Klat-Górska Elżbieta (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz

1. Ustawa o gospodarce nieruchomościami – istota regulacji prawnej. Przed przystąpieniem do szczegółowego omówienia zakresu przedmiotowego ustawy, a następnie kolejnych przepisów regulujących poszczególne jej instytucje, rodzi się potrzeba wyrażenia pewnej uniwersalnej refleksji dotyczącej charakteru komentowanego aktu prawnego, a także sformułowania swoistego „klucza” do jego właściwej interpretacji i wykładni.

Przy tym już na samym wstępie należy wyraźnie zaakcentować, że zaprezentowane tutaj refleksje mają dalece ogólny charakter, a przez to muszą uwzględniać nie tylko różnorodną merytoryczną treść przepisów komentowanej ustawy, ale także jej charakter – w przeważającej mierze materialny, a wyjątkowo procesowy (np. art. 9 u.g.n.).

Zarówno tytuł ustawy, jak i pobieżna lektura przepisów wyznaczających jej zakres przedmiotowy prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że komentowany akt prawny dotyczy szeroko pojmowanej problematyki gospodarowania nieruchomościami. Chodzi tutaj przede wszystkim o nieruchomości gruntowe (grunty), o których mowa w art. 46 § 1 k.c. Można również przyjąć ogólną zasadę, że spod jej zakresu wyłączono zagadnienia gospodarowania gruntami rolnymi i leśnymi. Przy tym wstępny oraz dalece ogólny zarys zakresu przedmiotu ustawy musi uwzględniać złożoność wyłączeń wynikających zarówno z jej treści, jak i z przepisów ustaw szczególnych (art. 2 u.g.n.).

Poza tym należy wskazać kolejną generalną konkluzję, z której wynika, że omawiane przepisy należą do gałęzi prawa administracyjnego materialnego. Konkretnie chodzi tutaj o przepisy zawierające administracyjnoprawne ograniczenie prawa własności nieruchomości. Pisząc przy tym o prawie własności, nie można zapomnieć, że komentowane regulacje odnoszą się także do ograniczenia innych praw rzeczowych (użytkowania wieczystego, ograniczonych praw rzeczowych), a także praw obligacyjnych. A zatem traktując o ustawowym ograniczeniu prawa własności, w domyśle odnosimy się także do innych praw dotyczących nieruchomości.

Z tej też perspektywy można uznać, że swoistą „źrenicę” ustawy stanowią przepisy jej działu II „Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego” oraz jej działu III „Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości”. W pierwszym wypadku chodzi o ograniczenia w gospodarowaniu nieruchomościami (przede wszystkim obrotu) wynikające przede wszystkim z publicznoprawnego charakteru podmiotów, którym przysługuje własność nieruchomości. W tym też zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami chociaż stanowią przepisy prawa administracyjnego materialnego, należą do „sfery prawa cywilnego” . W drugim przypadku chodzi już o stricte administracyjnoprawne ograniczenia w gospodarowaniu nieruchomości (z wywłaszczeniem włącznie), bez względu na charakter podmiotu prawa własności.

Z kolei nadal postrzegając komentowaną ustawę jako źródło norm prawa administracyjnego materialnego reglamentującego prawo własności, stricte akcesoryjny i służebny charakter mają przepisy działu IV „Wycena nieruchomości”. Natomiast przepisy działu V „Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami”, historycznie rzecz ujmując, konsekwentnie ewoluują (z wyjątkiem działalności zawodowej w zakresie rzeczoznawstwa majątkowego) z pozycji reglamentacji w kierunku deregulacji działalności zawodowej.

2. Ochrona prawa własności wynikająca z Konstytucji RP. Prawo własności jest fundamentalnym prawem w Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem podstawą społeczno-gospodarczego ustroju .

Stąd też naturalna jest kolejna generalna konkluzja, że normatywne umocowanie doniosłego znaczenia prawa własności oraz potrzeba jego ochrony wprost wynika z treści przepisów Konstytucji RP.

Prawa własności dotyczy przede wszystkim art. 20 Konstytucji RP, według którego: „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”. Następnie niebagatelne znaczenie w tym zakresie ma art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którym: „1. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. 2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”. Kluczowym dopełnieniem cytowanych przepisów jest art. 64 Konstytucji RP, w którym w sposób dobitny przesądzono, że: „1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”.

3. Treść prawa własności nieruchomości w myśl Kodeksu cywilnego. Własność rzeczy, a w szczególności własność nieruchomości, jest kluczową instytucją prawa cywilnego. W związku z tym przy interpretacji przepisów komentowanej ustawy nigdy nie można tracić z pola widzenia tej kapitalnej okoliczności, że zawarte w nich administracyjnoprawne ograniczenia w wykonywaniu praw do nieruchomości nierozerwalnie łączą się właśnie ze sferą prawa cywilnego (przede wszystkim prawa rzeczowego).

Podstawowym i najpełniejszym prawem do nieruchomości (prawem rzeczowym) jest naturalnie prawo własności. Treść tego prawa wyznacza przede wszystkim art. 140 k.c., według którego: „W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą”.

Powołany art. 140 k.c. określa nie tylko katalog uprawnień właściciela, lecz także odnosi się – co ma istotne znaczenie z punktu widzenia niniejszego komentarza – również do sfery ograniczeń prawa własności. Na tej płaszczyźnie należy opowiedzieć się więc za koncepcją ujmowania istoty prawa własności jako domniemania generalnej kompetencji właściciela. Konsekwentnie w przypadku występujących trudności interpretacyjnych należy przyjąć następujące założenie. „Istotę prawa własności najprościej, ale i najpełniej wyraża idea domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (dobra). Tym samym, ideę własności jako autonomii w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi sprowadzamy do prostej konstrukcji logicznej. Konstrukcja ta nie stwarza właścicielowi złudy monopolu podmiotowego i nieograniczoności uprawnień, ale strona ma poczucie pewności, że to po stronie wszystkich innych leży ciężar dowodu, co do ewentualnych ich uprawnień do wkraczania w sferę właścicielskich kompetencji” .

Artykuł 140 k.c. jednoznacznie przesądza, że to ustawa jest podstawową granicą domniemanych kompetencji właściciela. Ta regulacja jest zgodna z wcześniej powołanym art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który również wskazuje na ustawę jako źródło ograniczenia prawa własności.

Z tego powodu konieczne jest wyróżnienie dwóch kategorii aktów prawnych ograniczających prawo własności nieruchomości:

Z analizy aktualnie obowiązujących przepisów prawa odnoszących się do nieruchomości wynika, że należy podzielić następujący uniwersalny pogląd. „Dopiero ujmując łącznie ograniczenia zarówno prywatnoprawnej, jak i publicznoprawnej natury, możemy określić sytuację prawną właściciela” .

4. Podsumowanie. Komentowany akt prawny jest podstawową, lecz nie jedyną ustawą zawierającą administracyjnoprawne ograniczenia prawa własności nieruchomości. Przy tym poszukiwanie kompletnego zbioru ustaw stwarzających podstawy do władczych działań organów administracji publicznej ograniczających prawa rzeczowe jest oczywiście bezcelowe. Katalog ten jest płynny, albowiem jest przedmiotem oddziaływania bieżącej polityki państwa. Na tym tle cierpi chociażby transparentność systemu prawnego. Ofiarą polityki państwa jest proces konsekwentnej dekodyfikacji regulacji prawnych na rzecz „specustaw”, który doprowadził do zmarginalizowania np. klasycznej instytucji wywłaszczenia.

Poczynione wyżej rozważania pozwalają więc na wysnucie pewnych generalnych tez, które należy traktować jako ogólne wskazówki interpretacyjne przy procesie wykładni zakresu zastosowania przepisów komentowanej ustawy. Naturalnie – tak jak wskazano już na wstępie – tezy te mają charakter ogólny i należy je stosować z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych działów ustawy.

Po pierwsze, ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera – co do zasady – normy prawa administracyjnego materialnego, stanowiąc – obok innych aktów prawnych – źródło ograniczenia prawa własności nieruchomości (a także innych praw rzeczowych) przysługującego podmiotom prawnym, w tym także podmiotom publicznym.

W ten sposób stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami należy traktować w kategorii wyjątku od zasady stanowiącej, że to przepisy prawa cywilnego (co do zasady rzeczowego) powinny stanowić źródło wyznaczające treść i zakres prawa własności nieruchomości (a także innych praw rzeczowych).

Po drugie, komentowana ustawa przede wszystkim kreuje specyficzne reguły gospodarowania publicznymi zasobami nieruchomości. Następnie typizuje określone ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności (a także innych praw rzeczowych) o różnym stopniu natężenia (z dopuszczalnością wywłaszczenia nieruchomości włącznie). Nie można zapomnieć również, że wprowadza także określone świadczenia pieniężne związane z gospodarowaniem nieruchomościami w postaci obowiązku ponoszenia opłat adiacenckich. Wszystkie te instytucje odnoszą się więc do określonych przejawów reglamentacji praw podmiotów bądź nakładania na nie obowiązków.

Dlatego aby dokonać interpretacji poszczególnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawsze należy zadać pytanie, czy dana instytucja wprowadza takie właśnie określone ograniczenia, nakazy lub zakazy w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości bądź pozostaje w określonym związku z tymi prawami. Z uwagi na specyfikę i przedmiot komentowanej ustawy odpowiedź na tak zadane pytanie będzie zazwyczaj twierdząca.

Wtedy też należy stosować następującą generalną zasadę („metazasadę”) wykładni komentowanej ustawy. Instytucje ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzające wymienione ograniczenia, nakazy lub zakazy należy zatem interpretować w sposób ścisły i restryktywny, a nie rozszerzający. Trzeba więc wykluczyć stosowanie analogii. Przy tym w przypadku braku dostatecznych przesłanek, wynikających z ogólnych zasad wykładni prawa, należy zawsze przyjmować interpretację przepisów na korzyść uprawnień podmiotu prawa własności (lub innych praw rzeczowych), przy poszanowaniu wiodącej roli generalnych instytucji prawa cywilnego.