Gruszecki Krzysztof, Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz

Podstawowym przedmiotem regulacji Prawa wodnego jest oczywiście prowadzenie gospodarki wodnej. Interpretując postanowienia tego aktu prawnego, nie można jednak zapominać, że działalność ta nie jest prowadzona w próżni. Wody, stanowiące główny przedmiot regulacji, są bowiem z punktu widzenia systemowego częścią otaczającego nas środowiska. A skoro tak, to w procesie gospodarowania nimi nie można zapominać o rozwiązaniach wynikających z ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.), która określa podstawowe zasady ochrony środowiska w Polsce oraz niektóre sposoby korzystania z jego zasobów. Wody jako siedlisko mogą przedstawiać sobą dużą wartość przyrodniczą. Ponadto występują na obszarach chronionych, takich jak np. parki narodowe albo rezerwaty przyrody. W procesie interpretacji Prawa wodnego nie można więc zapominać o rozwiązaniach wynikających z ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.) ustanawiającej zasady ochrony najcenniejszych wartości przyrodniczych.

Ustalając miejsce Prawa wodnego w systemie prawa, trzeba również pamiętać, że Polska jest członkiem Unii Europejskiej, której system prawny wpływa na rozwiązania krajowe, a biorąc pod uwagę fakt, że gospodarowanie wodami jest zjawiskiem globalnym, powinno się uwzględnić to, jaki wpływ na tworzenie i interpretowanie przepisów stanowiących podstawę korzystania z wód mają normy międzynarodowe.

Problematyka przepisów stanowiących podstawę ochrony środowiska zawsze budziła sporo wątpliwości. Szczególnym rodzajem korzystania ze środowiska jest prowadzenie gospodarki rybackiej, którego podstawy mają bardzo długą tradycję w polskim systemie prawnym. Już w początkowym okresie rozwoju państwowości polskiej wykształciła się instytucja regale rybackiego, której naruszenie skutkowało pociągnięciem do odpowiedzialności .

Również w statutach Kazimierza Wielkiego, kodyfikujących polskie prawo zwyczajowe, znajdował się przepis grożący karą za kradzież „w jeziorze, stawie albo cieknącej wodzie” . Za inny przykład może służyć I Statut litewski z 1529 r., w którym zamieszczone zostały przepisy o karach „za przemoc” i odszkodowaniach w przypadku łowienia w cudzych jeziorach i stawach. Oryginalne rozwiązania prawne znajdowały się także w przepisach rybołówczych starostwa puckiego z 1767 r., które pod groźbą kar pieniężnych zakazywały m.in. połowu ryb w okresie tarła przy użyciu bosaków (karze podlegał także kowal, który bosaki wyrabiał) .

Okres zaborów przerwał niestety kształtowanie się polskich przepisów dotyczących gospodarowania wodami. Jednak już po odzyskaniu niepodległości przejawem aktywności polskiego prawodawcy w tej dziedzinie są postanowienia ustawy wodnej z 19.09.1922 r. (Dz.U. z 1928 r. Nr 62, poz. 574 ze zm.), która np. w art. 21 ust. 1 określała zasady powszechnego korzystania z wód. Podobne rozwiązania były wprowadzone przez późniejszą ustawę z 30.05 1962 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 34, poz. 158 ze zm.) oraz ustawę z 24.10.1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), znalazły się także w ustawie z 18.07.2001 r. – Prawo wodne (ostatni tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.).

Jak była już o tym mowa wyżej, rozwiązania wynikające z ustawy o rybactwie śródlądowym nie mogą funkcjonować i być interpretowane w oderwaniu od systemu prawa jako całości. Polskie unormowania w zakresie rybactwa śródlądowego mogą być więc determinowane postanowieniami prawa międzynarodowego lub prawa Unii Europejskiej albo nawet przez nie zastępowane. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej bezpośrednie stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Ponadto, zgodnie z regułami określonymi w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą parlamentu mają prymat nad ustawą, jeżeli postanowień ustawy nie można pogodzić z postanowieniami umowy międzynarodowej.

Na mocy tej reguły w polskim systemie prawnym funkcjonuje np. Konwencja sporządzona w Aarhus dnia 25.06.1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) oraz Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturowego i naturalnego, przyjęta w Paryżu dnia 16.11.1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji (Dz.U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190, zał.).

Odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku źródeł prawa Unii Europejskiej. W dniu 16.04.2004 r. Rzeczpospolita Polska podpisała Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii i Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 90, poz. 864, zał.), zwany traktatem akcesyjnym. Zgodnie z postanowieniami art. 2 aktu dotyczącego warunków przystąpienia państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. W związku z tym Polskę jako państwo członkowskie wiążą zarówno akty prawa pierwotnego, jak i wtórnego.

Do aktów prawa pierwotnego należy zaliczyć m.in.:

Aktami prawa wtórnego będą natomiast wszystkie akty przyjmowane na podstawie prawa pierwotnego. Zgodnie z postanowieniami art. 288 TFUE można wśród nich wyróżnić normy o charakterze wiążącym i normy o charakterze niewiążącym.

Do pierwszej kategorii należy zaliczyć:

Natomiast mówiąc o szeroko rozumianych źródłach prawa unijnego, trzeba pamiętać również o niemających wiążącego charakteru zaleceniach i opiniach.

Jak już wspomniano, podstawową rolę w systemie ochrony środowiska odgrywa Prawo ochrony środowiska. Jest to kompleksowa regulacja prawna, której znaczenie trudno przecenić . Zawiera ona prawie wszystkie zasady ogólne rządzące prawem ochrony środowiska jako dziedziną nauki (pewne wyjątki w tym zakresie wprowadziła ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.), o czym będzie mowa w dalszej części rozważań) oraz definicje i podstawowe pojęcia, które są wspólne dla wszystkich aktów prawnych z zakresu ochrony środowiska. Niektóre zagadnienia szczegółowe ustawa reguluje natomiast w sposób wyczerpujący. Dlatego, ustalając relacje pomiędzy rozwiązaniami w niej zawartymi a tymi wynikającymi z Prawa wodnego, należy zacząć od postanowień art. 1 p.o.ś., który określa zakres przedmiotowy tej regulacji. Wynika z niego, że ustawa zawiera wiele rozwiązań wspólnych dla całej dziedziny prawa ochrony środowiska. Z tego powodu wskazane jest, aby przy interpretacji norm zawartych w Prawie wodnym w zakresie związanym z korzystaniem ze środowiska pamiętać również o podstawowych dyrektywach ochrony środowiska. Podstawową rolę wśród nich odgrywać będą zasady ogólne, takie jak np. wynikająca z art. 4 p.o.ś. zasada powszechności korzystania ze środowiska, ujęta w art. 6 p.o.ś. zasada przezorności i zapobiegania, czy mająca swoje umocowanie w art. 7 p.o.ś. zasada „zanieczyszczający płaci”. Z punktu widzenia gospodarki wodnej najważniejsze znaczenie będzie miała zasada przezorności. Na jej kanwie w orzecznictwie podkreśla się, że: „W myśl art. 6 ust. 1 p.o.ś., kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (tzw. zasada prewencji). Z kolei w myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (tzw. zasada przezorności). Zasada przezorności odnosi się więc do działalności podejmowanej w sytuacji, gdy skutki takiej działalności nie są jeszcze w pełni rozpoznane” . Jeżeli zatem skutki konkretnej działalności związanej z gospodarką wodną będą wywoływały wątpliwości co do wpływu na środowisko, to należało będzie wypracować takie standardy korzystania ze środowiska, które pozwolą na wyeliminowanie choćby tylko potencjalnych zagrożeń.

Mówiąc o konieczności uwzględnienia w procesie interpretacji Prawa wodnego zasad ochrony środowiska, nie można zapominać także o ograniczeniach wynikających z ustawy o ochronie przyrody. Na podstawie tej ostatniej wyznaczane są bowiem obszary chronione, takie jak np. parki narodowe, rezerwaty przyrody czy parki krajobrazowe, w skład których wchodzą również wody zasiedlane przez ryby. Ponadto niektóre gatunki ryb są objęte ochroną gatunkową wprowadzoną w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 49 ustawy o ochronie przyrody. Obecnie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 16.12.2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2022 r. poz. 2380) jako objęte ochroną gatunkową wymienia się np. jesiotra ostronosego, ale również głowacicę – osobniki występujące w dorzeczu Dunaju. Wody są siedliskiem również chronionych gatunków płazów, gadów czy małży. Dlatego też prowadząc gospodarkę wodną, nie wolno zapominać o tym, że może ona oddziaływać na obiekty chronione, a nie tylko na wody. W związku z tym, analizując zagadnienia związane z szeroko rozumianą gospodarką wodną, trzeba pamiętać o celach ochrony przyrody wyartykułowanych w art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z postanowieniami tego przepisu należą do nich:

Jeżeli zatem prowadzenie gospodarki wodnej kolidowałoby z realizacją powyższych celów, powinno to wpływać na zmianę sposobu jej wykonywania.