Kalus Stanisława (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz

Wprowadzenie w Polsce zasad gospodarki rynkowej wiązało się z koniecznością dokonania szczególnych zmian w zakresie prawa nieruchomościowego. Przełamanie podstawowych w systemie gospodarki nakazowo-rozdzielczej zasad, takich jak zasada jednolitego funduszu własności państwowej czy zasada uprzywilejowania własności społecznej, spowodowało procesy uwłaszczania osób prawnych państwowych i samorządowych, komunalizacji mienia państwowego, tworzenia zasobów nieruchomości państwowych i samorządowych oraz wprowadzania cywilistycznych instrumentów prawnych do gospodarowania tymi zasobami. Przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) okazały się niewystarczające dla regulacji prawa nieruchomościowego na obecnym etapie zmian gospodarczych, regulowały one bowiem jedynie problematykę ogólną zasad gospodarowania nieruchomościami podmiotów publicznych oraz wywłaszczania nieruchomości. Uznano więc za konieczne uregulowanie na nowo problematyki celów publicznych dopuszczających wywłaszczenie, reguł dotyczących wykonywania czynności w zakresie gospodarowania zasobami skarbowymi i samorządowymi, wykonywania, ograniczania i pozbawiania praw do nieruchomości, nowego unormowania rodzajów wartości nieruchomości, podejść, metod i technik w zakresie wyceny nieruchomości, wreszcie zawodów działających na rynku nieruchomości, występujących we wszystkich krajach prowadzących gospodarkę rynkową nieruchomościami.

Wymogi te spełnia ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Była ona dotąd nowelizowana ponad 60 razy. Potrzeba częstego zmieniania jej przepisów wynikała z różnych przyczyn: a to z kolejnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (7 razy), a to ze zmiany innych aktów prawnych, ale mających zasadnicze znaczenie dla komentowanej ustawy, takich jak na przykład ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). Nowelizacje te miały różny charakter - od wprowadzania zmian w jednym przepisie lub kilku przepisach, i to o charakterze incydentalnym, do zmian poważnych, obejmujących większą liczbę przepisów i mających poważne znaczenie. Największe zmiany do tej ustawy wprowadzono na przełomie lat 2003 i 2004, co znalazło swój wyraz w konieczności opublikowania tekstu jednolitego ustawy w Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603. Dalsze zmiany wprowadzone w latach 2006-2012 dotyczyły przede wszystkim poszczególnych przepisów i nie wpływały w sposób zasadniczy na materię regulacji tej ustawy.

Zakres regulacji tej ustawy jest niezmiernie szeroki i dotyczy wielu dziedzin gospodarowania nieruchomościami, należących nie tylko do podmiotów publicznych. Ustawa ta nie narusza, co prawda, wielu wcześniej wydanych innych ustaw, wymienionych niewyczerpująco w art. 2, a regulujących także gospodarowanie nieruchomościami tych podmiotów, jednakże uregulowano w niej także problematykę, która wykracza poza ten przedmiot, a dotyczy gospodarowania wszystkimi nieruchomościami bez względu na ich rodzaj i podmiot będący ich właścicielem. Chodzi tu w szczególności o problematykę określania wartości nieruchomości i osoby ją określające, a także o innych profesjonalistów działających zawodowo na rynku nieruchomości.

Niezwykle złożona materia, którą regulują przepisy ustawy, pociąga za sobą konieczność zaangażowania w komentowanie jej przepisów specjalistów z różnych dziedzin prawa, zarówno z zakresu prawa publicznego (administracyjnego), jak i z zakresu prawa prywatnego (cywilnego i gospodarczego). Od początku zatem do prac nad komentarzem do tej ustawy powołano zespół specjalistów, działający pod przewodnictwem Gerarda Bieńka, a obejmujący Stanisławę Kalus, Zenona Marmaja i Eugeniusza Mzyka. Jako zasadę przyjęto, że poszczególni Autorzy tego Komentarza mają swobodę w wyrażaniu ich poglądów na komentowane zagadnienia, i powstała z ich udziałów autorskich praca nie wyraża poglądów całego zespołu, lecz ich własne poglądy, jedynie poddane drobnej koordynacji, aby osiągnąć pewną jednolitość opracowania. Byli to Autorzy dysponujący zarówno szeroką wiedzą praktyczną z zakresu stosowania komentowanej ustawy, jak i doświadczeni przedstawiciele nauki reprezentujący wiedzę teoretyczną na temat poruszanych zagadnień.

Dotychczas ukazały się cztery wydania tego Komentarza, z których ostatnie zostało opublikowane w 2011 r. Od czasu pierwszego wydania tego Komentarza zmarł najpierw Sędzia Zenon Marmaj, a następnie Sędzia Gerard Bieniek, którego odejście jest ogromną stratą także w zakresie dziedziny, jaką reguluje niniejsza ustawa. W związku z tym redakcja Komentarza została przejęta przez Prof. Stanisławę Kalus, zaś do pozostałego zespołu autorskiego dołączyli Sędzia Mirosław Gdesz oraz dr Grzegorz Matusik. Ponieważ zmiany dokonane przez nowych Autorów i aktualizacja tekstów sporządzonych przez poprzedników są dosyć istotne, niniejszy Komentarz ukazuje się jako wydanie pierwsze.

Obecne wydanie Komentarza pod redakcją Stanisławy Kalus zawiera, uzupełnione i zmienione ze względu na ostatnie nowelizacje do ustawy oraz najnowsze stanowiska judykatury i doktryny, części opracowane przez G. Bieńka, S. Kalus i E. Mzyka oraz zupełnie nowe rozważania pozostałych Autorów.

W obecnym Komentarzu zamieszczono przede wszystkim zupełnie nową część wstępną, która jest szeroką prezentacją niezbędnych teoretycznych rozważań odnoszących się do podstawowych zagadnień tzw. części ogólnej ustawy. Jest ona niezmiernie przydatna nie tylko dla praktyków stosujących tę ustawę, przede wszystkim sędziów cywilistów i administratywistów, lecz także dla pracowników nauki podejmujących szereg zagadnień mających podstawowe znaczenie dla gospodarowania nieruchomościami oraz dla innych specjalistów z dziedziny tzw. prawa nieruchomościowego. Opracowanie tych zagadnień jest tym bardziej zasadne, że regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami wychodzą poza ramy gospodarowania nieruchomościami przez podmioty publiczne, z czego nie wszyscy zdają sobie w pełni sprawę.

Na nowo opracowano w szczególności: komentarz do przepisów działu I ustawy (Przepisy ogólne), przepisów art. 82-91 (dotyczących opłat za trwały zarząd), rozdziału 3 w dziale III (Prawo pierwokupu), przepisów art. 124-127 regulujących problematykę szczególnych postaci wywłaszczenia, tj. objęcia i zajęcia nieruchomości, a także art. 215 i 229.

Autorzy, którzy dołączyli do zespołu, dokonali aktualizacji części Komentarza opracowanej przez G. Bieńka. W większości przypadków rozważania Sędziego G. Bieńka pozostały w pełni aktualne, stąd nie ingerowano w ich treść. W związku z aktualizacją, w dolnej paginie wskazano jako autora Sędziego G. Bieńka oraz osobę, która aktualizowała przygotowany przez niego do poprzedniego wydania tekst. W razie konieczności poruszenia nowych problemów przez dokonującego aktualizacji lub znacznego rozszerzenia dotychczas sygnalizowanych kwestii, tam gdzie to było możliwe, wyodrębniono te rozważania w osobną uwagę oznaczoną gwiazdką (np. 3*.). W niektórych sytuacjach, w związku z poważnymi zmianami normatywnymi (np. wejściem w życie w dniu 20 lutego 2011 r. zmian do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, czy w dniu 9 października 2011 r. - do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości) albo zmianą linii orzeczniczej, konieczne okazało się dostosowanie do zmienionych warunków poprzednio prezentowanego stanowiska (wykreślenie części uwag lub zastąpienie ich nowymi itp.).

Bogate doświadczenia Autorów stanowią ogromną pomoc dla praktyki: sędziów, notariuszy, radców prawnych i adwokatów, a także dla pracowników organów administracji rządowej i samorządowej stosujących tę ustawę. Zgłaszają oni nieustannie problemy, jakie napotykają w swej pracy, których rozstrzygnięcie jest dla ich praktyki gospodarowania mieniem publicznym niezmiernie istotne. Jest to także opracowanie potrzebne studentom i pracownikom naukowym uczelni prowadzących studia objęte regulowaną w komentowanej ustawie problematyką o charakterze interdyscyplinarnym. Niewątpliwie Komentarz ten powinien inspirować ich do podejmowania dalszych inicjatyw naukowych pozwalających na osiągnięcie zasadniczego celu ustawy, jakim jest doprowadzenie nie tylko do optymalizacji zasad prowadzenia gospodarki nieruchomościami podmiotów publicznych, lecz także prawidłowego zharmonizowania w zakresie gospodarki nieruchomościami sfery publicznej i prywatnej, właściwego dla gospodarki rynkowej.

W chwili oddania niniejszego Komentarza do druku (1 sierpnia 2012 r.) w toku procesu legislacyjnego są cztery projekty ustaw ingerujących w treść ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po pierwsze, to ustawa z 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 375), która w chwili oddania książki do druku jest w podpisie u Prezydenta RP. W ustawie tej przewiduje się zastąpienie we wszystkich przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia organu właściwego w postaci ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określeniem „minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa”, ale nie powoduje to istotnych, merytorycznych zmian w komentowanej ustawie.

Po drugie, to kolejna ustawa z 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 215), która również została przekazana do podpisu Prezydentowi RP. W art. 14 zawiera ona następujące uregulowanie: „W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) w art. 46 w ust. 4 pkt 2 otrzymuje brzmienie: 2) resortu spraw wewnętrznych - wymaga zgody wojewody, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych;”. Ta zmiana nie ma również istotnego znaczenia dla ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest związana z reorganizacją działów administracji rządowej.

Po trzecie, do Sejmu wpłynął senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 496). Zmiana ma dotyczyć art. 216 u.g.n. i stanowi wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2011 r., SK 9/08, LexPolonica nr 2520777, stwierdzającego częściową niezgodność art. 216 u.g.n. z Konstytucją RP.

Po czwarte, do Sejmu wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 561), który dotyczy zmiany art. 91 stanowiącego ustawową delegację do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego nieruchomości przeznaczone na cele obronności i bezpieczeństwa. Projektowany art. 91 ma zawierać bardziej szczegółowe wytyczne co do treści rozporządzenia. Następstwem zmiany art. 91 będzie wydanie nowego rozporządzenia, które być może wyeliminuje wątpliwości interpretacyjne pojawiające się przy kwalifikowaniu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na cele obronności i bezpieczeństwa państwa.

Ponieważ Komentarz niniejszy jest przeznaczony w dużej mierze dla praktyki, jego Autorzy proszą użytkowników o sygnalizowanie problemów czy wątpliwości, z jakimi zetkną się ci użytkownicy w praktyce stosowania tej ustawy. Będą one wykorzystane w przyszłych wydaniach Komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stanisława Kalus