Misiejko Adrian, Budżet obywatelski w praktyce samorządów

Budżet obywatelski miał stać się jednym z narzędzi budowania wspólnot samorządowych opartych na szerokim zaangażowaniu ich członków. Przekonanie, że mieszkańcy będą mogli decydować o przeznaczeniu części środków samorządowych na wybrane przez siebie cele, miało stanowić odpowiedź na pojawiający się gdzieniegdzie marazm i ograniczone uczestnictwo mieszkańców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym i regionalnym.

Praktyka okazała się – jak to bywa – bardzo różna. Obok świetnie zorganizowanych mechanizmów zaczęto tworzyć również procedury, które można uznać raczej za karykaturę budżetów obywatelskich. Zaczęły pojawiać się problemy z ustaleniem, co mieści się w zakresie działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (a w konsekwencji – na co mogą być wydatkowane środki publiczne). Niekiedy zaś okazywało się, że regularnie wygrywają dość podobne do siebie projekty (np. przewidujące dofinansowanie szkół publicznych, które potrafiły zgromadzić wokół siebie zdeterminowaną społeczność mieszkańców-rodziców). W końcu zaś zauważono, że niektóre zwycięskie zamierzenia (nawet jeżeli okazywały się zgodne z prawem) mogą długo pozostawać niezrealizowane, ponieważ wyniki konsultacji społecznych nie wiązały prawnie organów samorządowych.

Na fenomen budżetów partycypacyjnych zdecydował się zareagować ustawodawca. Nowelizacja ustaw samorządowych ze stycznia 2018 r. po raz pierwszy na poziomie ustawowym wprowadzała pojęcie budżetu obywatelskiego jako formy konsultacji społecznych. Już samo to rodziło kontrowersje – niektórzy twierdzili, że nie ma sensu centralnie regulować tej sfery funkcjonowania wspólnot samorządowych.

Wraz z wejściem w życie ustawy z 11.01.2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. poz. 130) jednostki samorządu terytorialnego stanęły przed koniecznością „zmieszczenia się” w nowych ramach prawnych przewidzianych (już wprost) dla budżetów obywatelskich. Zrodziło to wiele pytań, zwłaszcza o to, co tak naprawdę może zostać „doregulowane” w aktach prawa miejscowego. Dopuszczalność żądania numerów PESEL, ustalania wieku osób uprawnionych do głosowania czy też tworzenia pul przedmiotowych – kwestie nierozstrzygnięte w ustawach w sposób wyraźny – stały się przedmiotem dyskusji oraz sporów z organami nadzoru. Skutkowało to stwierdzaniem nieważności uchwał wydawanych przez organy zarówno dużych, jak i mniejszych JST. Nic dziwnego, że pojawiło się zapotrzebowanie na uporządkowaną wiedzę dotyczącą tych zagadnień.

W niniejszym opracowaniu skupiłem się na kwestiach związanych z prawidłowym przygotowaniem podstawowych aktów prawnych regulujących procedurę budżetu obywatelskiego, zwłaszcza uchwały w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Celem poradnika jest pomoc pracownikom urzędów JST w zmierzeniu się z występującymi w tym zakresie problemami. Mam nadzieję, że okaże się on przydatny również dla adwokatów, radców prawnych i sędziów, którzy w swojej praktyce zawodowej będą stykać się z problematyką budżetów obywatelskich (często jedynie okazjonalnie). Poradnik jest pisany z punktu widzenia prawnika i jego przeważająca część poświęcona jest wykładni przepisów, ale staram się uwzględniać także dotychczasowe praktyczne doświadczenia samorządów i sugerować pewne rozwiązania organizacyjne. Dla zilustrowania poszczególnych rozwiązań staram się przywoływać odpowiednie rozstrzygnięcia nadzorcze organów nadzoru, bez względu na to, czy się z nimi zgadzam, czy też się wobec nich dystansuję.

Na końcu poradnika znajduje się skorowidz w formie pytań i odpowiedzi, który ma ułatwić znalezienie odpowiedzi na często pojawiające się wątpliwości. Załączone zostały również wzory ułatwiające przygotowanie projektów aktów wydawanych przez organy JST. Sugeruję korzystanie z nich w powiązaniu z treścią poradnika, co ułatwi dostosowanie ich treści do potrzeb poszczególnych jednostek. Zostały one sporządzone przede wszystkim w oparciu o przedstawioną w nim argumentację i aktualne orzecznictwo organów nadzoru czy sądów administracyjnych. Wciąż trzeba jednak mieć na uwadze względną „nowość” omawianych przepisów oraz to, że interpretacja niektórych z nich może ulegać zmianie wraz z kolejnymi wyrokami sądów administracyjnych (które dotychczas były raczej sporadyczne).

W poradniku został poruszony problem właściwego organu nadzoru w przypadku uchwał związanych z budżetami obywatelskimi. Mimo wątpliwości co do właściwości regionalnych izb obrachunkowych w tych sprawach, w poradniku odwołuję się również do orzecznictwa kolegiów RIO (ze względu na poruszanie w nim wielu kontrowersyjnych kwestii). Należy mieć to na uwadze przy lekturze, zwłaszcza gdy Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnie daną kwestię.

W publikacji uwzględniono stan prawny na 1.03.2020 r.