Klat-Górska Elżbieta, Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Zagadnienia prawne

Prawo użytkowania wieczystego zostało wprowadzone do polskiego systemu prawnego od 22.10.1961 r. ustawą z 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach , czyli w okresie, gdy nie była możliwa sprzedaż gruntów państwowych . Wprowadzając nową prawną formę korzystania z nieruchomości państwowych, ustawodawca umożliwił osobom fizycznym oraz niektórym kategoriom osób prawnych zgodne z tytułem prawnym władanie gruntami państwowymi i ich zabudowę.

Ewolucja regulacji normatywnej doprowadziła do tego, że obecnie to prawo rzeczowe – poza przypadkami wskazanymi w normach prawnych – jest dostępne dla wszystkich podmiotów na równych zasadach i zasadniczo konkuruje w obrocie z prawem własności nieruchomości. Jest jedną z form prawnych władania gruntem, która wzbogaca wachlarz możliwości obrotu nieruchomościami. Pozostawiona, obok własności i kilku innych form korzystania z nieruchomości (prawnorzeczowych, jak prawo użytkowania, czy obligacyjnych, takich jak najem, dzierżawa, użyczenie), pozwala osobom zainteresowanym na dokonanie wyboru takiej więzi prawnej, która najbardziej odpowiada ich zamierzeniom gospodarczym i możliwościom finansowym .

Aspekt ekonomiczny tego prawa ma tę zasadniczą zaletę dla inwestora, że pozwala mu objąć we władanie nieruchomość bez konieczności ponoszenia pełnych kosztów jej nabycia. Jednocześnie nabywane prawo ze względu na czas trwania gwarantuje inwestorowi opłacalność czynienia nawet bardzo znacznych nakładów. Z drugiej strony właściciel, którym jest podmiot wykonujący zadania publiczne, poprzez wskazanie w umowie w sposób wiążący celu użytkowania wieczystego ma wpływ na sposób zagospodarowania terenu .

Użytkowanie wieczyste to cywilne majątkowe podmiotowe prawo rzeczowe (a tym samym o charakterze bezwzględnym), będące prawem obciążającym prawo własności nieruchomości (przede wszystkim nieruchomości gruntowej) Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego (lub ich związków), terminowe – ustanawiane na czas oznaczony, dla realizacji określonego celu gospodarczego, co do zasady odpłatne, zbywalne, dziedziczne oraz podlegające egzekucji, a przy tym ujawniane w księdze wieczystej .

Ustawodawca, realizując cele natury politycznej zmierzające do wyrugowania prawa użytkowania wieczystego z obrotu nieruchomościami ze względu na jego ustrojową proweniencję, stworzył takie instytucje w normach prawnych, których wykorzystanie pozwala użytkownikowi wieczystemu (bądź współużytkownikowi wieczystemu) na nabycie – zamiast użytkowania wieczystego – mocniejszego prawa w odniesieniu do nieruchomości, a mianowicie prawa własności. Te uregulowania ustawowe są więc podstawą uwłaszczenia użytkowników wieczystych prawem własności. Należy przy tym przyjąć prezentowane w literaturze stanowisko, zgodnie z którym przekształcenie jednego prawa rzeczowego w inne prawo rzeczowe jest w istocie przekształceniem stosunku cywilnoprawnego .

Wśród źródeł tego uwłaszczenia ustawodawca przyznał prymat przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy ustawy, eliminując tym samym możliwość wyrażenia woli przekształcenia i wyboru jego czasu przez zainteresowanego użytkownika wieczystego. Jednocześnie zmusił właściciela nieruchomości do wyzbycia się przysługującego mu prawa rzeczowego.

Podstawy prawne nabycia prawa własności przez użytkownika wieczystego stanowią w szczególności:

Analiza tych spośród powołanych aktów prawnych, które regulują uwłaszczenie prawem własności użytkowników wieczystych w drodze decyzji administracyjnej oraz z mocy ustawy, prowadzi do konstatacji, że ustawodawca w coraz większym stopniu – z naruszeniem zasady proporcjonalności – różnicuje status i warunki uwłaszczenia użytkowników wieczystych przede wszystkim ze względu na:

Przykładem tego zróżnicowania są przepisy art. 9 ust. 3 i 4 u.p.p.u.w.g., będące podstawą udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia. Ustawowa bonifikata o określonych przez ustawodawcę stawkach przysługuje użytkownikowi wieczystemu gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. W przypadku wniesienia opłaty jednorazowej za przekształcenie gruntu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego właściwy organ może udzielić osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty od tej opłaty na podstawie uchwały właściwej rady albo sejmiku. Podobną regulację wprowadził art. 4 ust. 79 i ust. 11a u.p.p.u.w.w.

Korzystne warunki przekształcenia ex lege zapewnił ustawodawca tym użytkownikom wieczystym gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, których zasoby finansowe pozwolą na wniesienie opłaty jednorazowej za przekształcenie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, w szczególności w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w roku, w którym nastąpiło przekształcenie – na podstawie art. 9 ust. 3 u.p.p.u.w.g. – przysługuje bonifikata od tej opłaty w wysokości 60%.

Uwłaszczenie jest przy tym korzystne dla użytkowników wieczystych gruntów, którzy nabyli prawo własności tych gruntów z mocy ustawy, ponieważ nie będą obciążeni obowiązkiem zwrotu udzielonej bonifikaty w wypadku zbycia tego prawa własności przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia ex lege, lub w wypadku wykorzystania nieruchomości na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty.

Jeżeli natomiast uwłaszczenie nastąpiło na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, to co do zasady, w myśl jej art. 4 ust. 15, organ administracji wskazany w art. 3 ust. 1 żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty.

Przekształcenie ex lege ogranicza przy tym swobodę w zakresie rozporządzania prawem użytkowania wieczystego, w szczególności nie pozostawiając użytkownikowi wieczystemu wyboru, czy będzie domagał się uwłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej albo będzie negocjował jego warunki dla zawarcia umowy sprzedaży prawa własności, czy raczej zgodzi się na wygaśnięcie przysługującego mu prawa rzeczowego z upływem okresu trwania prawa albo przez rozwiązanie umowy zgodnie z art. 33 ust. 1 u.g.n. i będzie domagał się wynagrodzenia od właściciela gruntu za wzniesione przez niego lub nabyte na własność budynki i inne urządzenia stosownie do art. 33 ust. 2 i 4 u.g.n.

Dla zobrazowania skomplikowanej struktury procesu uwłaszczenia użytkowników wieczystych w oferowanej Czytelnikowi monografii zaprezentowano najistotniejsze dla praktyki kwestie dotyczące interpretacji wymienionych regulacji ustawowych, odwołując się do stanowisk prezentowanych w orzecznictwie oraz w literaturze przedmiotu. W końcowej części opracowania zamieszczono także teksty wskazanych wyżej ustaw: o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Elżbieta Klat-Górska

Listopad 2018 r.