Lemańska Joanna, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich

Współcześnie przyszło nam żyć w społeczeństwie, które w socjologii nazywane jest społeczeństwem ryzyka . To z kolei wiąże się z rosnącym znaczeniem zaufania, jako sposobu na oswojenie ryzyka i przeciwdziałanie niepewności. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie ludzkie działania są nakierowane na przyszłość. Podejmując określone aktywności, nigdy nie możemy być pewni, jaki będzie ich ostateczny rezultat. Czasami wynik może zależeć od nas samych, w zdecydowanej jednak większości przypadków ostateczny wynik stanowi rezultat działania podmiotów trzecich lub też sumę tych czynników. Wynik ten może być zgodny z naszymi oczekiwaniami lub zgoła odmienny. Choć nie sposób prognozować z pewnością ostatecznego rezultatu, to jednak naturalne jest, iż człowiek racjonalny stara się z pewnym prawdopodobieństwem przewidzieć wynik swojego działania. W obecnym świecie nasze życie, jako obywateli, jest niezwykle mocno determinowane czynnikami normatywnymi, zwłaszcza normami prawa administracyjnego. Sposób działania administracji może zachęcić nas do danej aktywności, skłonić do modyfikacji podejmowanych działań, względnie do czegoś zniechęcić. Jeżeli jednak podejmujemy określone decyzje życiowe w aspekcie zachowań administracji, to na ogół ufamy, iż to, co nas do tego skłoniło, nie zmieni się, a ewentualne przyrzeczenia czy zapewnienia pochodzące od administracji zostaną dochowane. Co istotne, pokładamy w administracji zaufanie, czego nie należy mylić z nadzieją. Nadzieja to pasywne, nieokreślone, niedające się racjonalnie wytłumaczyć przeczucie, że sprawy potoczą się po naszej myśli . Zaufanie natomiast to aktywne przewidywanie i stawianie czoła nieznanej przyszłości . Podejmujemy zatem działania, mimo niepewności i związanego z tym ryzyka. Jeżeli aktu zaufania dokonujemy wobec administracji, oznacza to, iż w naszym przekonaniu postąpi ona tak, jak oczekujemy. Należy podkreślić, iż zaufanie to coś więcej niż tylko bierne rozważanie przyszłych możliwości. Konieczne jest jeszcze aktywne zmierzenie się z przyszłością przez podjęcie działań pociągających za sobą przynajmniej częściowo niepewne i niemożliwe do kontrolowania konsekwencje . Chodzi o praktyczne zaufanie „na co dzień”, co tworzy właśnie specyficzną atmosferę zaufania pomiędzy obywatelami a administracją . Relacja zaufania na linii państwo–obywatel jest dzisiaj oczywistą potrzebą społeczną. Zaufanie do państwa i jego instytucji określa się jako zaufanie publiczne albo wertykalne, w odróżnieniu do zaufania horyzontalnego, występującego pomiędzy obywatelami . Określenie „wertykalne” już samo w sobie zakłada nierównorzędność pomiędzy stronami stosunku. Z samego charakteru tej relacji wynika konstatacja o znacznie słabszej pozycji jednostki. Oczywiście może być tak – w skrajnym przypadku – iż państwo narzuca i władczo egzekwuje od jednostek wszelkie ich działania. Trudno wówczas mówić o zaufaniu, skoro jednostka nie ma żadnego marginesu swobody w podejmowaniu decyzji, nie ma zatem okazji do rozważania, czy administracja spełni pokładane w niej oczekiwania czy ich nie spełni. Możliwe jest również przyjęcie innego kierunku, sprowadzającego się do twierdzenia, iż organ administracji nigdy nie kłamie wobec obywatela i zawsze dotrzymuje tego, co przyrzekł . Realnie rzecz ujmując, takie podejście dalekie jest od rzeczywistości. Na ogół mamy do czynienia z pewną dozą niepewności co do przyszłych zachowań administracji. Jeżeli jednostka podejmie ryzyko zaufania (prawdopodobieństwo, że nasze oczekiwania, wyrażone w akcie zaufania, nie zostaną spełnione ), tym dotkliwszy może być dla niej koszt owego zaufania (czyli poniesione nakłady i utracone korzyści w przypadku zawodu zaufania ). Powstaje więc zasadnicze pytanie, jak chronić jednostkę przed nadużyciem zaufania, w sytuacjach, gdy zaufanie pokładane w administracji zostanie zawiedzione? Zasadniczym celem pracy jest poszukiwanie mechanizmów zdolnych zapewnić tak postulowaną ochronę.

Uzasadniając temat niniejszej pracy, warto zwrócić uwagę na kolejny aspekt. Współcześnie nikogo nie przekonuje proste twierdzenie, że jakieś rozstrzygnięcie jest sprawiedliwe, słuszne czy niepodlegające krytyce, ponieważ jest zgodne z prawem. Legalizm biurokratyczny, a więc powoływanie się na czysto formalną zgodność z prawem, nie ma siły przekonywania . Granica tego, co uważa się za arbitralność władz, znacznie się obniżyła w społeczeństwie jednostek wychowanych na prawach człowieka i w przekonaniu o „normalności” społeczeństwa obywatelskiego . Zadaniem każdej władzy jest harmonizowanie porządku prawnego z poglądami na sprawiedliwość i słuszność panującymi w danym środowisku i czasie. Dlatego stosowanie prawa jest nie tylko dedukcją, lecz stałym przystosowywaniem przepisów prawnych (ich rozumienia) do przeciwstawnych wartości podnoszonych w sporach . Jakie mechanizmy zdolne byłyby zaspokoić ową potrzebę słuszności i sprawiedliwości na gruncie prawa administracyjnego, które ze swej natury ma bezwzględnie obowiązujący charakter norm prawnych? Towarzyszy temu – co do zasady – zakaz korzystania z mechanizmów wypracowanych na gruncie innych gałęzi prawa, zasad współżycia społecznego, które służą do łagodzenia skutków prawa cywilnego czy niewielkiej szkodliwości społecznej czynu w prawie karnym. Ich zadaniem jest minimalizowanie mogących zaistnieć niesprawiedliwości, zwłaszcza w sytuacji jasno brzmiących przepisów skonfrontowanych z konkretną sytuacją faktyczną. Twórczy sens tych zasad polega między innymi na tym, by odnoszone do indywidualnych stosunków prawnych były instrumentami ewentualnych korektur ich treści . W doktrynie prawa administracyjnego wyraźnie i zdecydowanie przeważa stanowisko opowiadające się przeciwko zastosowaniu wspomnianych zasad w stosunkach regulowanych tym prawem. Nie znajdują więc one wprost zastosowania. W efekcie brak jest w prawie administracyjnym mechanizmu, który mógłby spełniać rolę „wentylu bezpieczeństwa” w sytuacjach, gdy stosowane prawo godzi w nasze elementarne poczucie sprawiedliwości, pozostawiając wrażenie, iż obywatel został skrzywdzony.

Kolejnym zjawiskiem współczesnym, niepozostającym bez wpływu na wybór tematu pracy, jest globalizacja, mająca bezpośredni wpływ na sposób postrzegania administracji, jak również działań podejmowanych przez nią. Dotychczas nigdy w historii dziejów przeciętny adresat działań administracji nie miał możliwości porównania poziomu i sposobu świadczenia administracji w różnych krajach. Możliwość dokonania porównań, uzyskiwania informacji o innych, uznawanych czy postrzeganych jako lepsze, rozwiązaniach zwiększa oczekiwania wobec administracji. Adresaci działań administracji zaczynają aktywnie wykorzystywać tę wiedzę w swoich strategiach i planach działania . Wszelkie dotychczasowe pojęcia zyskują w niej nierzadko inny i zmienny wymiar, a definicje starych zasad i instytucji prawnych odżywają w nowym blasku . Zwraca się również uwagę na proces umiędzynaradawiania administracji, związany z integracją europejską, ale wynikający również ze wzrostu znaczenia współpracy międzynarodowej. Normy administracyjnoprawne funkcjonują w systemie prawa międzynarodowego, w systemie prawa ponadnarodowego oraz w systemach prawa krajowego. Normy te przenikają się i uzupełniają . Europeizacja prawa administracyjnego oznacza wpływ, interferencję i przekształcanie państwowo-narodowych porządków administracyjnoprawnych przez europejskie myślenie prawne i działania prawne. L. Knopp zauważa, iż oznacza ona przemianę ukierunkowaną na założenia i odniesienia do prawa europejskiego, a dotyczącą ustawodawstwa, wykładni i zastosowania prawa, opierającą się z jednej strony na poszanowaniu założeń prawa europejskiego przy transformacji bądź wprowadzeniu prawa unijnego, z drugiej na dobrowolnym wchłonięciu bodźców pochodzących z prawa europejskiego . Ścieżki takiego wpływu są różnorakie. Przebiega on poziomo pomiędzy porządkami prawnymi państw oraz pionowo pomiędzy międzynarodowymi i ponadnarodowymi europejskimi organizacjami i ich krajami członkowskimi . Wejście Polski do Unii Europejskiej i skonfrontowanie polskiego systemu prawa z systemem Unii wymusiło i nadal wymusza zmiany, nie tylko w tworzeniu prawa, ale także jego stosowaniu oraz w leżącej u jego podstaw filozofii. Prawo Unii Europejskiej stanowi bowiem unikalną hybrydę różnych tradycji prawnych, swoiście przyjętą dla celów wspólnotowych. Harmonizacja prawa nie może się jednak zamieniać w wyrównywanie . Nadal podstawę stanowi narodowe prawo administracyjne, będąc jak dotychczas jedyną wyczerpująco rozwiniętą warstwą prawnego porządku prawa administracyjnego . Równocześnie, narodowe porządki prawa administracyjnego nie pozostają względem siebie bez związku. Wspólne wyzwania modernizacji administracji skłaniają dzisiaj do tego, żeby się wzajemnie szanować i wzajemnie się od siebie uczyć . Towarzyszy temu występujące w praktyce zjawisko ekstrapolacji. Skoro bowiem określona instytucja znalazła już swoje uznane miejsce w porządku prawa unijnego, można się spodziewać, iż podobną rolę odegra już wkrótce także na gruncie prawa krajowego. Jeżeli spojrzymy na to zjawisko przez pryzmat wspomnianej wcześniej globalizacji, może się okazać, iż oczekiwanie społeczeństwa, by mechanizmy ochrony uznane na gruncie unijnym stosować także w odniesieniu do polskiego porządku prawnego, będzie bardzo silne. Praca ta z założenia stanowić ma przyczynek, by tak właśnie się stało.

Pewną odpowiedzią na wskazane wyżej tendencje i pojawiające się współcześnie problemy na linii jednostka–państwo jest instytucja uzasadnionych oczekiwań i związana z nimi zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. Współcześnie rola zaufania w stosunkach społecznych jest na tyle istotna, iż rodzi się potrzeba zinstytucjonalizowania jego ochrony . Przystępując do omówienia idei uzasadnionych oczekiwań, zakładam, iż mogą one stanowić pewną próbę złagodzenia przedstawionych wyżej problemów, stanowiąc podstawę mechanizmu bezpieczeństwa wszędzie tam, gdzie rezultat działania organów państwa, administracji, prowadzi do oczywistego pokrzywdzenia jednostki. Zamierzam również wykazać warunki, jakie muszą być zrealizowane, by rola taka została spełniona.

W ciągu ostatnich lat idea uzasadnionych oczekiwań zaczyna cieszyć się coraz większą popularnością, zwłaszcza na gruncie prawa Unii Europejskiej. Wciąż jest jednak słabo rozpoznana na gruncie polskiej doktryny. Do chwili obecnej zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie została expressis verbis wyrażona w prawie polskim. Równocześnie coraz częściej – w sposób mniej lub bardziej bezpośredni – nawiązują do niej w swych orzeczeniach sądy, zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i sądy administracyjne. Koncepcja uzasadnionych oczekiwań, znana już prawu niemieckiemu (zasada Vertrauensschutz), została przyjęta i zaadaptowana w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W swoich orzeczeniach Trybunał odwołuje się do uzasadnionych oczekiwań, chcąc zapewnić minimalny standard ochrony dla podmiotów indywidualnych, nie naruszając równocześnie interesów publicznych, do realizacji których administracja powinna zmierzać. Nadal jednak brak jest – zarówno w literaturze polskiej, jak i zachodniej – opracowania monograficznego, w którym podjęta zostałaby próba określenia charakteru uzasadnionych oczekiwań w odniesieniu do istniejącej już siatki pojęciowej. Uzasadnione oczekiwania stanowią kategorię niejednorodną, różne bowiem mogą być ich źródła. Nie ulega jednak wątpliwości, iż dotyczą one relacji pomiędzy administracją a obywatelem. Stanowią wyraz pewnych oczekiwań jednostki, skierowany do administracji, że ta zachowa się w określony sposób (wcześniej zapowiedziany lub możliwy do przewidzenia), w wyniku czego jednostka nie będzie narażona na ryzyko czy wręcz wymierną stratę. Wskazuje się na uzasadnione oczekiwania rozsądnej osoby, iż w pewnych okolicznościach określony rezultat będzie miał miejsce, przy czym, dla doprecyzowania tej instytucji wymagane jest, by oczekiwania te były przez prawo uznane i chronione. W tym sensie pojęcie „uzasadnione oczekiwania” ma sens szerszy niż w języku potocznym . Nie sposób już w tym miejscu pominąć faktu, iż oczekiwania – z natury rzeczy ulotne i trudne do zidentyfikowania – stały się przedmiotem zainteresowania prawa. Oto bowiem oczekiwania zrodzone przez samą administrację stały się podstawą żądania przez obywateli, by były one prawnie chronione. Czym zatem są one z punktu widzenia rozważań doktrynalnych? Próba odpowiedzi na tak postawione pytanie stanowi jeden z zasadniczych celów niniejszego opracowania.

Równocześnie nie możemy zapominać, iż pojęcie uzasadnionych oczekiwań łączy się z uznawaną na gruncie prawa unijnego zasadą ich ochrony. I w tym przypadku brak jest na ogół opracowań, które w sposób kompleksowy określałyby charakter tej zasady i przesłanki jej stosowania. Informacje na ten temat w praktyce czerpiemy z licznych, często różniących się od siebie wypowiedzi orzecznictwa unijnego. Drugim podstawowym celem pracy jest więc dokonanie próby zidentyfikowania i uporządkowania tych przesłanek, tak aby stworzyć spójny i uniwersalny model dogmatyczny zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Zasada ta nabiera niezwykle ważnego znaczenia w takich sferach jak ekonomia (głównie w aspekcie dynamicznie rozwijającego się przemysłu, inwestycji, zwłaszcza wszędzie tam, gdzie decyzje gospodarcze uzależnione są od działań administracji publicznej lub w znaczny sposób przez nie kształtowane) czy w sferze socjalnej (gdy podejmowane są – w zaufaniu do zapewnienia świadczeń ze strony państwa – decyzje, często o charakterze życiowym). Zawiedzenie przez administrację oczekiwań obywateli poprzez niedotrzymanie obietnicy lub zmianę praktyki zaczyna być uznawane za nieuczciwe na tyle, że urasta do rangi nadużycia prawa, a w związku z tym jest bezprawne. Przyjmuje się, iż prawo, jak również same działania administracji, powinny być dla obywatela wskazówką i oparciem co do konsekwencji podejmowanych działań i decyzji, a wszelkie zachwiania tej relacji powinny być odpowiednio umotywowane. Podkreśla się, iż zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań należy do grupy zasad, które wpływają i pozwalają na kontrolowanie sposobu prowadzenia i wdrażania polityki prowadzonej przez podmioty publiczne . Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań ma zatem przeciwdziałać takim sytuacjom, a w razie ich zaistnienia złagodzić ewentualne skutki. Zasada ta jest ponadto ciekawa z tego powodu, iż w przypadku jej zastosowania następuje badanie nie tyle samego działania administracji, ile raczej jego rezultatu, zwłaszcza w aspekcie uznania go za uczciwy, słuszny czy sprawiedliwy. Konieczne jest więc jej zdefiniowanie, także w relacji do innych, powszechnie dzisiaj uznanych zasad.

Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, stanowiąca wyraz uznania tych oczekiwań za wartość prawnie chronioną, ukształtowana została przez orzecznictwo sądów unijnych. Ma to zasadnicze znaczenie dla wyboru metod badawczych w niniejszej pracy. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z natury rzeczy często spotyka się z brakiem normy prawa pisanego. Sytuacja niedoskonałości (braku) regulacji prawnej wpływa na sposób postępowania Trybunału. Zmuszony jest on poszukiwać prawa, które mógłby zastosować, rekonstruować jego zasady, włączając je do systemu prawa unijnego. Zwraca się uwagę na zjawisko tzw. ciągów (łańcuchów) orzeczeń. Punktem wyjścia jest założenie, że orzecznictwo wzrasta i ewoluuje. Pojawienie się nowego orzeczenia może albo dodać nowy element do łańcucha, albo potwierdzić już istniejące elementy. W ten sposób z czasem formują się grupy łańcuchów orzeczniczych . Do jednej z takich grup należą orzeczenia dotyczące uzasadnionych oczekiwań, wprowadzające do systemu prawa unijnego zasadę ich ochrony. Rekonstrukcja zasady ogólnej na podstawie łańcucha orzeczniczego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w jej pełnej treści nie jest zadaniem łatwym. Często sędziowie pozostawiają sobie pole manewru na przyszłość, i dopiero stopniowo, w kolejnych orzeczeniach odpowiadają na pytania, które wcześniej pozostawili świadomie bez odpowiedzi. Podjęłam się tego trudnego zadania. Zamierzeniem moim jest zrekonstruowanie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w drodze analizy orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, stąd podstawową metodą zastosowaną w pracy jest metoda analizy i syntezy. Zdaję sobie sprawę, iż nie jest to typowy rodzaj metody dla prac z zakresu nauk prawnych. Charakter omawianej instytucji wymusza taki sposób postępowania. Uzasadnione oczekiwania, wraz z chroniącą je zasadą ochrony tych oczekiwań, pojawiły się w unijnym systemie prawnym właśnie w drodze ewoluującego orzecznictwa, aby dopiero potem wpłynąć na normy prawa pisanego. Rekonstrukcja zasady uzasadnionych oczekiwań na podstawie orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie pozwala jednak na pełną analizę tej instytucji. Konieczne jest także odniesienie tej konstrukcji do istniejącej, powszechnie uznawanej siatki pojęciowej i podjęcie próby odszukania należnego jej miejsca. Z tego powodu w pracy została użyta także metoda dogmatyczna.

Przedmiotem analizy jest przede wszystkim orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony (1 grudnia 2009 r.) nastąpiła zmiana nazewnictwa sądów unijnych (wcześniej określanych jako sądy wspólnotowe). Pojęciem obejmującym całokształt unijnego wymiaru sprawiedliwości jest „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej”, w skład którego wchodzą: Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane (art. 19 TUE). Z punktu widzenia celu niniejszej pracy podstawowe znaczenie ma orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości . Coraz częściej jednak odniesienia do zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań pojawiają się w orzecznictwie Sądu, zwłaszcza gdy działa on jako sąd pierwszej instancji. W praktyce bywa i tak, że wyroki Sądu uznające występowanie w danej sprawie uzasadnionych oczekiwań są następnie zmieniane przez Trybunał Sprawiedliwości. Związane jest to z faktem, iż zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga każdorazowego studium przypadku i rozważenia towarzyszących mu okoliczności faktycznych, co prowadzić może do odmiennej oceny dokonywanej przez różne instancje. Nie wpływa to jednak na podejmowane przez poszczególne sądy rozważania teoretyczne, dokonywane w procesie stosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Odniesienia do zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań coraz częściej pojawiają się też w przygotowywanych na użytek Trybunału Sprawiedliwości opiniach Rzeczników Generalnych, dlatego również i te opinie objęte zostały przeprowadzoną analizą. Ponieważ jednym z celów pracy jest poszukiwanie przejawów uznania i ochrony uzasadnionych oczekiwań na gruncie polskim, analizie zostało poddane także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Wreszcie, z natury rzeczy zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań znajduje zastosowanie in casu. Ta jej cecha spowodowała konieczność przeprowadzenia analizy także wobec stanów faktycznych poszczególnych orzeczeń (metoda case study), w każdym jednak przypadku odniesienia te miały na celu sformułowanie pewnych zasad ogólnych, wskazówek o uniwersalnym charakterze. Choć na ogół powinno być tak, iż to praktyka prawnicza wywodzi swoje wtórne wypowiedzi i działania z pierwotnych twierdzeń wygłaszanych przez naukę prawa, mamy tu do czynienia z sytuacją dokładnie odwrotną. Wypowiedzi orzecznictwa stały się przyczynkiem do sformułowania postulowanej instytucji na gruncie doktryny prawa administracyjnego. W rezultacie metoda prawnodogmatyczna, tradycyjnie przyjmowana za dominującą w pracach naukowych z zakresu prawa, stanowi tu jedynie metodę pomocniczą.

W uchwale Komitetu Rady Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 r., R (77) 31, podkreślono, iż „mimo różnic między systemami administracyjnymi i prawnymi państw członkowskich istnieje szerokie porozumienie, co do fundamentalnych zasad, które powinny rządzić procedurami administracyjnymi, a w szczególności konieczności zapewnienia sprawiedliwości w stosunkach pomiędzy jednostką a władzami administracyjnymi zważywszy, że wskazane jest, aby akty administracyjne podejmowane były sposobami właściwymi do zapewnienia realizacji tych celów (...) pożądaną rzeczą jest promować powszechny standard ochrony we wszystkich państwach członkowskich”. System prawa polskiego oraz porządek prawny Unii Europejskiej wzajemnie się uzupełniają lub przecinają, tworząc multicentryczną całość, a podmioty stosujące prawo mają obowiązek stosować równolegle prawo unijne . Z tej też przyczyny w systematyce pracy odstąpiłam od rozdzielnego omówienia rozwiązań europejskich i polskich, przyjmując podział na poszczególne zagadnienia, by tam, gdzie tylko było to możliwe, bezpośrednio zestawić rozwiązania europejskie z polskimi. Swoje rozważania zamierzam prowadzić w ujęciu normatywnym, „jak być powinno”, umiejscawiając ujęcie deskryptywne na dalszym planie, wykorzystując je jedynie w celu egzemplifikacji.

Uznanie koncepcji uzasadnionych oczekiwań (i zasady ich ochrony), od dawna potwierdzone przez Trybunał Sprawiedliwości, wymagało długiego i stopniowego procesu, dostosowanego do rozwoju prawa unijnego . Tym rozważaniom poświęcony został rozdział pierwszy pracy. Nauka prawa administracyjnego, badając podstawowe dla tego prawa relacje pomiędzy interesami, prawami, oczekiwaniami, zadaniami, kompetencjami itd. charakteryzującymi sytuacje prawne podmiotów administrowanych i administrujących, stara się wypracować konstrukcje najpełniej chroniące wartości, najlepiej opisujące zjawiska lub najtrafniej charakteryzujące określony stan rzeczy. Zasadnicze znaczenie ma jednak identyfikacja tych wartości i ustalenie wzajemnych ich relacji. W rozdziale drugim dokonuję omówienia kwestii związanych z aksjologią prawa administracyjnego, w sposób uwzględniający uzasadnione oczekiwania. Poszukuję odpowiedzi na pytanie, czy oczekiwania te możemy uznać za wartość, a jeżeli tak, to czym się one charakteryzują i jaka jest ich relacja w stosunku do innych wartości, rozważanych na tej samej płaszczyźnie. Czy w przypadku uzasadnionych oczekiwań mamy do czynienia z wprowadzaniem całkowicie nowych wartości do systemu prawa, czy też raczej z redefiniowaniem dotychczasowych, tradycyjnych pojęć, prowadzącym do internacjonalizacji nowych treści? Nie bez wpływu na rozważania pozostają także inne, powszechnie dzisiaj uznane wartości związane z prawem administracyjnym, spośród których dokonałam autorskiego wyboru tych, które, moim zdaniem, są silnie związane z uzasadnionymi oczekiwaniami i wpływają na sposób stosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Umiejscowienie tej instytucji w podstawowej siatce pojęciowej związanej z aksjologią pozwala w dalszej kolejności na analizę krajowych rozwiązań prawnych pod względem pokrywania się, względnie braku wspólnych elementów pomiędzy rozwiązaniami unijnymi a polskimi. W rozdziale tym zdefiniowałam zarówno pojęcie uzasadnionych oczekiwań, jak i samej zasady ich ochrony. Dalsze rozważania odniosłam do tak przyjętych założeń. Rozdział trzeci zawiera identyfikację i próbę sklasyfikowania przejawów aktywności administracji i innych organów państwa, z których oczekiwania jednostek mogą wypływać. Ma on na celu wskazanie źródeł, z których uzasadnione oczekiwania mogą być wywodzone. Samo zidentyfikowanie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie jest jeszcze wystarczające, by w pełni poznać jej istotę. Rozdział czwarty poświęcony jest analizie przesłanek umożliwiających zastosowanie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, ze szczególnym uwzględnieniem cech, które powinny spełniać uzasadnione oczekiwania, aby mogły być objęte stosowną ochroną prawną. W jakich bowiem sytuacjach możemy przyjąć, iż subiektywne oczekiwania zasługują na obiektywną ochronę prawną, w sytuacji braku normy prawnej wyraźnie i bezpośrednio ochronę taką zapewniającej? Tak dokonana charakterystyka uzasadnionych oczekiwań i zasady ich ochrony pozwoliła na zamieszczenie w rozdziale piątym rozważań, mających na celu delimitację zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w stosunku do innych, powszechnie uznanych, a zbliżonych do niej treściowo zasad ogólnych. W tym przypadku podstawowe pytanie dotyczy ustalenia, czy zasada ta jest swoistym novum na gruncie prawa polskiego, czy też da się ją odkodować z treści dotychczas przyjętych zasad, poprzez nadanie im nowego, nowoczesnego znaczenia. Rozdział szósty poświęcony jest rozważaniom dotyczącym efektywności ochrony jednostki w przypadku naruszenia jej prawnie uznanych, uzasadnionych oczekiwań.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań warto także poczynić pewne zastrzeżenia. Przede wszystkim należy rozróżnić pojęcie uzasadnionych oczekiwań sensu largo i sensu stricto. Uzasadnione oczekiwania sensu largo oznaczają wszelkie oczekiwania wobec administracji, w tym także te umocowane prawnie. W szerokim rozumieniu mieści się także ochrona praw nabytych, w tym zwłaszcza przypadki wywłaszczenia z praw nabytych czy uchylania lub unieważniania decyzji administracyjnych, na podstawie których strona nabyła prawo. Nie podzielam tego podejścia. Uważam, iż w przypadku praw nabytych mamy do czynienia wprost z interesem prawnym, który zasługuje na ochronę i taką ochronę ma zapewnioną właśnie dlatego, że ma swe umocowanie w normie prawnej. Wszędzie zatem tam, gdzie jednostka oczekuje czegoś od administracji, a jej oczekiwania oparte są wprost na normie prawnej (lub też wręcz wzmocnione stosownym roszczeniem wobec administracji w przypadku publicznych praw podmiotowych), są one uzasadnione już z samej tej przyczyny, iż z prawa wynikają. W takiej sytuacji ich ochrona zapewniona jest stosownymi mechanizmami. Inaczej rzecz wygląda w przypadku uzasadnionych oczekiwań sensu stricto. Tu mamy do czynienia z prawnie kwalifikowalnym interesem faktycznym (co zamierzam wykazać w toku dalszych rozważań), który co do zasady prawem chroniony nie jest. Jednakże w określonych sytuacjach, z punktu widzenia elementarnych zasad słuszności i sprawiedliwości, subiektywny interes faktyczny obiektywnie uznany zostanie za uzasadniony i z tej właśnie przyczyny objęty stosowną ochroną. W dalszej części pracy odnosić się będę przede wszystkim do rozumienia tego pojęcia sensu stricto.

Na zakończenie wstępnych rozważań warto poczynić jeszcze kilka zastrzeżeń natury terminologicznej. Instytucja uzasadnionych oczekiwań wytworzona została przede wszystkim w drodze orzecznictwa sądów unijnych, stamtąd też wywodzi się ich nazwa własna. Od lat 90. w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej coraz wyraźniej pojawia się termin legitimate expectation. Pierwotnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej używał określenia legitimate confidence, by następnie – już konsekwentnie – używać określenia legitimate expectation . Pewną trudność stanowi właściwe przetłumaczenie tego terminu na język polski. W przypadku pojęcia „legitimate” możliwe są różne tłumaczenia – są to bowiem albo oczekiwania „usprawiedliwione”, albo też oczekiwania „uzasadnione”. W literaturze przedmiotu można również znaleźć wskazanie, jako synonimu uzasadnionych oczekiwań, pojęcia oczekiwań „relewantnych” , nie znalazło to jednak większego zastosowania. Definiowanie pojęcia „usprawiedliwiony” dokonywane jest na ogół poprzez odesłanie do czasownika. Usprawiedliwiać natomiast oznacza „tłumaczyć, motywować, uzasadniać coś, wyjaśniać powód, motywy działania”, a także „wykazywać konieczność, nieodzowność czego; stanowić wytłumaczenie, dostateczny powód, motyw czego”, w tym kontekście często występuje w związkach takich jak: „usprawiedliwiony powód”, „usprawiedliwiona przyczyna”, „usprawiedliwiony gniew, niepokój” czy „usprawiedliwione żądanie” . Określenia „usprawiedliwiać” używa się także w kontekście „potwierdzać słuszność, trafność czego” . Uzasadniony , w użyciu przymiotnikowym, oznacza „oparty na obiektywnych racjach, podstawach; słuszny, usprawiedliwiony”. Jak widać, są to wyrazy bliskoznaczne, w określonych kontekstach synonimiczne. Potwierdza to dodatkowo Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych PWN, który wskazuje, iż słuszny to zgodny z prawdą, trafny, usprawiedliwiony , inaczej – uzasadniony, a uzasadniony to słuszny, usprawiedliwiony, zasadny, zrozumiały. By wybrać najbardziej adekwatne określenie, warto także nawiązać do analizy de lege lata. Termin „uzasadniony, uzasadnione” dość powszechnie pojawia się w tekstach prawnych z zakresu prawa administracyjnego. Wystarczy zwrócić uwagę na ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.); art. 19 p.p.s.a. wskazuje na „uzasadnione wątpliwości”, przy czym rozumiane są one jako wszelkie obiektywne okoliczności dające podstawę do podniesienia uzasadnionych zastrzeżeń co do bezstronności sędziego przy rozstrzyganiu danej sprawy . Sąd Najwyższy podkreślił konieczność powstania tych wątpliwości u obiektywnego, zewnętrznego obserwatora . Wskazuje się również, iż uzasadniony w tym wypadku to taki, który wiąże się z przedstawieniem odpowiedniej argumentacji . Ponadto wskazać należy art. 48 § 5 p.p.s.a. (uzasadnione okolicznościami sprawy), art. 55 § 2 p.p.s.a. (uzasadnione wątpliwości – dla ich oceny wskazuje się na konieczność dokładnego zbadania okoliczności sprawy), art. 81 (kwestia uzasadnionego żądania), art. 154 § 2 (uzasadnione wątpliwości), 195 § 2 (oczywiście uzasadnione – przyjmuje się, iż mamy do czynienia z taką sytuacją, gdy jest to zauważalne bez potrzeby dokonywania głębszej analizy , gdy można z łatwością stwierdzić błąd ), art. 206 (uzasadnione przypadki – zgodnie z orzecznictwem NSA chodzi o okoliczności korespondujące z okolicznościami rozpatrzonej sprawy administracyjnej), art. 207 (przypadki szczególnie uzasadnione – w tym wypadku wskazuje się, iż rozwiązanie to wzorowane jest na art. 102 k.p.c. i nawiązuje do zasady słuszności . Orzecznictwo do art. 102 k.p.c. podkreśla natomiast, iż „uzasadnione przypadki” nie są ustawowo definiowane i określa je każdorazowo sąd orzekający , a sąd dokonuje ich kwalifikacji, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności danej sprawy . Zakwalifikowanie konkretnego przypadku jako „szczególnie uzasadnionego” wymaga rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad współżycia społecznego . Wskazuje się także na powiązanie oceny z poczuciem sprawiedliwości oraz zasadami współżycia społecznego . Ocena taka nie może być jednak dowolna i powinna być przeprowadzona w każdej sprawie, której okoliczności wskazują, że wypadek taki może zachodzić . Również ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) korzysta w wielu normach z określenia „uzasadniony”. W aspekcie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. żądanie jest uzasadnione, gdy występuje merytoryczne powiązanie , art. 37 § 2 k.p.a. (uzasadnione zażalenie), art. 61a § 1 k.p.a. (uzasadnione przyczyny – przy czym w komentarzach zwraca się uwagę, iż chodzi o bardzo ogólną, nieprecyzyjną przesłankę ), art. 73 § 2 k.p.a. (uzasadnione ważnym interesem), art. 76a § 4 k.p.a. (uzasadnione okolicznościami), art. 88 § 1 k.p.a. (uzasadniona przyczyna), art. 90 § 3 k.p.a. (uzasadniony udział w rozprawie), art. 135 k.p.a. (uzasadnione przypadki – na tym tle podkreśla się, iż przyjęcie charakteru „uzasadnionego” zależy od uznania organu administracyjnego ), art. 143 k.p.a. (uznanie za uzasadnione wstrzymania wykonalności), art. 220 § 4 k.p.a. (uzasadnione innymi okolicznościami sprawy), art. 262 § 2 k.p.a. (uzasadnione przypadki, przy czym zwraca się uwagę, iż ustawodawca wprowadza tutaj możliwość działania organu administracyjnego opartego na kryteriach uznaniowych) . Także słowo „usprawiedliwiony” pojawia się w tekstach prawnych. W praktyce występuje jednak jedynie incydentalnie. I tak, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., norma prawna odnosi się do usprawiedliwionych podstaw, przy czym komentarze utożsamiają brak usprawiedliwionych podstaw z bezzasadnością . W kodeksie postępowania administracyjnego także tylko jeden przepis wskazuje na usprawiedliwioną nieobecność (art. 88 § 2), przy równoczesnym braku poświęcenia temu terminowi większej uwagi w komentarzach i orzecznictwie. Zgodzić się zatem należy z J. Zimmermannem, iż określenie „uzasadnione” jest sformułowaniem mocniejszym. Jednostka buduje swoje oczekiwania na trwalszym gruncie jakiejś idei lub wartości, przykładowo regule sprawiedliwości społecznej, zasadzie równości wobec prawa lub wymogach etyki urzędniczej. Określenie „usprawiedliwione” wydaje się natomiast słabsze, gdyż kojarzy się z tym, że mimo wszystko oczekiwania jednostki są subiektywne, a ich istnienie można wyjaśnić, usprawiedliwić jakimiś wartościami . Powyższe skłania do przyjęcia, iż znacznie bardziej adekwatnym tłumaczeniem terminu „legitimate” na język polski jest słowo „uzasadnione”, i ta właśnie wersja została przyjęta w niniejszej pracy.

Pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia problem rozumienia pojęcia expectations. W niektórych orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej bywa mowa o wzbudzeniu uzasadnionych nadziei (w wersji angielskiej: expectations which are justified), ma to jednakże wymiar raczej synonimu niż wprowadzenia odrębnej nomenklatury. Zgodnie z definicjami słownikowymi, nadzieja to oczekiwanie spełnienia się czegoś pożądanego; ufność, że się to spełni, urzeczywistni lub też wiara, ufność, otucha, zaufanie; oczekiwanie, przeświadczenie . Oczekiwanie to natomiast przypuszczenie, nadzieja, pragnienie , oczekiwać zaś to czekać (na kogoś, na coś); spodziewać się, wyglądać, wyczekiwać (kogoś, czegoś) . Ponadto, termin legitimate zawiera w swym oryginalnym tłumaczeniu pojęcie „uzasadniony”, lecz w kontekście „uzasadniony prawnie”. Oczekiwania są zatem uzasadnione, ale tylko wówczas, gdy zezwala na to prawo.