Sularz Paweł, Cmentarze w Polsce. Zagadnienia administracyjnoprawne

Porządek prawny, który kształtuje sferę pochówkową, przypisuje administracji publicznej zadania o niebagatelnej doniosłości. Nierzadko literatura krytycznie ocenia współczesną rolę administracji w życiu społecznym, dostrzegając w tym zakresie zjawiska kryzysowe, wskazując na osłabienie obszaru organizacji państwa w wyniku pogarszającej się jakości prawa administracyjnego . Niewątpliwe na ten stan rzeczy wpływa aktualność prawa, tj. taki porządek normatywny, który będzie odpowiadał właściwym dla określonego czasu stosunkom społecznym i modelowi funkcjonowania administracji. Polskie prawo pochówkowe powstało w latach 50. ubiegłego wieku, co samo w sobie nie przesądza jeszcze o jego generalnej nieadekwatności do celów, jakie założył prawodawca. Problem należy raczej widzieć w tym, że mimo ewolucji legislacji reguły prawa pochówkowego wydają się odporne na zmieniające się otoczenie ustawodawcze. Analiza poszczególnych przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych rodzi bowiem obecnie coraz więcej pytań i niejasności i zdaje się tracić swój podstawowy walor jako źródło praktycznych wskazań dla zarządców cmentarzy. Świadczyć o tym będzie niejednoznaczne orzecznictwo administracyjne i sądowoadministracyjne, które przy niezmiennym stanie prawnym jest labilne, na co składają się sprzeczne rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów względem aktów prawa miejscowego czy też wyroki sądów administracyjnych. Niejednokrotnie organy orzecznicze, chcąc dostosować wykładnię przepisów prawa pochówkowego do stosunków gospodarczych, prawnych i społecznych, sięgają po interpretację celowościową, która rozmija się z literalnym brzmieniem konkretnych przepisów. Archaiczność ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie ułatwia stosowania jej postanowień, wprowadzając swoisty stan, w którym sfera prawna zarządzania cmentarzami często bardziej osadzona jest w konstrukcji zwyczajowej, co wypiera legalizm w działaniach administracji cmentarnej w kierunku dowolności. Zarówno rozproszenie przepisów, które składają się na polskie prawo funeralne, jak i niejednoznaczność interpretacyjna obowiązujących norm to przesłanki dostatecznie doniosłe, aby podjąć się próby uporządkowania zagadnień związanych z tą sferą prawa administracyjnego.

Prawo pochówkowe z uwagi na złożoność kwestii administracyjnych oraz cywilistycznych wymaga od interpretatorów norm prawnych niebagatelnej wiedzy prawniczej. Jest bowiem skomplikowany konglomerat wielu zjawisk na styku prawa publicznego i prywatnego. Ponadto literatura przedmiotu, która podejmuje się całościowego ujęcia kwestii pochówkowych w wymiarze prawnoadministracyjnym, jest bardzo skromna i właściwie sprowadza się do szerokiego dorobku Stanisława Rudnickiego. Należy jednak pamiętać, że autor ten skupiał się głównie na kwestiach cywilistycznych, wchodzących także w obręb tematyki pochówkowej.

Niniejsza rozprawa obejmuje całość zagadnień związanych z zarządzaniem cmentarzami komunalnymi, wskazując na interdyscyplinarny charakter tego zjawiska, stąd jej celem jest wszechstronna analiza statusu prawnego cmentarzy komunalnych. Główna teza badawcza sprowadza się do dwóch zagadnień. Po pierwsze, cmentarnictwo stanowi jedno z istotniejszych zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności. Po drugie, realizacja tego zadania oparta jest na przenikających się wzajemnie normach z zakresu prawa prywatnego i administracyjnego, stanowiących swoisty konglomerat. W związku z tym konieczne staje się sformułowanie hipotez, które sprowadzają się do następujących kluczowych pytań:

Prawo pochówkowe, jak już wspomniano, było przedmiotem dociekań naukowych, lecz głównie w aspekcie cywilistycznym, natomiast kontekst administracyjnoprawny dotychczas nie doczekał się badań przekrojowych. To ograniczone zainteresowanie doktryny aspektem prawnoadministracyjnym nie ułatwia administracji samorządowej jednolitego stosowania przepisów. Niniejsza praca ma za zadanie uzupełnić tę lukę. Tak nakreślony cel powoduje, że należy sformułować kilka zasadniczych pytań: Czy pozycja prawnoadministracyjna cmentarzy komunalnych dotknięta jest odrębnością prawną w stosunku do innych zadań gminy w zakresie użyteczności publicznej? Jakich ograniczeń doznaje na gruncie prawa administracyjnego sfera publiczna w stosunku do podmiotów korzystających z usług cmentarnych? Jakie będą właściwe formy czynności dla administracji publicznej w omawianej sferze? Jakie zależności ustrojowe czy też procesowe powstają pomiędzy poszczególnymi organami administracji publicznej, które w obszarze funeralnym wyznaczył ustawodawca?

Powyższe pytania nakreślają treść problemów badawczych, tj. ramy prawne wyznaczające skuteczne i legalne działania gminy w zakresie cmentarnictwa. W konsekwencji rozprawie towarzyszą następujące założenia badawcze. Po pierwsze, cmentarnictwo oparte jest na szczególnym reżimie prawnym realizacji inwestycji oraz eksploatacji własnościowej nekropolii. Po drugie, cmentarnictwo pełni bardzo istotną rolę w systemie ochrony zdrowia i stwarzania warunków bezpieczeństwa sanitarnego. Po trzecie, cmentarnictwo należy uznać za sferę, która porusza się w materii interdyscyplinarnej, a jednocześnie próba wkomponowania cmentarnictwa w ogólne i generalne ramy prawne rodzi określone problemy prawne np. w zakresie ochrony zabytków. Po czwarte, należy wskazać, że podział odpowiedzialności państwa za prawidłowe realizowanie obowiązków wynikających z przepisów wymaga instytucjonalnej spójności zarówno na poziomie stanowienia prawa, jak i stopnia organizacji struktury państwa, w tym jednostek samorządu terytorialnego. Po piąte, cmentarnictwo stanowi swoistą działalność gospodarczą podlegającą istotnym ograniczeniom i reglamentacjom. Po szóste, stosunek łączący podmioty zainteresowane pochowaniem zmarłego a administracją publiczną jest zbudowany na instytucjach prawnych wymykających się generalnym rozwiązaniom prawnym.

Poszukując całościowego ujęcia tej problematyki, zwrócono uwagę na takie kwestie, jak wymogi prawne związane z zakładaniem lub poszerzaniem cmentarzy, procedura zamknięcia cmentarzy, wymogi planistyczne odnoszące się do procesu inwestycyjnego w zakresie realizacji cmentarza, wymogi sanitarne i budowlane związane z przedmiotowym procesem inwestycyjnym. Kompleksowość ujęcia prawa pochówkowego wskazuje na konieczność odniesienia się jednocześnie do form prawno-organizacyjnych podmiotów, które uprawnione są do administrowania cmentarzem komunalnym, z wyodrębnieniem cech tych podmiotów.

Kultura zarządzania cmentarzem komunalnym wymaga sformułowania stosownych aktów, w oparciu o które są kształtowane relacje pomiędzy administracją publiczną a użytkownikami nekropolii. Dlatego też niniejsza praca kładzie szczególny nacisk na problematykę związaną z regulaminami cmentarzy czy cennikami za usługi cmentarne, które to akty są jednocześnie omówione w ujęciu prawa antymonopolowego. Ponadto na zarządzanie cmentarzami składa się wiele aspektów, takich jak ochrona zabytków, gospodarka zielenią, gospodarowanie odpadami. Kwestie te zatem uzupełniają treść niniejszego studium.

Wiele trudności w stosowaniu prawa pochówkowego sprawia zderzenie zagadnień prawnoadministracyjnych z normami cywilistycznymi. Te dwie sfery bowiem przeplatają się oraz przenikają, co często prowadzi do kolizji uprawnień, jakie zostają przypisane zarządom cmentarzy, z prawami podmiotów, które legitymują się prawami osobistymi. Choć celem tej pracy jest przede wszystkim zdefiniowanie zagadnień o charakterze publicznoprawnym, to jednak trudno nie ustosunkować się do tych zagadnień, które nierozerwalnie łączą się z tematyką pracy, choć dotyczą zakresu prawa prywatnego. Stąd też skupiono się na próbie odpowiedzi na pytanie, czy jest możliwe wytyczenie pewnej granicy rozdzielającej pozycję prawnoadministracyjną zarządcy cmentarza od uprawnień cywilistycznych przysługujących osobom fizycznym. Pytanie to jest istotne ze względu na fakt, że z jednej strony dość często administracja publiczna ulega pokusie ingerowania właściwymi dla niej formami działania w swobodę sprawowania kultu zmarłych, natomiast z drugiej strony nierzadko rolę administracji cmentarza zbyt głęboko sprowadza się do podmiotu funkcjonującego jedynie w obrocie prawa cywilnego. Rozgraniczenie tych dwóch sfer nie jest zadaniem łatwym, czego świadectwem jest niejednoznaczne orzecznictwo sądowe. Niemniej jednak warto dążyć do modelu administracji, który kształtuje kulturę prawną państw Europy Zachodniej. W tym kontekście należy przywołać Kazimierza Strzyczkowskiego, który wskazuje, że „problem charakteru prawnego podstaw prawnych działania administracji w formach prawa prywatnego w państwach zachodnioeuropejskich (Austria, Niemcy, Szwajcaria) został rozwiązany zgodnie z zasadą, iż administracja, wykorzystując formy prawa prywatnego, w dalszym ciągu jest związana i ograniczona przepisami prawa publicznego, gdyż stosowanie form prawa prywatnego nie zmienia administracji w podmiot autonomiczny i tym samym nie uwalnia jej od przepisów i realizacji obowiązków o charakterze publicznoprawnym, jako że prawo prywatne, w omawianej sytuacji, nie jest podstawą, a środkiem działania administracji” .

W niniejszym studium prawnym wiele miejsca poświęcono zasadom postępowania ze zwłokami i szczątkami, wyznaczającym równolegle reguły należytego zachowania, które przede wszystkie za cel mają ochronę bezpieczeństwa sanitarnego i zdrowotnego. W ramach tego segmentu tematycznego wyróżniono takie zagadnienia, jak ponowne użycie grobu czy ekshumacja, które to instytucje również będą wkraczać w obszar uprawnień cywilistycznych.

Zakładanie i prowadzenie cmentarzy należy do zadań własnych gminy. Jednakże nie oznacza to, że ustawodawstwo zawęża ten obszar aktywności administracji publicznej do podstawowego szczebla jednostek samorządu terytorialnego. Warto bowiem wskazać na zakres zadaniowy przypisany Instytutowi Pamięci Narodowej, wojewodom czy też ministrowi właściwemu do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Chodzi tutaj m.in. o cmentarnictwo wojenne, groby osób zasłużonych w walce o niepodległość i wolność Polski.

Jak już wspomniano, literatura przedmiotu jest bardzo skromna. Wprawdzie praca nie pomija skromnego dorobku doktryny, jednak w znacznej części opiera się na poglądach zawartych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dlatego niezbędne jest sformułowanie pytania: czy wspomniane orzecznictwo reprezentuje jednolitą linię, czy też wskutek niejednoznaczności przepisów funeralnych dochodzi do różnic interpretacyjnych wyrażonych w licznych wyrokach sądów administracyjnych i powszechnych. Stąd też zawarto próbę uporządkowania szeroko ujmowanego orzecznictwa, tak aby wskazać te rozstrzygnięcia, które wydają się nadawać całościowe i konsekwentne rozumienie przepisów prawa pochówkowego. Siłą rzeczy wymaga to krytycznego podejścia do wielu wniosków prezentowanych przez judykaturę.

Podstawowym przedmiotem prezentowanych analiz jest naturalnie ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych z 1959 roku. Akt ten nie odbiega radykalnie od rozwiązań przyjętych w ustawie o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu z 1932 r. Z jednej strony spostrzeżenie to nie może dziwić, gdyż zasady prawa pochówkowego wymagają ciągłości, tak aby nie utracić pewności dysponowania grobem, która to pewność wszelako odnosi się do wielu pokoleń. Z drugiej strony utrzymywanie w obecnym obrocie prawnym instytucji normatywnych sprzed blisko 90 lat wymaga przynajmniej ich ponownej analizy pod kątem ewoluujących stosunków społecznych. Jak już zaznaczono, zasadnicza treść normatywna ustawy z 1959 roku nie odbiega od postanowień swojej poprzedniczki z roku 1932 i kształtuje w analogiczny sposób obowiązki gmin w zakresie zakładania i prowadzenia cmentarzy oraz zasady sanitarne związane z postępowaniem ze zwłokami. Jednocześnie z niewielkimi korektami formułuje prawa osób uprawnionych do dokonania pochówku.

Zatem analiza zawarta w niniejszym studium wynika z potrzeby odpowiedzi na pytanie, czy obowiązujące przepisy wymagają aktualizacji i ewentualnego dostosowania do współczesnych stosunków społecznych i gospodarczych. W tym kontekście istotne jest poszukiwanie krytycznej koncepcji prawa pochówkowego, co nie jest łatwe ze względu na specyfikę regulacji składających się na to prawo. Głębokość i zakres tych zmian są więc dyskusyjne.

Cmentarnictwo jest szczególnym zadaniem publicznym. Niniejsze opracowanie wskazuje na wielowątkowość tego zadania, w którym zderzają się wątki prawno-sanitarne, kulturowe i cywilistyczne. Wskazane przykładowe wątki nie były przedmiotem dotychczasowych dociekań w ujęciu zbiorczym i interdyscyplinarnym, zwłaszcza w aspekcie zależności prawnych, jakie zachodzą pomiędzy nimi. Uwzględnianie kwestii kultowych, sanitarnych czy też cywilistycznych sytuuje cmentarnictwo w bardzo trudnym obszarze prawa administracyjnego, które spotyka się z istotnymi ograniczeniami, niejednokrotnie trudnymi do uchwycenia, a wywodzącymi się ze zwyczaju. Stąd wypracowanie wszechstronnego wzorca postępowania dla administracji cmentarnej nie jest łatwe, o ile w ogóle możliwe. Praca ta ma jednak na celu wskazanie na podstawie orzecznictwa i doktryny tych ram postępowania, które będą miały charakter uniwersalny.

Cele pracy realizowane są przy zastosowaniu metody badawczej opartej na analizie prawno-dogmatycznej. Ta metoda koncentruje się na syntetycznym przedstawianiu obowiązującego prawodawstwa w konfrontacji z dorobkiem judykatury oraz doktryny. Jednocześnie odniesienie się do judykatury wymusza zastosowanie empirycznych elementów badawczych, które wynikają z praktycznego stosowania przepisów prawa przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Stąd praca posiada walory nie tylko o charakterze teoretycznym, ale stanowi pewne źródło wiedzy, które ma walory użyteczne z punktu widzenia kształtowania kultury administracyjnej cmentarzy komunalnych. Osiągnięcie celów pracy wyklucza stosowanie metody komparatystycznej, a to za sprawą tego, że metoda prawno-dogmatyczna z powodzeniem pozwala na wyczerpujące objaśnienie problemów interpretacyjnych związanych z prawem pochówkowym. Ponadto próba porównania rozwiązań normatywnych funkcjonujących w innych państwach niewątpliwie spowodowałaby ograniczenie kompleksowości rozprawy, a w konsekwencji udaremniłaby osiągnięcie celu studium. Należy pamiętać, że prawo pochówkowe jest silnie uzależnione od takich zjawisk, jak kultura osadnicza, zwyczaj, doświadczenia historyczne, religijność itd. Dlatego też komparatystyka prawnicza w odniesieniu do polskiej normatyki funeralnej może być wprawdzie interesująca, ale nie zawsze będzie źródłem inspiracji lub kierunków rozwiązań legislacyjnych.

Na potrzeby pracy przyjęto układ tekstu, który składa się ze wstępu, czterech rozdziałów oraz zakończenia obejmującego uwagi de lege ferenda. Struktura została dopasowana do ogólnego celu pracy.

Rozdział 1 został poświęcony zagadnieniom związanym z prowadzeniem inwestycji w zakresie zakładania lub poszerzania cmentarza komunalnego. W tej części opracowania zwrócono uwagę na odrębności prawne związane z tą kwestią, ze wskazaniem podstawowej matrycy pojęciowej oraz statusu prawnego działalności cmentarnej gminy. Na szczególną uwagę zasługuje reglamentacja prowadzenia działalności w zakresie zakładania i prowadzenia cmentarza, co zostało osadzone w ujęciu szeroko rozumianego prawa gospodarczego. Ponadto wskazano wymogi prawne związane z ładem przestrzennym i bezpieczeństwem sanitarnym, które to zagadnienia współkształtują proces zakładania cmentarza. W tej części wyodrębniono również analizę dotyczącą zarówno procesu nabywania nieruchomości przeznaczonej pod cmentarz, jak i procedurę zamknięcia cmentarza.

Rozdział 2 odnosi się do szeroko ujmowanej problematyki zarządzania cmentarzem komunalnym zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. W tym zakresie wskazano zasady budujące funkcjonowanie cmentarzy, tj. tryby i zasady ustalania cenników za usługi cmentarne, zasady ładu konkurencyjnego i antymonopolowego, regulaminy cmentarzy. Dla dopełniania problematyki przedstawiono w tej części pracy warunki prawne i techniczne zarządzania cmentarzami, miejscami grzebalnymi oraz zasady lokowania grobów. W tym kontekście zaakcentowano specyfikę cmentarzy zabytkowych.

Rozdział 3 pracy odnosi się do zasad chowania zmarłych, postępowania ze zwłokami, ekshumacji, ponownego użycia grobu, rodzajów pochówku. Ten segment rozważań kładzie szczególny nacisk na treść relacji, jaka łączy osoby uprawnione do pochowania zmarłego z administracją cmentarną.

Rozdział 4 określa inne zagadnienia dotyczące prawa pochówkowego, które mają charakter pewnych odrębności prawnych. Chodzi tutaj o cmentarnictwo wojenne oraz groby weteranów walk o wolność i niepodległość Polski. Poruszono również problematykę grzebowisk dla zwierząt oraz inne kwestie wytyczające prawnoadministracyjne obowiązki związane z prowadzeniem cmentarzy, takie jak księgi cmentarne, nadzór nad przestrzeganiem przepisów prawa pochówkowego, zasady ochrony danych osobowych.

Ostatnia część została poświęcona podsumowaniu oraz rozważaniom w zakresie proponowanych zmian legislacyjnych dotyczących prawa pochówkowego.