Kosikowski Cezary, Finanse publiczne. Komentarz

Komentowana ustawa stanowi jedną z nielicznych na świecie, a pierwszą w Polsce, kodyfikację zasad i przepisów prawnych normujących finanse publiczne. Dynamizm norm w tej dziedzinie wydaje się skutecznie zniechęcać wielu prawodawców do przeprowadzenia kodyfikacji przepisów regulujących ten obszar życia społecznego. Tymczasem finanse publiczne, nie bez racji, określone zostały w przeszłości „nerwem republiki” (Jean Bodin) i pozostały nim na stałe. Dają one olbrzymie możliwości rządzącym, ale ich użycie musi też chronić rządzonych. Aby więc zapewnić tym ostatnim ochronę, zaczęto w konstytucjach wielu państw określać podstawowe zasady finansów publicznych oraz uprawnienia i obowiązki z nimi związane. Dzięki takiej regulacji prawodawstwo zwykłe w dziedzinie finansów publicznych musi kształtować się z poszanowaniem konstytucyjnych zasad i wartości. Taka sytuacja występuje również w Polsce, przede wszystkim dzięki postanowieniom Konstytucji RP, która w szerokim zakresie normuje zagadnienia finansów publicznych. W zgodności z jej postanowieniami mają być uchwalane ustawy zwykłe oraz wydawane do nich akty wykonawcze. Proces zgodności jest kontrolowany przez Senat i Prezydenta RP oraz badany przez Trybunał Konstytucyjny.

Ustawa o finansach publicznych nie tylko nawiązuje do konstytucyjnych zasad i wartości, lecz także rozwija je w sposób twórczy. Przepisy ustawy wprowadzają Polskę w świat finansów publicznych właściwych gospodarce rynkowej. Ustawa reguluje instytucje nieznane dotychczasowemu prawu polskiemu ze względu na odmienność ustroju politycznego i systemu gospodarczego, która miała miejsce w latach 1944-1989. Na tle takich instytucji, jak: sektor finansów publicznych, dług publiczny, audyt wewnętrzny itp. inaczej brzmią też postanowienia ustawy dotyczące instytucji budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Ustawa o finansach publicznych jest aktem trudnym w interpretacji. Zawiera bowiem regulację prawną skomplikowanych zagadnień (np. długu publicznego). Odsyła do pojęć, które nie zawsze są w niej definiowane (np. w zakresie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Przewiduje też liczne upoważnienia do wydania aktów wykonawczych. Nie jest wreszcie wolna od uchybień i usterek legislacyjnych, które, mimo blisko trzydziestu nowelizacji ustawy, nie zapewniły jej pełnej jasności. Pewna część dokonanych zmian i poprawek była rezultatem dostosowania ustawy do wymagań związanych z potrzebą harmonizacji prawa polskiego z prawem wspólnotowym oraz uwzględnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Komentarz zawiera omówienie tych procesów.

Ustawa o finansach publicznych była do tej pory przedmiotem tylko jednego komentarza (por. C. Kosikowski, Z. Szpringer: Finanse publiczne. Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku, Zielona Góra 2000). Na skutek licznych nowelizacji uległ on znacznej dezaktualizacji. Stąd też wynikła potrzeba przygotowania nowego komentarza. Treść komentarza uległa poszerzeniu o nowe regulacje wprowadzone do ustawy (np. rozdział o kontroli finansowej i audycie wewnętrznym w jednostkach sektora finansów publicznych). Uwzględniono w nim także praktykę parlamentarną i samorządową, którą miałem okazję poznać podczas pracy w Kancelarii Sejmu oraz przy wykonywaniu innych funkcji (m.in. członka Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów).

Komentarz ma służyć wszystkim, którzy chcą lub muszą znać skomplikowany system finansów publicznych. Należą do nich przede wszystkim służby finansowe jednostek sektora finansów publicznych, a także podmiotów korzystających ze środków publicznych. Wśród tych pierwszych znajdują się jednostki państwowe i samorządowe, a także podmioty zaangażowane w proces kontroli przestrzegania dyscypliny finansów publicznych (rzecznicy dyscypliny i komisje orzekające). Praca powinna zainteresować oraz ułatwiać pełnienie mandatów poselskich, senatorskich oraz radnych, a także stanowić pomoc dla licznych organów kontroli finansowej, w tym zwłaszcza dla pracowników Najwyższej Izby Kontroli oraz regionalnych izb obrachunkowych. Uzupełnia je liczne grono studentów i pracowników naukowych studiów prawniczych, ekonomicznych i administracyjnych oraz wszystkich osób szkolących się w zakresie finansów publicznych.

Komentarz uwzględnia stan prawny na dzień 1 września 2003 r. oraz najnowsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także piśmiennictwo dotyczące zagadnień objętych przepisami ustawy o finansach publicznych oraz komentarze do Konstytucji RP. Ułatwieniem dla czytelników komentarza mają być także wykazy aktów normatywnych związanych z tematyką ustawy o finansach publicznych.

W dniu 14 marca 2003 r. posłowie Platformy Obywatelskiej skierowali do Marszałka Sejmu projekt ustawy o finansach publicznych (druk sejmowy nr 1828). Uznano bowiem, że nie spełniły się nadzieje, jakie pokładano w uchwalonej 26 listopada 1998 r. ustawie o finansach publicznych. Obecnie postanowiono więc powrócić do tej koncepcji (por. Z. Gilowska, W. Misiąg: Funkcjonowanie ustawy o finansach publicznych. Postulaty de lege ferenda, „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 5), co wyraźnie podkreślono w uzasadnieniu do projektu ustawy. Założono, że zgłoszony projekt ustawy ma na celu:

Projekt ustawy zakłada m.in. rezygnację z zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych oraz samorządowych funduszy celowych, wprowadzenie Skarbu Państwa jako podmiotu sektora finansów publicznych; przyjęcie koncepcji złożonego budżetu państwa, obejmującego budżet ogólny i budżety specjalne, rozszerzenie zakresu budżetu państwa o dochody z bezzwrotnej pomocy zagranicznej, przyjęcie nowych zasad ewidencji i sprawozdawczości w zakresie dochodów i wydatków budżetowych, zapewnienie obowiązywania zasady uprzedniości budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a także liczne zmiany przepisów dotyczące wykonywania budżetów.

W dniu 28 lipca 2003 r. do Marszałka Sejmu wpłynął także rządowy projekt ustawy o finansach publicznych (druk sejmowy nr 1844). Rząd uznał, że obowiązująca ustawa o finansach publicznych wymaga pewnych zmian merytorycznych oraz licznych korekt legislacyjnych. W obszarze zagadnień merytorycznych znalazły się następujące kwestie:

Ponadto projekt zawiera liczne poprawki redakcyjne i legislacyjne dotychczasowego tekstu ustawy o finansach publicznych.

Nowe są w projekcie przepisy Działu V „Środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej”. Dział ten (art. 186-201) podzielono na dwa rozdziały:

Szczególnie drugi rozdział stanowi novum projektu.

Z punktu widzenia zasad techniki legislacyjnej rządowy projekt ustawy o finansach publicznych powinien mieć raczej formę nowelizacji, połączonej z opracowaniem nowego jednolitego tekstu ustawy. Zakres proponowanych nowości nie jest bowiem na tyle szeroki, aby uzasadniał potrzebę zastąpienia dotychczasowej ustawy nową ustawą. Można jednak przypuszczać, że na decyzję rządu w sprawie zgłoszenia projektu nowej ustawy, nie zaś tylko nowelizacji ustawy, wpłynął fakt wcześniejszego zgłoszenia projektu ustawy o finansach publicznych przez posłów. Rząd zgłosił tym samym kontrprojekt, czym spowodował, że prawdopodobnie prace sejmowe będą prowadzone przede wszystkim w odniesieniu do tekstu projektu rządowego, natomiast projekt poselski może liczyć co najwyżej - jak na to wskazuje dotychczasowa praktyka sejmowa - na rozpatrywanie łącznie z projektem rządowym.

Zakres zmian, zawartych w obydwu projektach, nie jest na tyle szeroki, aby dotychczasowa ustawa i komentarz do niej nie były aktualne, nawet po uchwaleniu nowej ustawy. Chcąc jednak udostępnić Czytelnikom możliwie najbardziej aktualny komentarz do ustawy o finansach publicznych, w tezach końcowych komentarza do każdego artykułu ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. zawarto informację, czy komentowany przepis ulegnie zmianie, a jeśli tak, to w jakim kierunku, i który artykuł projektu rządowego zawiera propozycję nowego rozwiązania. Ponadto na końcu opracowania, w formie załącznika zamieszczony jest tekst rządowego projektu ustawy o finansach publicznych. Znając praktykę sejmową jestem przekonany, że to na jego podstawie toczyć się będą prace sejmowe. Dzięki takim zabiegom ewentualne uchwalenie nowej ustawy o finansach publicznych nie pozbawi aktualności komentarza do tego aktu.

Cezary Kosikowski