II SA/Gd 477/21, Przesłanki ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3230841

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r. II SA/Gd 477/21 Przesłanki ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2021 r., nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości

1. uchyla zaskarżoną decyzję,

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Spółdzielnia Mieszkaniowa " (...)" w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą nr XXXIX/520/2018 z dnia 26 marca 2018 r. Rada Miasta S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu po byłej kotłowni w rejonie ul. (...) i ul. (...) w mieście S. (Dz. Urz. Woj. (...). z 2018 r., poz. 1662).

W dniu 8 maja 2018 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa " (...)" z siedzibą w S. zbyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) położoną w S. przy ul. (...), dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi obecnie księgę wieczystą KW nr (...), oraz prawo własności budynków, budowli i urządzeń na niej posadowionych.

Decyzją z dnia 22 lutego 2021 r. Prezydent Miasta ustalił opłatę w wysokości 708.900 zł z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. (...) oraz zobowiązał Spółdzielnię " (...)" do jej uiszczenia. Powołując się na art. 36 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że aby pobrać opłatę planistyczną należy zbadać okoliczności sprawy pod względem łącznego spełnienia trzech przesłanek, tj. wystąpienia zdarzenia w postaci uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wystąpienia wzrostu wartości nieruchomości jako konsekwencji uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia faktu zbycia prawa własności lub odpowiednio prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 26 marca 2018 r. przez Radę Miasta S. uchwałą nr XXXIX/520/2018. Uchwała ta została opublikowana w dniu 26 kwietnia 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa (Dz. Urz. Woj. (...). z 2018 r., poz. 1662) i weszła w życie po upływie 14 dni, tj. w dniu 11 maja 2018 r. Zatem w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, w której najpierw uchwalono i opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a następnie dokonano sprzedaży prawa użytkowania wieczystego oraz własności budowli i urządzeń przedmiotowej nieruchomości, w czasie kiedy nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oczekiwał na wejście w życie. Powołując się na wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II OSK 1851/15, organ wskazał, że o ile moment wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że przepisy w nim zawarte stają się powszechnie obowiązujące i od tego momentu wywołują skutki prawne to, ustalenie opłaty planistycznej nie odnosi się do skutków prawnych lecz do skutków faktycznych, czyli do faktu wzrostu wartości nieruchomości. Wskazano, że już samo uchwalenie planu może skutkować wzrostem wartości nieruchomości, a dotychczasowy właściciel nieruchomości może uzyskać wyższą cenę zbywając nieruchomość.

Organ ustalić, że w nowym planem przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej i niepowodujących przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska. Natomiast w dotychczasowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwale nr XXVI11/392/2013 Rady Miasta S. z dnia 17 maja 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...), osiedli " (...)" i " (...)" w mieście S. w zakresie karty terenu nr 11 (Dz. Urz. Woj. (...) z 2013 r., poz. 2728), przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na teren parkingu wielopoziomowego z dopuszczeniem usług, w tym sportu i rekreacji. W konsekwencji organ uznał, że doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W toku postępowania postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r. organ powołał rzeczoznawcę majątkowego R.J. w celu dokonania wyceny wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przed zmianą i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W operacie szacunkowym z dnia 31 października 2018 r. rzeczoznawca ustalił, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała zmianę funkcji nieruchomości i wzrost wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr (...), przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono na 10.184.000 zł, natomiast po zmianie miejscowego planu na 12.547.000 zł. Różnica w wartości wynosząca 2.363.000 zł stanowi wzrost wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Zgodnie zaś z nowym miejscowym planem, wysokość opłaty planistycznej wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości, a zatem w okolicznościach niniejszej sprawy opłata planistyczna wynosi 708.900,00 zł.

W toku postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa wystąpiła o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez sądy administracyjne prawomocnego wyroku w sprawie o stwierdzenia w całości nieważności przedmiotowej uchwały z dnia 26 marca 2018 r. Postanowieniem z dnia 10 października 2018 r. Prezydent Miasta S. odmówił zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, a prawomocnym postanowieniem z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 141/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na to postanowienie.

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r. organ powołał rzeczoznawcę majątkowego H.J. celem dokonania ponownej wyceny wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przed zmianą i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na upływ terminu 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego wykonanego przez R.J. W odpowiedzi na powyższe strona złożyła pismo z dnia 6 lipca 2020 r. wskazujące na wadliwość ww. postanowienia, co zostało uwzględnione w postanowieniu Prezydenta Miasta S. z dnia 28 sierpnia 2020 r. mając na uwadze odstępstwo stosowania 12-miesięcznego terminu ważności wyceny przewidziane w ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeanalizowane w wyrokach NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt. II OSK 1225/11 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 314/17. Wynika z nich, że przepisy o 12-miesięcznym terminie ważności wyceny nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty planistycznej, ponieważ wartość nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, na co wskazuje przepis u.p.z.p., który wyłącza stosowanie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej " (...)" w S. decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przepisu u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że podmiotem zobowiązanym do poniesienia renty planistycznej jest, obok właściciela, również użytkownik wieczysty. Dla powstania prawa użytkowania wieczystego istotne znaczenie mają dwa akty normatywne - Kodeks cywilny i ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym. Podnosi się, że prawo użytkowania wieczystego jest zbliżone do prawa własności. Wyrazem powyższej konstrukcji jest zakresprawa użytkowania wieczystego, zgodnie z którym w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. Podobne do zakresu prawa użytkowania wieczystego jest także prawo nim dysponowania, bowiem w tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać (art. 233 Kodeksu cywilnego). Natomiast dla ustalenia momentu uzyskania praw użytkownika wieczystego istotne znaczenie ma art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Natomiast samo oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej.

Z powyższego wynika, że nabywca staje się użytkownikiem wieczystym nie z chwilą zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, lecz z momentem dokonania wpisu w księdze wieczystej. Istotny jest charakter prawny wpisu użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego ma charakter konstytutywny i skutek prawny przeniesienia tego prawa następuje dopiero po wpisaniu go do księgi wieczystej, a nie w dacie sporządzenia aktu notarialnego. Wpis użytkowania wieczystego ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o jego dokonanie ( ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Prowadzi to do wniosku, że przypadku dokonania wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej przejście tego prawa następuje z dniem złożenia wniosku o dokonanie wpisu. W niniejszej sprawie wniosek o dokonanie wpisu wpłynął do sądu wieczystoksięgowego w dniu podpisania aktu notarialnego przenoszącego użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w S. przy ul. (...) oznaczonej jako działka nr (...) tj. w dniu 8 maja 2018 r., a w tym dniu jeszcze nie weszła w życie uchwała planistyczna.

Organ wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie sformułowania "w związku z uchwaleniem planu miejscowego", a dokładnie czy przepis ten wiąże wzrost wartości nieruchomości z wejściem w życie planu (jak uważa strona postępowania) czy też wiąże on wzrost wartości nieruchomości już z samym uchwaleniem planu miejscowego. Kolegium nie podzieliło stanowiska Spółdzielni Mieszkaniowej, zgodnie z którym w sytuacji, gdy dokonała ona zbycia nieruchomości wprawdzie po uchwaleniu planu miejscowego, ale przed wejściem jego w życie, to brak było podstaw do nałożenia na nią opłaty planistycznej. W tym zakresie Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1851/17, natomiast nie podzieliło poglądów z wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3044/17, oraz wyroku SN z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. , gdzie przyjęto możliwość ustalenia opłaty jedynie w sytuacjizbycia nieruchomości już po wejściu w życie planu miejscowego.

W opinii Kolegium, wykładnia językowa art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi wniosku, że opłata jest należna w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, a nie wejściem w życie uchwały planistycznej. Oczywiste przy tym jest, że podjęta uchwała planistyczna musi wejść do obrotu prawnego poprzez jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jednakże nie jest to kryterium decydujące o tym, co spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Organ wskazał, że skarżąca zbywając nieruchomość dokładnie wiedziała, jakie wkrótce będzie przeznaczenie planistyczne nieruchomości i ten fakt został uwzględniony w cenie nieruchomości. Przypomnieć należy, że w dacie podpisania aktu notarialnego uchwała planistyczna była już ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a więc jej wejście do obrotu i zmiana przeznaczenia nieruchomości były przesądzone. Zdaniem Kolegium, przepis u.p.z.p. należy rozumieć zgodnie z jego literalnym brzmieniem przyjmując, że już samo uchwalenie planu miejscowego może stanowić okoliczność mającą wpływ na wartość nieruchomości. Wykładnia literalna ma pierwszeństwo przed innymi rodzajami interpretacji. Odstąpienie od wykładni gramatycznej może nastąpić tylko wówczas, gdy prowadzi do wyników absurdalnych (nielogicznych) lub wniosków oczywiście sprzecznych z treścią przepisów, co do znaczenia których nie ma żadnych wątpliwości. Zdaniem organu, zamierzeniem ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty przez podmiot, który zyskał na zmianie planistycznej swojej nieruchomości, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a więc także wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że opłata powinna być ustalona na podmiot, który był właścicielem nieruchomości po podjęciu uchwały planistycznej. Przyjęto zatem, że adresatem decyzji w tej sprawie winien być podmiot będący właścicielem nieruchomości po podjęciu uchwały w sprawie planu miejscowego, i który zbył ją po tej dacie, o ile na skutek podjęcia tej uchwały wartość nieruchomości wzrosła z uwagi na nowe przeznaczenie nieruchomości.

Po powyższych ustaleniach Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie ocenił w żaden sposób głównego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. Z uwagi na powyższe uchybienie Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazano, że organ odwoławczy nie może zastąpić organu wydającego decyzję w I instancji w ocenie głównego dowodu w sprawie, gdyż doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium nie podzieliło poglądu strony o braku utraty aktualności operatu szacunkowego z 2018 r., gdyż opłata powinna zostać ustalona w oparciu o aktualny operat szacunkowy.

Dodatkowo, Kolegium podzieliło zarzuty strony w zakresie sprzeczności rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji, która powinna zostać poprawiona przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sentencja zaskarżonej decyzji wyraźnie stanowi, że opłata ustalona została w związku z wejściem w życie miejscowego planu, a uzasadnienie, że w związku z uchwaleniem nowego planu. Ta sprzeczność.

Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji, tj. w zakresie, w jakim decyzja ta określa termin do zapłaty ustalonej opłaty planistycznej, Kolegium wskazało, że przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do ustalenia terminu uiszczenia renty planistycznej. Nie daje do tego podstaw również brzmienie art. 107 § 1 k.p.a., określające obligatoryjne składniki decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać także inne składniki niż wymienione w § 1 tego artykułu, które powinna zawierać decyzja. Skoro ustawa na ten temat milczy, to nie ma podstaw do określenia terminu płatności. W konsekwencji, ustalenie terminu wniesienia opłaty planistycznej nastąpiło bez podstawy prawnej, a więc decyzję w tym zakresie należało uchylić. Kolegium wskazało, że termin zapłaty opłaty planistycznej jest wprost powiązany z ostatecznością decyzji w sprawie jej ustalenia. Wobec powyższego strona jest zobowiązana do jej zapłaty w terminie czternastu dni od otrzymania decyzji organu I instancji w przypadku, gdy nie wnosi odwołania. Natomiast jej zaskarżenie powoduje, że jest to moment doręczenia bądź ogłoszenia decyzji organu odwoławczego. Zatem pomimo, że Prezydent Miasta S. prawidłowo określił termin płatności opłaty planistycznej, to jednak umieszczenie tego w rozstrzygnięciu (osnowie) uznać należy za bezpodstawne. Informację o terminie płatności lub też sposobie płatności należało umieścić w uzasadnieniu lub pouczeniu decyzji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa " (...)" w S. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca wskazał, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji było to, że Prezydent Miasta S. powinien dokonać oceny operatu szacunkowego oraz odnieść się do wszystkich zarzutów stron postępowania. Tymczasem ani w postępowaniu przed organem I instancji ani w złożonym odwołaniu skarżąca nie wnosiła żadnych zarzutów co do dowodu z operatu szacunkowego, zaś samo Kolegium nie wskazało by przedmiotowy operat szacunkowy nie spełniał wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kolegium nie wskazało również, by przedmiotowy operat opierał się na nieprawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych czy też na niewłaściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Zatem, w ocenie wnoszącej sprzeciw, nie było żadnych przesłanek do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia z tej przyczyny. Organ I instancji uznał przedmiotowy dowód za wiarygodny i formalnie poprawny, zaś Spółdzielnia Mieszkaniowa nigdy - wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji Kolegium - nie stawiała wobec niego jakichkolwiek zarzutów.

Skarżący wskazał, że decyzja organu I instancji w uzasadnieniu wiąże wzrost wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest sprzeczne z treścią sentencji decyzji, gdzie jednoznacznie wskazano, że organ I instancji ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości spowodowanego wejściem w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. I OSK 873/18, wnosząca sprzeciw wskazała, że w razie rozbieżności między osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja.

Zdaniem Spółdzielni Mieszkaniowej, Kolegium powinno uchylić zaskarżoną decyzję i postępowanie w sprawie umorzyć z uwagi na fakt, iż zostało ono wszczęte w stosunku do podmiotu, który w dniu wejścia w życie zmiany przedmiotowego planu nie był już użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a przez to obowiązek wynikający ze wzrostu wartości nie mógł być na niego nałożony. W niniejszej sprawie w sentencji decyzji organ I instancji uznał, że istotna dla ustalenia opłaty planistycznej z uwagi na wzrost wartości nieruchomości jest chwila wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym jednocześnie ustalił w toku postępowania, że w dniu tym Spółdzielnia nie była już użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Mimo to organ I instancji zobowiązał do zapłaty opłaty Spółdzielnię nie zaś podmiot, który po dniu wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzedał nieruchomość na rzecz kolejnego nabywcy. Ta oczywista sprzeczność nie mogła być w żaden sposób konwalidowana na obecnym etapie sprawy przez organ II instancji, jak również stanowić przyczyny uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia w celu "poprawienia" jak ujął to orang II instancji.

Zdaniem skarżącej, Kolegium wadliwie wykłada i stosuje art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego uznając, że istotna jest literalna wykładnia zwrotu "w związku z uchwaleniem planu miejscowego" i z tym zdarzeniem należy wiązać wzrost wartości nieruchomości. Odwołuje się przy tym do nieaktualnego poglądu zawartego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1851/15, który został zmieniony linią orzeczniczą zapoczątkowaną przez wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt , w którym Naczelny Sąd Administracyjny dystansuje się i nie podziela argumentacji przywołanej w cytowanym przez organy I i II instancji wyroku w sprawie o sygn. II OSK 1851/15, wyraźnie wskazując, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążą wzrost wartości nieruchomości nie z uchwaleniem planu miejscowego, lecz z jego wejściem w życie.

Co istotne, wzrost wartości nieruchomości w niniejszej sprawie nie był spowodowany uchwaleniem planu miejscowego, lecz jego zmianą. Skutkiem podjęcia uchwały nr XXXIX/520/2018 Rady Miasta S. z dnia 26 marca 2018 r. było dokonanie zmiany dotychczasowego planu miejscowego (gdyż dla tych terenów takowy obowiązywał), nie zaś uchwalenie planu dla terenu, który takim aktem nie był dotychczas objęty. Takiej też oceny dokonano w operacie szacunkowym, gdzie wzrost wartości nieruchomości oceniany został na podstawie zmiany przeznaczenia dotychczasowego terenu z funkcji przewidującej realizację parkingu wielopoziomowego na funkcję realizacji zabudowy wielorodzinnej (ta zaś dokonała się z chwilą wejścia przedmiotowej uchwały w życie). Zdaniem skarżącej, wykładania art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie powinna budzić wątpliwości Kolegium, gdyż nawet jej literalne brzmienie (wykładnia gramatyczna) wiąże wzrost wartości nieruchomości wprost z "jego zmianą", czyli ze zmianą planu miejscowego, nie zaś w związku uchwaleniem zmiany planu miejscowego. Użycie przez ustawodawcę formy dokonanej ("zmiana") świadczy niewątpliwie, że w takich przypadkach relewantna jest tylko i wyłącznie data dokonania zmiany planu miejscowego, a ta może dokonać się tylko i wyłącznie w dacie wejścia takiej zmiany w życie, nie zaś jej uchwalenia przez organ stanowiący.

Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała, że w dacie sprzedaży nieruchomości przez Spółdzielnię organ I instancji miał otwarty 5-letni termin do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości spowodowanego wejściem w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXVIII/392/2013 z dnia 17 maja 2013 r. Nie wszczął postępowania w tym przedmiocie w przewidzianym ustawą terminie, lecz w sprawie niniejszej, bez podstaw prawnych, ustalił opłatę Spółdzielni z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która nastąpiła w związku ze zmianą planu w dacie, w której ta nie była już jej użytkownikiem wieczystym.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2021 r., wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

W myśl p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, 26 listopada 2019 r., i 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, zgodnie z którymi, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. W ocenie Sądu, słusznie zauważa się, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A stałoby się tak, gdyby sąd uchylił się od uwzględnienia przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takie działanie nie jest sprawowaniem kontroli legalności wydanej decyzji, lecz uchylaniem się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.

Wskazać także należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2019 r., , 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszym przypadku dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie istotnym jest wyjaśnienie, czy decyzja o obowiązku zapłaty opłaty planistycznej przewidzianej w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej u.p.z.p. mogła być skierowana do osoby, która zbyła nieruchomość po dacie podjęcia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale przed wejściem tej uchwały w życie.

W niniejszej sprawie z ujawnionych okoliczności faktycznych wynika bowiem, że uchwała nr XXXIX/520/2018 Rady Miasta S. z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu po byłej kotłowni w rejonie ul. (...) i ul. (...) w mieście S., została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 26 kwietnia 2018 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od publikacji, tj. w dniu 11 maja 2018 r. Zbycie działki nr (...), objętej postanowieniami powyższej uchwały, przez Spółdzielnię Mieszkaniową " (...)" z siedzibą w S. nastąpiło natomiast w dniu 8 maja 2018 r.

Skoro zatem organ odwoławczy w swojej decyzji kasacyjnej odniósł się do powyższej kwestii, powinna ona być także przedmiotem rozważań Sądu w świetle p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii w zasadniczy sposób determinowało dalszy sposób procedowania Kolegium w niniejszej sprawie.

Analizując powyższą kwestię Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w obliczu zaistniałych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności, w całości zgadza się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2018 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 3044/17 (dostępny ), zgodnie z którym obowiązek zapłaty opłaty planistycznej związany jest z obowiązywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc datą jego wejścia w życie, a nie datą uchwalenia i tym samym nie może dotyczyć podmiotu, który zbył nieruchomość przed wejściem planu w życie. Stanowisko to ugruntowane zostało kolejnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., II OSK 3257/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2019 r., II SA/Po 994/18, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis u.p.z.p. stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Zasadnicza zatem kwestia w niniejszej sprawie dotyczy rozumienia zawartego w tym przepisie zwrotu "w związku z uchwaleniem planu miejscowego". Organy obu instancji przyjęły za przesądzającą datę podjęcia uchwały o planie, kierując decyzję o obowiązku zapłaty opłaty do osoby, która była użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dacie uchwalenia planu, ale nie była już użytkownikiem wieczystym w dacie wejścia planu w życie. Tymczasem przeciwnie, jak potwierdzono w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie chodzi o datę uchwalenia planu, ale o datę wejścia w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym opłata planistyczna nie może być pobrana od osoby, która zbyła nieruchomość przed tą datą.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 3044/17 wskazał, że w przepisie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie chodzi o faktyczny wzrost wartości nieruchomości następujący w trakcie trwającej procedury planistycznej, w toku której następuje podjęcie uchwały o planie, lecz o wzrost wartości nieruchomości wynikający z dokonanej zmiany przeznaczenia nieruchomości, co następuje dopiero po wejściu uchwały w życie. Skutek faktyczny w postaci ruchu cen na rynku nieruchomości, wynikający z przewidywanej zmiany ich przeznaczania w planie miejscowym, nie powstaje jednorazowo z chwilą podjęcia uchwały o planie, lecz następuje w toku całej procedury planistycznej, kiedy możliwość takiej zmiany staje się coraz bardziej prawdopodobna (podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, sporządzenia projektu takiego planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, podjęcie uchwały, publikacja uchwały). Dopiero jednak dokonana a nie przewidywana zmiana przeznaczenia nieruchomości, która następuje w dacie wejścia planu w życie upoważnia organ gminy do pobrania opłaty planistycznej. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 3 i u.p.z.p. opłatę planistyczną można pobierać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. W myśl art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Również w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że przez pojęcie "w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą" należy rozumieć datę wejścia w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, następującą każdorazowo z upływem vacatio legis (wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., V CSK 473/15, LEX nr 2066991). Uzasadniając to rozstrzygnięcie Sąd Najwyższy odwołał się do wykładni systemowej wskazując, że przepis u.p.z.p. (analogicznie art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) powinien być wykładany łącznie z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. (mającym w zw. z art. 37 ust. 4 odpowiednie zastosowanie także do opłat pobieranych na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) wyznaczającym początek biegu terminu dochodzenia roszczeń jako dzień, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Użyte w u.p.z.p. pojęcie "obowiązujące" w oczywisty sposób nawiązuje do stanu prawnego, tj. zgodnie z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. do wejścia uchwały w życie, co powoduje, że staje się ona obowiązującym aktem prawa miejscowego, a normatywnie regulowana zmiana przeznaczenia gruntu następuje w sposób ostateczny i bezwarunkowy. Także w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., IV CSK 619/11 Sąd Najwyższy przyjął, że zwrot "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wyznacza przesłanki roszczenia w postaci zajścia oznaczonych zdarzeń prawnych, a dla oceny czy powstało ono na rzecz określonego podmiotu relewantny jest stan prawny obowiązujący w dacie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przy określaniu wysokości opłaty planistycznej wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości, jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości. Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu (tak wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., , dostępny https://orzeczenia. nsa.gov.pl i powołane orzeczenia NSA). W ocenie Sądu, nie ma żadnego uzasadnienia by inną datę przyjmować przy ustalaniu stanu nieruchomości (dla określania wzrostu jej wartości), a inną datę przy ustalaniu właściciela (użytkownika wieczystego) tej nieruchomości jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty opłaty wynikającej z tak ustalonego wzrostu wartości nieruchomości. Innymi słowy ustalenie opłaty planistycznej wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości związane jest z datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak co do stanu i cech tej nieruchomości dla ustalenia tego wzrostu, jak i co do osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty wynikającej z tego wzrostu (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., II OSK 3257/17, LEX nr 2549530).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w wyniku błędnej wykładni przepisów art. 36 ust. 4 u.p.z.p. dokonanej przez Kolegium, doszło do naruszenia k.p.a. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które nie wypełniają hipotezy tego przepisu. Skoro chronologia zdarzeń relewantnych prawnie dla rozstrzygnięcia sprawy potwierdza, że do zbycia działki nr (...) doszło po uchwaleniu planu, ale przed jego wejściem w życie, a - jak wskazano wyżej - samo podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego nie ma znaczenia dla możliwości ustalenia renty planistycznej, to brak było warunków i potrzeby do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej.

Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku podejmując rozstrzygnięcie adekwatne do wskazanej wykładniart. 36 ust. 4 u.p.z.p. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu uczyniono kwestię materialnoprawną tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 580 zł uiszczoną tytułem kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od sprzeciwu w wysokości 100 zł, składa się również wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.