I OSK 1221/21, Zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3228293

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2021 r. I OSK 1221/21 Zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 70/21 w sprawie ze sprzeciwu P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2021 r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 marca 2021 r., II SA/Gd 70/21, oddalił sprzeciw P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. (dalej: Spółka) na decyzję Wojewody (...) (dalej: Wojewoda) z (...) stycznia 2021 r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z (...) grudnia 1974 r. Wiceprezydent Miasta G. zezwolił Zakładowi Energetycznemu w G. na czasowe zajęcie wymienionych w tej decyzji działek, w tym parcel nr (...) i (...), obręb ewidencyjny (...) w G., stanowiących własność małżonków P. Zezwolenie to miało związek z budową linii energetycznej napowietrznej 400 kV relacji G. B.-Ż.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdańsku II Wydziału Cywilnego z 28 stycznia 2015 r., spadek po J. P. nabyli mąż E. P., syn J. P., córka E. D. i córka J. G., każde z nich po 1/4 części spadku. Z kolei E. P. zmarł 4 kwietnia 2011 r.

Pismem z 30 marca 2019 r. z wnioskiem inicjującym postępowanie o ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, stosownie do udziału w spadku po zmarłej matce, wystąpił J. P.

Decyzją z (...) października 2019 r. Prezydent Miasta G., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił wnioskodawcy ustalenia odszkodowania wskazując, że wprawdzie jako spadkobierca po byłych właścicielach nieruchomości jest uprawniony do ubiegania się o odszkodowanie za straty wynikające z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.; dalej: u.z.t.w.n.), jednakże z uwagi na fakt, że byli właściciele nie wystąpili wcześniej z takim wnioskiem tuż po dokonanym zajęciu, wyklucza to obecnie orzekanie w tej sprawie przez organy administracji.

Na skutek rozpoznania odwołania wnioskodawcy Wojewoda decyzją z (...) stycznia 2021 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że orzekając o odmowie ustalenia odszkodowania organ I instancji wykroczył poza granice wniosku, gdyż winien był orzekać wyłącznie w odniesieniu do udziału przysługującego wnioskodawcy, a nie co do całości odszkodowania za działki nr (...) i (...). Wojewoda stwierdził również, że choć trafnie uznano w sprawie spadkobiercę byłych właścicieli za uprawnionego do wystąpienia z przedmiotowym roszczeniem to jednak organ I instancji nie podjął wystarczających działań wyjaśniających w zakresie kluczowej kwestii, tj. odnalezienia ewentualnej decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wcześniej wydanej. Nadto, organ I instancji przyjął błędne założenie, że fakt, iż poprzednicy wnioskodawcy nie złożyli wniosku o odszkodowanie powoduje, że nie ma podstaw do sporządzenia operatu szacunkowego, który ma istotne znaczenie dla ustalenia kwoty odszkodowania. Wojewoda podkreślił, że sporządzenie tego dokumentu nie może odbyć się na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W sprzeciwie Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, gdy tymczasem w sprawie nie istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Postanowieniem z 15 lutego 2021 r., II SA/Gd 70/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w sprawie o sygn. akt I OPS 1/20.

W związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały w sprawie o sygn. akt I OPS 1/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 22 marca 2021 r. podjął zawieszone postępowanie.

Uzasadniając oddalenie sprzeciwu Sąd I instancji uznał, że Wojewoda prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że wskutek naruszeń prawa procesowego, do których doszło przed organem I instancji, nie wyjaśniono zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotem postępowania był, zgłoszony na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.; dalej: u.g.n.), wniosek spadkobiercy po byłej współwłaścicielce nieruchomości o ustalenie i wypłatę, stosownie do przysługującego wnioskodawcy udziału, odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV. Podstawą prawną udzielonego w 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. Konsekwencją takiego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. (art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści art. 124 ust. 1 u.g.n.). Nie budzi zatem obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i zgłoszone przez spadkobierców właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji administracyjnych organów państwa.

Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdzie doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej, zgłoszone przez spadkobiercę właścicieli roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.

Sąd I instancji wskazał, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, określał dwa rodzaje odszkodowania - za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, jest ograniczone w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. Natomiast zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepisprawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117-125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

W odniesieniu zaś do dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie przez spadkobierców osoby wywłaszczonej, Sąd I instancji podał, że zagadnienie to nie zostało uregulowane przez ustawodawcę, stąd też przez lata powstała w tej kwestii rozbieżność w orzecznictwie. Kwestia ta została jednak wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

Mając na uwadze treść wskazanej uchwały Sąd I instancji wskazał, że będąc związanym stanowiskiem w niej wyrażonym, w pełni aprobuje wyrażony w niej pogląd, rozpoznając niniejszą sprawę podziela ocenę organów, co do dopuszczalności rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n.

Sąd I instancji stwierdził, że choć organ I instancji prawidłowo uznał legitymację wnioskodawcy, to błędnie założył, iż przeszkodą do procedowania jest fakt, że byli właściciele niezwłocznie po zajęciu nieruchomości nie złożyli wniosku o ustalenie przedmiotowego odszkodowania. Tymczasem, powołany przez organ I instancji art. 36 u.z.t.w.n. nie statuował takiego wymogu, jak również nie budzi wątpliwości sądu oraz Wojewody, że omawiane roszczenie nie ulega przedawnieniu. Przeciwnie, ustalenie, że poprzednik wnioskodawcy nie ubiegał się o odszkodowanie za straty poniesione w związku z przeprowadzeniem linii energetycznej, stanowi przesłankę pozytywną do prowadzenia postępowania w tej sprawie na skutek wniosku spadkobiercy byłego właściciela. Nie jest przy tym wymagane, aby uprzednio były właściciel takowy wniosek złożył, co - jak zdaje się sądzić organ I instancji - ma dopiero otwierać drogę do ubiegania się o to odszkodowanie w przyszłości przez następców prawnych. Założenie takie pozbawione jest podstaw. Natomiast jedyną prawną przeszkodą do ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 36 u.z.t.w.n. jest okoliczność, że takowe odszkodowanie zostało już ustalone i wypłacone poprzednikowi wnioskodawcy, jeżeli jest nim spadkobierca byłego właściciela, lub samemu właścicielowi, jeżeli to on jest inicjatorem postępowania. Omawiane odszkodowanie przysługuje bowiem tylko uprawnionym podmiotom - właścicielowi, a w razie jego śmierci spadkobiercom. Przepisy prawa nie pozwalają na sytuację, gdy właściciel otrzyma już należne odszkodowanie, a po jego śmierci uzyskają je również jego spadkobiercy, gdyż w takim wypadku przyznane ponownie środki nie spełniałyby celu odszkodowania, które ma być "słuszne", a więc ma rekompensować ograniczenie prawa własności - wyrównywać uszczerbek w majątku wywłaszczonej osoby, a stanowiłyby bezpodstawne wzbogacenie się spadkobierców właściciela kosztem majątku publicznego.

Z materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji nie wynika, czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ ustalił jedynie, że wniosek o takie odszkodowanie nie został złożony przez byłych właścicieli, co może stanowić raczej przesłankę pozytywną dla prowadzenia niniejszego postępowania. W takiej zaś sytuacji obowiązkiem organu było podjęcie działań wyjaśniających w celu odszukania ewentualnej wcześniejszej decyzji odszkodowawczej, której wydanie wykluczałoby aktualne władcze działania organów zgodnie ze złożonym wnioskiem. Brak podjęcia przez organ I instancji takich czynności dowodowych stanowi natomiast istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów (zob. wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., I OSK 2164/18). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że prowadzący postępowanie organ administracji jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje natomiast wadliwością wydanej decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji wskazał, że w konsekwencji błędnego stanowiska organu I instancji w sprawie nie rozważono też ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Zlecenie zaś wykonania operatu szacunkowego przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów u.g.n. Na szczególne znaczenie operatu w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za wywłaszczony grunt wskazuje bowiem jednoznacznie treść art. 156 ust. 1 u.g.n., który przewiduje, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Również NSA wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok NSA z 6 września 2011 r., I OSK 1510/10).

Skoro zatem sporządzenie operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, konieczność jego wykonania uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 k.p.a. może być zaś jedynie uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego lub wykonanie go po raz pierwszy oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10).

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. art. 64e p.p.s.a. przez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a.;

2. 151a § 2 p.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji sprzeciwu Spółki w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. dojść do wniosku, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 k.p.a., 136 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 § 2 k.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Ponadto, zakwestionowała dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa materialnego. Podniesiono, że na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. nie dochodziło do wywłaszczenia sensu stricto, a jedynie do ograniczenia (a nie pozbawienia) praw właściciela nieruchomości. W ocenie Spółki poddaje to w wątpliwość, czy w obecnym stanie prawnym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Wskazano, że decyzja z (...) grudnia 1974 r. została wydana w oparciu o art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Zatem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, to na podstawie przepisów tej ustawy należy dokonywać analizy zasadności wniosku o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Podano, że warunkiem uzyskania odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. było złożenie przez właścicieli czasowo zajętej nieruchomości wniosku o odszkodowanie lub zawarcie pomiędzy stronami wzajemnego porozumienia. Taki obowiązek wynikał wprost z ustawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, skoro postępowanie o odszkodowanie nie było częścią postępowania wywłaszczeniowego, to nie można utożsamiać z nim daty wydania decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie linii energetycznej ani też wybudowanie tej linii. Do skutecznego zainicjowania mogłoby dojść wówczas, gdy ówczesny właściciel nieruchomości złożył wniosek o wypłatę tego odszkodowania. Natomiast w niniejszej sprawie wnioskodawca nie zdołał udowodnić, że jego poprzednik prawny taki wniosek złożył. Wobec tego skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że brak wniosku złożonego w trybie określonym w art. 36 u.z.t.w.n. skutkuje obecnie brakiem możliwości wypłaty odszkodowania. Zdaniem Spółki, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n., to znalazłaby ona swój wyraz w przepisach przejściowych. Takiego przepisu jednak brak.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że nieuwzględnienie przez Sąd I instancji zarzutu przedawnienia roszczenia doprowadziło do powstania sytuacji, w której roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości podlega reżimowi prawa cywilnego (podlega dziedziczeniu), a jednocześnie nie podlega innym przepisom kodeksu cywilnego (przedawnienie). Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, bezpodstawne jest twierdzenie Sądu I instancji, że z zebranego dotychczas materiału dowodowego nie wynika wprost, czy w odniesieniu do przedmiotowych działek nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Spółka stwierdziła, że mając na uwadze znaczny upływ czasu od chwili wybudowania przedmiotowej linii oraz przekształcenia podmiotowe po stronie spółki, nie można uznać, iż brak stosownej dokumentacji świadczącej o wypłacie odszkodowania na rzecz uczestnika stanowi obecnie podstawę do wypłaty takiego odszkodowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie za istotne należy uznać oświadczenie E. R., wieloletniego pracownika P. S.A., który w oświadczeniu notarialnym z 23 czerwca 2016 r. wskazał, że wypłaty odszkodowań za dokonane zniszczenia nieruchomości były wypłacane na rzecz właścicieli obciążonych nieruchomości.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, jak również właściwe przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do wskazanych okoliczności i oceny przedłożonych dowodów, zaś decyzja Wojewody jest całkowicie bezzasadna i niewłaściwa. W ocenie skarżącej kasacyjnie, jeżeli organ odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności powinien rozważyć zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a., a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do wniosku skarżącej kasacyjnie Spółki o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek Spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Stosownie zaś do art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są skuteczne.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (w tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób) i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek nastąpi, o ile organ I instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W takich okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).

W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19).

W rozpoznawanej sprawie konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie słusznie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo przyjął, że braki w zgromadzonym materiale dowodowym, które zostały wytknięte przez Wojewodę, nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ponadto z uwagi na przedmiot i charakter niniejszej sprawy konieczne było, oprócz rozważenia podstawowych przesłanek uregulowanych w art. 138 § 2 k.p.a., odniesienie się do kwestii materialnych, bowiem przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji (zakres postępowania wyjaśniającego determinowały przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie). W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek spadkobiercy właściciela spornej nieruchomości o przyznanie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości, w związku ze szkodami powstałymi na niej na skutek decyzji z (...) grudnia 1974 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w G. na czasowe zajęcie wymienionych w tej decyzji działek, w tym przedmiotowych nieruchomości. Podstawą prawną zezwolenia wynikającego z powyższej decyzji był art. 35 u.z.t.w.n. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązujących przepisach u.g.n. W istocie zatem w niniejszej sprawie różnica stanowisk między organem I i II instancji, co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie, ma swoje źródło w odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 u.z.t.w.n.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że kwestia dotycząca tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być aktualny właściciel nieruchomości (spadkobierca), czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20. W uchwale tej stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Ww. uchwała potwierdza obecne w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd administracyjny wyraźnie zaznaczył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Na tej kanwie NSA stwierdził, że przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

W przedmiotowej sprawie wprawdzie organ I instancji prawidłowo uznał, że wnioskodawca jako spadkobierca po byłych właścicielach nieruchomości jest uprawniony do ubiegania się o odszkodowanie za straty wynikające z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n., to jednak błędnie przyjął, iż przeszkodą do procedowania jest fakt, że byli właściciele niezwłocznie po zajęciu nieruchomości nie złożyli wniosku o ustalenie przedmiotowego odszkodowania. Podkreślenia wymaga, że art. 36 u.z.t.w.n. nie stawiał takiego wymogu, zaś omawiane roszczenie nie ulega przedawnieniu, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepisprawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani u.z.t.w.n. jak również w obecnie obowiązującej - u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Zaspokojenie osób, które zostały wywłaszczone wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a właścicielem nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej został następca prawny to może on zgłosić takie roszczenie. Zatem wnioskodawca jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie odszkodowania w zakresie, w jakim nie zostało ono ustalone ani wypłacone stosownie do art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. jego poprzednikom prawnym. Ustalenie, że poprzednik wnioskodawcy nie ubiegał się o odszkodowanie za straty poniesione w związku z przeprowadzeniem linii energetycznej, stwarza możliwość do prowadzenia postępowania w tej sprawie na skutek wniosku spadkobiercy byłego właściciela.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na błędne określenie przez organ I instancji prawotwórczych okoliczności właściwych w sprawie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ I instancji nie ustalił czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to podstawowa okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ I instancji, bowiem determinuje pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i jej wynik. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. W tym względzie organ odwoławczy prawidłowo wskazał zakres i rodzaj środków dowodowych, które powinien przeprowadzać organ I instancji w celu ustalenia ww. kluczowej dla sprawy okoliczności. Trafnie też wskazał na ewentualną potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego, po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych, a wskazanych w decyzji kasacyjnej, okoliczności sprawy. Przywołane przez Wojewodę nieścisłości i braki, uznane następnie przez Sąd I instancji, niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Niemożliwe bowiem było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawca jako spadkobierca może domagać się ustalenia odszkodowania (zob. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., I OSK 2503/20, wyrok NSA z 20 maja 2021 r., I OSK 2651/20).

Z uwagi na powyższe nie mogły zostać uwzględnione zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, tj. zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. przez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a., przez oddalenie przez Sąd I instancji sprzeciwu Spółki.

Na marginesie należy wskazać, że art. 151a p.p.s.a. ma charakter wynikowy (podobnie jak analogiczny art. 151 p.p.s.a.) jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Jego naruszenie może mieć zatem miejsce, jeżeli sąd oddali sprzeciw mimo wykazanych podstaw do jego uwzględnienia. Naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.