Szewczyk Helena, Whistleblowing. Zgłaszanie nieprawidłowości w stosunkach zatrudnienia

Problematyka zawarta w niniejszej pracy dotyczy głośnej od pewnego czasu na Zachodzie Europy idei prawnej ochrony osób będących whistleblowerami, co oznacza na ogół pracowników ujawniających nieprawidłowości w funkcjonowaniu ich zakładów pracy (whistleblowing) polegające na różnego rodzaju aktach nierzetelności czy nieuczciwości z udziałem innych pracowników, pracodawcy czy przedstawicieli pracodawcy, np. na aktach malwersacji, niegospodarności czy korupcji.

Według danych Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) i Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) 40% stwierdzonych przypadków nadużyć w sektorze prywatnym jest ujawniana przez whistleblowerów. Na ogół dotyczy to takich rodzajów nadużyć, jak:

Najczęściej źródłami informacji są pracownicy (w ponad połowie przypadków), klienci (ok. 18%), osoby anonimowe (14%) oraz kontrahenci (10%). Warto zauważyć, że najwyższa w historii nagroda dla dwójki sygnalistów, którzy powiadomili o nadużyciach na rynku kapitałowym, przyznana przez Amerykańską Komisję Papierów Wartościowych i Giełd (United States Securities and Exchange Commission), wyniosła 50 mln dolarów. Pracownicy zdemaskowali mechanizmy działania panamskiej kancelarii Mossack Fonseca, która specjalizowała się w pomaganiu przedsiębiorcom i korporacjom w ucieczce od opodatkowania, oszustwach i unikaniu międzynarodowych sankcji. Temat ochrony osób zgłaszających nieprawidłowości zyskuje również na znaczeniu w obliczu skandali, takich jak te dotyczące LuxLeaks czy Panama Papers. Dzięki sygnaliście opinia publiczna dowiedziała się także o wykorzystywaniu danych użytkowników Facebooka bez ich zgody do marketingu politycznego. Nie usłyszał on zarzutów za naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa. Dwoje pracowników firmy konsultingowej PwC (PricewaterhouseCoopers), która przekazała dziennikarzom dokumenty o podejrzanych schematach podatkowych stosowanych w Luksemburgu, dostało jednak wyroki półtora roku więzienia w zawieszeniu za naruszenie umów o poufności zawartych z pracodawcą.

Mimo że Polacy deklarują, przynajmniej na poziomie wartości, poparcie dla postaw wyrażających się w trosce o interes publiczny, w praktyce w chwili obecnej w opinii publicznej brak w Polsce warunków zarówno społecznych, jak i prawnych do bezpiecznego zgłaszania nieprawidłowości. W świadomości przeciętnego Polaka ujawnienie nieprawidłowości zachodzących w miejscu pracy najczęściej wiązać się będzie z negatywnymi konsekwencjami: z jednej strony – ostracyzmem środowiska zawodowego, z drugiej – negatywnymi skutkami zawodowymi włącznie z utratą pracy. Powszechnie wiadomo, że większość Polaków (77%) spodziewa się negatywnej reakcji pracodawcy wobec pracownika, który zawiadomił o nieprawidłowościach odpowiednie podmioty. Wielu też sądzi, że whistleblower zostałby zwolniony z pracy, pracodawca ukarałby go, np. naganą lub obniżeniem premii, albo zostałby on w inny sposób gorzej potraktowany. W konsekwencji należy się liczyć z tym, że większość nieprawidłowości zachodzących w zakładach pracy nigdy nie ujrzy światła dziennego. Najwyższa Izba Kontroli podała, że przykładowo w 2011 r. wymiar finansowy skutków nieprawidłowości ujawnionych w wyniku kontroli wyniósł 14,2 mld zł, natomiast 26 mln zł to finansowe skutki nieprawidłowości na szkodę budżetu Wspólnot Europejskich .

Jeszcze do niedawna instytucja zgłaszania nieprawidłowości w stosunkach zatrudnienia (whistleblowingu) i osoby zgłaszającej naruszenia (whistleblowera) była polskiemu porządkowi prawnemu bliżej nieznana. Nie była ona także stosowana w Polsce poza sektorem finansowym, mimo że w wielu krajach Unii Europejskiej czy w Stanach Zjednoczonych jest od dawna przyjęta w praktyce obrotu gospodarczego jako element ładu korporacyjnego. Obowiązek opracowania zasad przyjmowania zgłoszeń o dostrzeżonych nieprawidłowościach u pracodawców spoczywał bowiem w naszym kraju na ogół jedynie na bankach i niektórych instytucjach finansowych. Był to głównie element przeciwdziałania praniu brudnych pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Coraz częściej jednak w większych organizacjach międzynarodowych, szczególnie w korporacjach, popularną procedurą kontroli pracowników jest właśnie whistleblowing, którego istotę stanowi zgłaszanie przez osoby zatrudnione przypadków nieprawidłowości popełnionych przez inne osoby . Z kolei te korporacje międzynarodowe, które zdecydowały się na wdrożenie systemów whistleblowingu, w większości uczyniły to, kiedy już miały doświadczenie poważnych nieprawidłowości, które zostały ujawnione, wyrządzając szkody ich wizerunkowi.

W Polsce w ostatnich latach zmienia się świadomość społeczna i ludność jest coraz bardziej zainteresowana społecznymi i etycznymi wymiarami swojej pracy. Pragnie pracować w warunkach wolnych od korupcji, niegospodarności i innych nieprawidłowości obecnych w środowisku pracy. W społeczeństwie polskim z jednej strony brak wiary w spontaniczną poprawę kultury organizacyjnej firm w Polsce, z drugiej zaś panuje obawa, że nie uda się stworzyć skutecznych mechanizmów służących whistleblowingowi . Etyka biznesu rozwija się tu dość powoli, a dobre praktyki przenikają zbyt wolno z zagranicy, kształtując korzystnie ład korporacyjny, dzięki czemu zgłaszanie nieprawidłowości w miejscu pracy będzie postrzegane coraz bardziej pozytywnie i należycie wykorzystywane przez menedżerów, świadomych wagi whistleblowingu i korzyści, jakie z niego wynikają dla firm . Istnieje szeroki wachlarz możliwości walki z nieprawidłowościami w zakładzie pracy, od koncentracji na narzędziach „miękkich”, takich jak oddziaływanie na kulturę organizacyjną firm i edukację poświęconą korzyściom z whistleblowingu, przez wprowadzenie ustawy oferującej zachęty do tworzenia systemów zgłaszania i weryfikacji nieprawidłowości oraz inne działania sprzyjające przejrzystości organizacji, aż po uchwalenie restrykcyjnej ustawy, przewidującej surowe sankcje w razie zaniechania takich działań i wyznaczającej ramy prawne, które określają ich kształt na poziomie zakładów pracy. W polskim obrocie prawnym bierne oczekiwanie na samoistną zmianę społeczną lub stymulowanie jej „miękkimi” narzędziami, takimi jak kampanie edukacyjne, nie jest jednak optymalnym rozwiązaniem, ponieważ jeszcze zbyt wiele firm nie wdrożyło żadnych systemów służących zdobywaniu informacji o nieprawidłowościach, nie wszyscy menedżerowie patrzą przychylnie na ujawnianie nadużyć, a whistleblowerzy nierzadko są postrzegani, nawet przez swoich kolegów z pracy, jako pospolici donosiciele i denuncjatorzy.

Dalsze powstrzymywanie się od zmian legislacyjnych nie służy z pewnością rozwojowi społeczno-gospodarczemu kraju i dobrobytowi społeczeństwa (budowaniu państwa dobrobytu – welfare state). Natomiast nowe przepisy prawne mogą się stać katalizatorem zmian w obszarze świadomości prawnej, zachęcając pracodawców do bardziej odpowiedzialnego reagowania na działania sygnalistów. Osoby pozostające w zatrudnieniu lub utrzymujące kontakt z podmiotem zatrudniającym w związku ze swoją działalnością zawodową niejednokrotnie jako pierwsze dowiadują się o zagrożeniach lub szkodach dla interesu publicznego, do jakich dochodzi w tym kontekście. Zgłaszając naruszenia prawa Unii Europejskiej, które są szkodliwe dla interesu publicznego, odgrywają kluczową rolę w ich ujawnianiu i zapobieganiu im dla dobra publicznego. Potencjalni whistleblowerzy często jednak rezygnują ze zgłaszania swoich zastrzeżeń lub podejrzeń z obawy przed działaniami odwetowymi. W związku z tym w coraz większym stopniu uznaje się, zarówno na poziomie unijnym, jak i międzynarodowym, znaczenie zapewnienia zrównoważonej i skutecznej ochrony osób dokonujących zgłoszenia nieprawidłowości.

Bez właściwych mechanizmów prawnych długo jeszcze sygnaliści w Polsce mogą się obawiać dotkliwego odwetu i retorsji ze strony pracodawców, godzących w rozwój ich kariery zawodowej, a nawet w sytuację materialną, a poważne nadużycia przeciw interesowi publicznemu mogą pozostawać nieujawnione przez długi czas, pociągając za sobą negatywne skutki dla gospodarki i społeczeństwa. Należy więc zacząć od podjęcia działań służących przełamywaniu rozpowszechnionych w środowiskach pracy stereotypów na temat tzw. pracowników-sygnalistów, zgodnie z którymi będą oni stanowić kolejną grupę pracowników chronionych przed zwolnieniem z pracy, wykorzystujących we własnym interesie swój specjalny status prawny.

Należy natomiast wskazywać, że korzyści, jakie mogą wynikać z whistleblowingu zarówno dla pracodawców (szybsze wykrywanie nieprawidłowości, silniejsza identyfikacja pracowników z organizacją), jak i dla związków zawodowych (dodatkowe narzędzia zwiększające możliwości związków w zakresie ochrony interesów pracowników), są niewspółmierne do poniesionych kosztów. Nie do oszacowania są także szkody emocjonalne i psychiczne, które mogą prowadzić do wielu chorób sygnalistów, takich jak depresja, nerwica lękowo-depresyjna i inne. Sygnaliści nie mogą liczyć na zrozumienie i sprawiedliwe traktowanie przez pracodawców. Na ogół stają się ofiarami dyskryminacji, mobbingu i innego niekorzystnego traktowania. Prowadzi to również do ich izolacji także wśród współpracowników. Nawet jeśli w wyniku wyroku sądu następuje przywrócenie pracownika-sygnalisty do pracy, to konflikt, w który popadł on z przełożonymi, nie pozwala mu wrócić do normalnego jej wykonywania.

Książka ta poświęcona jest analizie problematyki prawnej whistleblowingu (zgłaszania nieprawidłowości) w stosunkach zatrudnienia w polskim prawie pracy z zaznaczeniem wpływu, jaki wywiera na nie międzynarodowe i europejskie prawo pracy, ze szczególnym uwzględnieniem ustawodawstwa i orzecznictwa europejskiego i jego znaczenia dla polskiego porządku prawnego. Implikacji dla prawa polskiego, wynikających z prawa europejskiego dotyczącego whistleblowingu w zatrudnieniu, poświęcono dotychczas zbyt mało uwagi. Na polskim rynku wydawniczym pojawiły się już bardziej obszerne prace traktujące o korupcji. Ostatnio ukazały się też niezbyt liczne prace na temat whistleblowingu w postaci studiów i artykułów, głównie jednak o charakterze przyczynkarskim. Brakuje natomiast całościowej publikacji z zakresu prawa pracy, która ukazywałaby w sposób kompleksowy i spójny zagadnienie whistleblowingu w stosunkach zatrudnienia (pracowniczego i niepracowniczego). Niniejsza książka dotyka ważnych kwestii whistleblowingu w zatrudnieniu, mającego na unijnym rynku pracy wyjątkowo duże znaczenie w związku z wejściem w życie nowej unijnej dyrektywy 2019/1937.

Należy w szczególności dostrzegać istotną rolę polskiego prawa pracy oraz jego ochronną funkcję dotyczącą pracowników-sygnalistów dla zapewnienia im ochrony przed zwolnieniem z pracy i innym niekorzystnym traktowaniem. Tym bardziej że trwające od wielu lat procesy transformacji ustrojowej w naszym kraju w kierunku gospodarki rynkowej stwarzają dodatkowe zagrożenia, a eliminacja niegospodarności, marnotrawstwa, korupcji i innych tego typu nadużyć gospodarczych w firmach stanowi jedno z ważniejszych wyzwań dla demokratycznego państwa prawa, do którego Polska aspiruje.

Niniejsza praca ukazuje polskie prawo w obszarze whistleblowingu oraz postępujący proces jego europeizacji, starając się wypełnić wskazaną lukę. Ze względu na wysoką rangę i istotne znaczenie przedstawionego problemu starano się przedstawić go w świetle prawa UE oraz prawa międzynarodowego, a także w ograniczonym zakresie w ujęciu prawnoporównawczym. W niektórych krajach członkowskich UE istnieją już monografie prawnicze na temat whistleblowingu w stosunkach zatrudnienia. Podjęta tematyka wpisuje się więc ewidentnie w nurt nauki europejskiej, która stosunkowo niedawno zaczęła gwałtownie i intensywnie rozwijać te niezwykle ważne społecznie zagadnienia. W szczególności obecna ekspansja antydyskryminacyjnego europejskiego prawa pracy na krajowe rynki pracy wywiera znaczny wpływ na proces tworzenia i aktualny rozwój prawa pracy w krajach członkowskich Unii Europejskiej. Narodowe systemy prawa pracy są tworzone i przekształcane na gruncie europejskiego prawa pracy, a działania podejmowane przez narodowe parlamenty zmierzają do upodobnienia (asymilacji) rodzimego prawa do prawa Unii Europejskiej oraz tym samym do ukazania wpływu europejskiego prawa na narodowy system prawa pracy. Warto jednak zauważyć, że chodzi tu bardziej o harmonizację niż o ujednolicenie systemów prawnych wszystkich państw członkowskich UE, pozostających jednocześnie w zgodzie z prawem unijnym. Znaczącą rolę w wyznaczaniu zakresu tych kompetencji odgrywają konkretne akty prawne ustawodawcy europejskiego (m.in. dyrektywy UE) oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jak również ich wpływ na orzecznictwo krajowe w Polsce. Dokonana zostanie ponadto ocena polskiej regulacji prawnej w omawianym zakresie pod kątem spełniania minimalnych standardów międzynarodowych i unijnych oraz jego zgodności z prawem europejskim, a także z prawem międzynarodowym oraz Konstytucją RP.

Należy zdawać sobie jednak sprawę z tego, że zagadnienie whistleblowingu w dziedzinie zatrudnienia jest niezwykle złożone i skomplikowane, biorąc pod uwagę jego prawną regulację oraz praktyczną realizację tej koncepcji na rynku pracy ukazanej przez pryzmat polityki prawa i polityki społecznej. Świat dzisiejszy daleki jest od urzeczywistnienia idei bezstronności i uczciwości w obrocie prawnym. Walka z korupcją i innymi nadużyciami gospodarczymi to walka ze złem w najczystszej postaci. Musimy ją podjąć, w przeciwnym razie odbije się to nie tylko na konkurencyjności i kondycji polskiej gospodarki, ale przede wszystkim na kondycji biologicznej naszego narodu. Właśnie z tych względów szczególnie zasadne wydaje się podjęcie bardziej pogłębionych studiów nad problematyką whistleblowingu w stosunkach zatrudnienia. Dotyczy to zwłaszcza prawnej ochrony osób zgłaszających istotne nieprawidłowości. Powinno się to przyczynić do właściwego unormowania jej zakresu oraz granic ochrony tych osób, zważywszy na skomplikowany charakter materii podlegającej regulacji prawnej i trudno poddającej się analizie jurydycznej. Podjęcie badań skoncentrowanych wokół tej problematyki nie wymaga zatem szerszego uzasadnienia. Zagadnienie whistleblowingu w zatrudnieniu ze względu na swój złożony i wielowątkowy charakter jest nadal niedostatecznie rozeznane w nauce polskiego prawa pracy. Wymaga ono również od badacza interdyscyplinarnego podejścia.

Punktem wyjścia do prowadzonych w pracy rozważań są kwestie związane z pojęciem i istotą whistleblowingu w zakładzie pracy. Przedstawienie w rozdziale 1 ogólnej charakterystyki zjawiska i powiązanie go z innymi instytucjami prawnymi znacznie ułatwi zrozumienie samej istoty whistleblowingu oraz środków prawnych chroniących przed nadużyciami w środowisku pracy. Następnie, w rozdziale 2, nakreślono zakres uwarunkowań międzynarodowych i ponadnarodowych, które Polska powinna uwzględniać w swoim porządku prawnym. W szczególności analizie zostało poddane w tym kontekście oddziaływanie Konstytucji RP, aktów prawa międzynarodowego oraz prawa Unii Europejskiej. Z uwagi na postępującą harmonizację i ujednolicenie polskiego prawa z prawem unijnym konieczne było bowiem odwołanie się do uregulowań o charakterze ponadnarodowym w zakresie ochrony praw podstawowych, by określić ich wpływ na regulacje wewnętrzne. W ograniczonym zakresie omówiono również, w rozdziale 3, niektóre rozwiązania prawne dotyczące whistleblowingu w ujęciu prawnoporównawczym, a także dokonano ogólnej charakterystyki ustawodawstwa krajowego.

Na tym tle została następnie, w rozdziale 4, dokonana analiza polskiego systemu prawnego w tym zakresie, ze szczególnym uwzględnieniem roli i znaczenia prawa pracy w odniesieniu do problematyki whistleblowingu w stosunkach zatrudnienia, jego elementów składowych, rodzajów i związanych z tym zjawiskiem zasad i procedur. W dalszej części pracy (rozdziały 5–7) przystąpiono do określenia podmiotowego i przedmiotowego zakresu pojęcia whistleblowingu, aby następnie przejść do zbudowania konstrukcji normatywnej ochrony osoby zgłaszającej nadużycia przed działaniami odwetowymi, dyskryminacją lub innym niekorzystnym traktowaniem. Ustalono zakres pojęcia ochrony prawnej sygnalistów, co pozwoliło na zrekonstruowanie podstaw normatywnych prawa whistleblowera do ochrony prawnej. Na tle ogólnych obowiązków pracodawcy przedstawiono jego prawa i powinności w zakresie whistleblowingu ze szczególnym uwzględnieniem prawa pracownika do tzw. dozwolonej krytyki pracodawcy. Pozwoliło to też na określenie jego charakteru jako prawa wynikającego ze stosunku pracy, także w kontekście prawa do ochrony whistleblowerów na gruncie prawa cywilnego, karnego i innych.

Prawo do ochrony whistleblowerów w zatrudnieniu jako prawo złożone zostało ukazane w rozdziale 8 przez pryzmat środków jego realizacji przysługujących poszkodowanemu. Dokonano w związku z tym charakterystyki środków prawnych, za pomocą których ochrona ta jest realizowana. Podjęta została zatem próba określenia roli i znaczenia istniejących w polskim porządku prawnym środków prawnych i pozaprawnych dla zapobiegania negatywnych następstw zgłaszania nieprawidłowości w zakładach pracy i usuwania ich konsekwencji. Szczególnie ważna jest tu prezentacja funkcji prewencyjnej w kontekście ukazania negatywnych skutków postępowania osób zgłaszających nieprawidłowości w stosunkach zatrudnienia w postaci działań odwetowych pracodawcy i innych podmiotów. Ochrona ta jest realizowana przede wszystkim na gruncie prawa pracy, za pomocą instrumentów prawnych przewidzianych zarówno przez indywidualne, jak i zbiorowe prawo pracy, jak również prawo cywilne, karne i inne. Na koniec, w rozdziale 9, przeprowadzono analizę prawną pozaprawnych mechanizmów ochrony prewencyjnej sygnalistów w zatrudnieniu, m.in. w zakresie stosowania wewnętrznych procedur sygnalizowania nieprawidłowości w zakładach pracy. Dokonano oceny przydatności zakładowych procedur zgłaszania naruszeń i systemów ochrony sygnalistów (compliance) w zakresie stworzenia spójnego i kompletnego systemu whistleblowingu w zakładzie pracy oraz w celu zwiększenia skuteczności regulacji prawnych funkcjonujących w tym obszarze.

W książce podjęta została próba odpowiedzi na kluczowe pytania (rozdział 10). Czy obecnie krajowe przepisy prawa pracy zapewniają skuteczną ochronę whistleblowerom w kontekście wejścia w życie nowej unijnej dyrektywy 2019/1937 dotyczącej tego zjawiska? Na ile obecne krajowe przepisy prawa pracy są w stanie zapewnić skuteczną ochronę pracownikom-sygnalistom, a na ile skuteczną ochronę w tym zakresie zapewniają przepisy prawa cywilnego, administracyjnego oraz karnego, aby zadośćuczynić treści ww. dyrektywy? Jeśli ochrona ta nie jest wystarczająca, to w jakim zakresie konieczne jest stworzenie nowych rozwiązań prawnych zawartych w kodeksie pracy (k.p.), innych ustawach i jaki ma być ich optymalny kształt w kontekście standardów unijnych?

Zamiarem autorki było również rozwiązanie węzłowych problemów interpretacyjnych, które powstają na tle stosowania przepisów prawa pracy przez sądy powszechne, Sąd Najwyższy, inspekcje pracy, organy administracji, pracodawców, pracowników i ich przedstawicielstwa oraz inne podmioty, stanowiących źródło rozbieżnej wykładni w procesie jego stosowania. Ma to istotne znaczenie nie tylko dla rozwoju teorii prawa pracy, lecz także dla praktyki stosowania prawa.

W książce uwzględniono stan prawny na dzień 24 lipca 2020 r.