Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II

Komentarz adresowany jest przede wszystkim do praktyków: sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców-prawnych, notariuszy, komorników, urzędników administracji publicznej oraz wszystkich tych, którzy w procesie stosowania prawa powinni sięgać do Konstytucji RP. Drugą grupą czytelników, do których w szczególności adresujemy nasz komentarz, są osoby przygotowujące się do egzaminów prawniczych oraz osoby, które chcą poszerzyć swą wiedzę na temat obowiązującej ustawy zasadniczej.

Celem każdego prawniczego komentarza jest wskazanie ratio legis przepisów, ich normatywnej treści, problemów powstających w związku z ich stosowaniem, a także sposobów, w jaki problemy te są rozwiązywane w doktrynie i praktyce. Komentowanie przepisów Konstytucji cechuje pewna specyfika względem komentarzy do kodeksów czy innych aktów normatywnych. Wynika ona głównie z tego, że Konstytucja reguluje kwestie zasadnicze, stanowi podstawę systemu prawa i wpływa na kształt wszystkich jego gałęzi. Większość przepisów Konstytucji sformułowana jest bardzo ogólnie, co jednak nie oznacza, że nie należy wyprowadzać z nich jednoznacznych norm prawnych. Kształt wielu instytucji konstytucyjnych jest wynikiem wielowiekowych doświadczeń różnych kultur prawnych. W komentarzu adresowanym do praktyków nie sposób odnieść się do wszystkich problemów wynikających z tej specyfiki. Dlatego postanowiliśmy ograniczyć rozważania natury filozoficznej, teoretycznoprawnej czy historycznej i skoncentrować się na zagadnieniach, które są istotne dla stosowania Konstytucji w praktyce. Z tego względu pominięta została szersza refleksja historyczna dotycząca kształtowania poszczególnych instytucji prawnych, a także rozważania prawnoporównawcze, jeśli nie były konieczne dla rozstrzygania kwestii spornych w praktyce. Relacja przepisów Konstytucji do prawa międzynarodowego została zaś omówiona tylko w niezbędnym zakresie. Powyższe założenia wpłynęły również na bazę źródłową komentarza. Zrezygnowaliśmy z prezentowania sporów teoretycznych toczonych wokół wielu konstytucyjnych instytucji oraz przywoływania bibliografii dokumentującej te spory. W tych sprawach odsyłamy do dwóch edycji komentarza pod red. L. Garlickiego oraz komentarza pod red. M. Safjana i L. Boska. Komentarze te w sposób pogłębiony prezentują zagadnienia teoretyczne związane z polską Konstytucją.

Podstawowym punktem odniesienia naszego komentarza jest orzecznictwo organów władzy sądowniczej. Przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego, który przez trzydzieści lat swej działalności (1986–2016) wypracował wiele standardów konstytucyjnych. Problemy powstające w praktyce stosowania Konstytucji ukazujemy też na tle orzecznictwa Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych i sądów powszechnych. Odwołujemy się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Odwołania te są jednak ograniczone przede wszystkim do kwestii konstytucyjnych, które nie zostały rozstrzygnięte przez polskie sądy i Trybunał Konstytucyjny.

Dotychczasowa praktyka stosowania Konstytucji pokazuje, że szczególne problemy wiążą się z jej pozycją w hierarchii aktów prawnych. Po pierwsze, normy konstytucyjne adresowane są w dużej części do ustawodawcy i innych organów tworzących prawo. Sytuacja taka nie występuje na gruncie poszczególnych gałęzi prawa. Po drugie, proces sądowego stosowania prawa wymaga, by sądy dokonywały oceny zgodności ustaw i innych aktów normatywnych z Konstytucją. Po trzecie zasada nadrzędności Konstytucji nakłada na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek współstosowania Konstytucji oraz ustaw i innych aktów normatywnych. Interpretacja Konstytucji uwzględnia często ważenie jej zasad i prokonstytucyjną wykładnię prawa. Mając powyższe na względzie, staraliśmy się, by nasz komentarz był przydatną pomocą przy ustalaniu treści konstytucyjnych zasad i norm oraz pokazywał kierunki ich oddziaływania na ustawy i inne akty normatywne. Jesteśmy przekonani, że proces stosowania prawa musi być ukierunkowany konstytucyjnie, ale jednocześnie nie może polegać na wykładni norm konstytucyjnych przez pryzmat ustaw, które Konstytucję konkretyzują. Należy unikać, występującej w praktyce, interpretacji Konstytucji w zgodzie z ustawami. Na niewłaściwość takiej praktyki zwracał wielokrotnie uwagę Trybunał Konstytucyjny. Zakładamy, że nasz komentarz będzie przydatnym narzędziem w rozwiązywaniu praktycznych problemów. Nie aspiruje on natomiast do przedstawiania gotowych rozwiązań wszystkich zagadnień, jakie mogą wystąpić w procesie stosowania Konstytucji.

Specyfika polskiej Konstytucji uzasadnia zwrócenie uwagi na dwie dodatkowe kwestie. Pierwszą z nich jest funkcja konstytucyjnych zasad podstawowych polskiej państwowości w interpretowaniu Konstytucji. Zasady te są konkretyzowane w wielu przepisach ustawy zasadniczej. Bez znajomości ich treści oraz relacji z poszczególnymi przepisami Konstytucji nie można dokonywać ich poprawnej interpretacji. Zasady te zostały zamieszczone w rozdziale I (art. 1–29), warto jednak pamiętać, że część z nich otwiera również rozdział II (art. 30–33). Co więcej, wyrażona w art. 30 Konstytucji zasada przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka stanowi zasadę wiodącą, będącą podstawą całej konstytucyjnej aksjologii. Katalog konstytucyjnych wolności i praw został ukształtowany pod silnym wpływem Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Oddziaływanie Konwencji oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na sposób wykładni i stosowanie Konstytucji widoczne jest w całym okresie jej obowiązywania. Po wejściu w życie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej coraz bardziej dostrzegalny stał się też wpływ orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Druga kwestia wiąże się z trwającym w Polsce kryzysem konstytucyjnym. Kryzys ten przybrał swoistą postać. Podważanie podstawowych zasad Konstytucji, w szczególności zasady podziału władzy i państwa prawa, nie wiąże się na razie z próbami zmiany Konstytucji. Proces ten polega przede wszystkim na uchwalaniu aktów normatywnych i wydawaniu innych aktów prawnych naruszających wprost lub osłabiających zasady konstytucyjne. Przedmiotem naszego komentarza nie jest analiza przyczyn, form i skutków kryzysu konstytucyjnego. Staramy się natomiast pokazać poprawną wykładnię norm konstytucyjnych oraz zarysować właściwe ramy konstytucyjnej praktyki ustrojowej. Naruszenia Konstytucji analizujemy zwłaszcza w odniesieniu do tych działań organów władzy publicznej, które skutkują podważeniem podstawowych konstytucyjnych zasad i w efekcie prowadzą do dysfunkcji porządku prawnego.

Kraków, wrzesień 2019 r.

Piotr Tuleja

Komentarz do Konstytucji adresowany przede wszystkim do praktyków wymaga okresowych aktualizacji. Konieczne jest jego uzupełnienie o orzecznictwo sądów, zwrócenie uwagi na nowe zjawiska występujące w procesie stosowania prawa oraz wskazanie problemów dotyczących praw człowieka. Potrzeba aktualizacji komentarza wynika też z istotnych zdarzeń mających wpływ na kontekst, w jakim Konstytucja jest stosowana.

W kolejnym wydaniu nie zmieniły się podstawowe założenia komentarza, jednak postępujący kryzys praworządności wpływa na sposób dokonywania jego aktualizacji. Dotyczy to w pierwszej kolejności orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał utracił zdolność do wyznaczania powszechnie akceptowanych standardów konstytucyjnych. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają jednak znaczenia praktyczne. Stanowią swoiste zdarzenia prawne oddziałujące na system prawa oraz sposób jego stosowania. Orzeczenia te wskazują też na pogłębiający się rozdźwięk między Trybunałem a sądami międzynarodowymi w zakresie standardów ochrony praw człowieka. Dlatego w komentarzu odnotowujemy nowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zastrzegając sobie prawo do krytycznej oceny jego charakteru prawnego i skutków.

Pogłębiający się kryzys praworządności wymaga wprowadzenia modyfikacji w sposobie komentowania orzecznictwa sądów. Coraz trudniej wskazać orzeczenia Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wytyczają powszechne kierunki wykładni przepisów Konstytucji. Jednocześnie wydawane są judykaty, których celem jest rozstrzyganie fundamentalnych konstytucyjnych problemów. Przykładem jest uchwała trzech Izb Sądu Najwyższego z 23.01.2020 r. Wzrasta też rola sądów powszechnych i wojewódzkich sądów administracyjnych w procesie stosowania Konstytucji. Widoczne jest to m.in. w tzw. orzecznictwie covidowym czy orzeczeniach dotyczących kryzysu humanitarnego na polsko-białoruskiej granicy.

Konstytucja jest instrumentem żyjącym. Z jednej strony ma być trwałą, stabilną podstawą systemu prawa, z drugiej sposób jej wykładni powinien być adekwatną reakcją na nowe zjawiska i problemy z nimi związane. W tej perspektywie uwidacznia się paradoks polskiego konstytucjonalizmu. Mamy do czynienia z podważaniem podstawowych wartości konstytucyjnych przez organy władzy publicznej uzasadniającym pytanie: czy Konstytucja nadal obowiązuje? Równocześnie toczone obecnie spory konstytucyjne spowodowały wzrost znaczenia wartości konstytucyjnych w szeroko rozumianej debacie publicznej. Komentarz nie stanowi raportu o stanie przestrzegania Konstytucji. Przede wszystkim koncentruje się on na jej normatywnej treści oraz prawidłowym odczytaniu zasad konstytucyjnych. Negatywne zjawiska dotyczące naruszeń Konstytucji komentarz odnotowuje, ale nie opisuje ich w sposób całościowy. Taki opis znacznie przekraczałby bowiem jego ramy.

Kraków, lipiec 2023 r.

Piotr Tuleja