Convention Against Corruption - UNCAC), Konwencję OECD o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych , Prawnokarną Konwencję Rady Europy o korupcji , Konwencję w sprawie przeciwdziałania korupcji urzędników Wspólnot Europejskich i urzędników państw członkowskich Unii Europejskiej, Protokół do Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejski oraz decyzję ramową Rady UE 2003/568/WSiSW z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym . Hipotezą badawczą pracy jest stwierdzenie, że polski model odpowiedzialności za przestępstwa korupcyjne nie odpowiada w pełni unormowaniom międzynarodowym w tym zakresie.

Celem monografii jest zweryfikowanie postawionych powyżej hipotez badawczych. Wysunięte zostaną także postulaty de lege ferenda, w zamyśle służące optymalizacji polskiego modelu odpowiedzialności karnej za przestępstwa korupcyjne.