Czerski Piotr, Hanusz Antoni, Niezgoda Andrzej, Dochody budżetu gminy

Realizowanie przez gminę, jako podmiot publicznoprawny, ciążących na niej zadań uzależnione jest od zapewnienia tej jednostce samorządu terytorialnego dostatecznych źródeł dochodów. Celowi temu powinien służyć między innymi odpowiednio funkcjonujący system dochodów. Przedmiotem niniejszego opracowania są dochody budżetu gminy, a więc podatki i opłaty oraz inne dochody własne, a także dochody regulujące, do których zalicza się subwencje i dotacje . System dochodów publicznych, w tym budżetów gmin, może być oparty - mówiąc ogólnie - na zasadzie rozdzielności źródeł dochodów budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego lub na zasadzie wspólności tych źródeł. Pierwsza z zasad domaga się określenia, jakie dochody publiczne przeznaczone są dla państwa, a jakie dla jednostek samorządu terytorialnego, natomiast druga zakłada, że dochody z danin publicznych powinny być dzielone w określonych proporcjach pomiędzy państwo a poszczególne jednostki samorządu terytorialnego.

W praktyce systemy dochodów jednostek samorządu terytorialnego ukształtowane zostały z uwzględnieniem częściowo obu przedstawionych zasad, tworząc system mieszany. Takim systemem był również system dochodów publicznych Polski okresu międzywojennego. Związki samorządu terytorialnego mogły - w drodze udziałów - partycypować we wpływach z podatków państwowych, przy jednoczesnym uprawnieniu ich do pobierania dodatków do podatków państwowych. Dochody jednostek samorządu terytorialnego pochodziły także z podatków samoistnych pobieranych ze źródeł pozostawionych wyłącznie tym jednostkom. Ponadto wśród dochodów samorządu terytorialnego płynących z danin publicznych znajdowały się również opłaty administracyjne.

Zupełnie inny system danin publicznych ukształtowany został w Polsce z chwilą likwidacji związków samorządu terytorialnego oraz reformy państwowego systemu budżetowego . Oparto go na całkowicie odmiennych przesłankach prawnoustrojowych oraz zasadzie organicznej jedności systemu dochodów publicznych. Zasada ta odnosiła się zarówno do dochodów wpływających do budżetu centralnego, jak i zasilających budżety terenowych organów władzy państwowej, czyli rad narodowych gminnych (gromadzkich), powiatowych oraz wojewódzkich. Charakterystycznym rysem zasady jedności systemu dochodów publicznych było to, że zarówno poszczególne rodzaje dochodów stanowiących wpływy budżetów terenowych, jak i ich konstrukcja określane były jednolicie dla całego państwa przez naczelne organy władzy państwowej. W ramach tego systemu wprowadzono między innymi podatki pobierane na rzecz budżetu centralnego, a więc podatki centralne oraz podatki pobierane na rzecz budżetów terenowych, będące samoistnymi podatkami terenowymi. Podatki terenowe z kolei miały charakter podatków bądź to obligatoryjnych, bądź fakultatywnych. Te ostatnie mogły być pobierane tylko wówczas, gdy wcześniej została w tej sprawie podjęta uchwała właściwej rady narodowej. Poza określonymi przez państwo podatkami obligatoryjnymi lub fakultatywnym oraz opłatami, rady narodowe nie mogły pobierać żadnych innych podatków i opłat. Wśród dochodów budżetów terenowych utrzymano natomiast jednostronne i dwustronne udziały, zwiększając przy tym znacznie ich rolę jako dochodów regulujących (równoważących).

Przywrócenie funkcjonowania związków samorządu terytorialnego, a więc samodzielnych i odrębnych od państwa instytucji publicznoprawnych , przyniosło istotne zmiany w strukturze dochodów budżetowych państwa oraz samorządu terytorialnego. Doprowadziły one do powstania dochodów jednostek samorządu terytorialnego o zasadniczych cechach systemu mieszanego. W ramach obecnego systemu danin publicznych funkcjonują bowiem dochody pobierane na rzecz budżetu państwa oraz dochody pobierane na rzecz budżetów gmin oraz innych jednostek samorządu terytorialnego. Do dochodów pobieranych na rzecz budżetu państwa należą dochody podatkowe oraz dochody niepodatkowe. Do tych pierwszych zaliczyć należy podatki pośrednie, a więc: podatek od towarów i usług, podatek akcyzowy, podatek od gier i podatki bezpośrednie, to jest podatek dochodowy od osób prawnych, podatek dochodowy od osób fizycznych i jego zryczałtowane odmiany, tj. zryczałtowany podatek dochodowy od przychodów ewidencjonowanych oraz zryczałtowany podatek dochodowy od przychodów osób duchownych. Z kolei do dochodów niepodatkowych należą: dywidendy, wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego, cła, dochody państwowych jednostek budżetowych, wpłaty jednostek samorządu terytorialnego i pozostałe dochody niepodatkowe. Ponadto do dochodów budżetu państwa kwalifikowane są dochody zagraniczne oraz wpłaty do budżetu państwa z Unii Europejskiej.

Do podatków pobieranych na rzecz budżetów gmin należą składające się na system opodatkowania nieruchomości: podatek rolny, podatek leśny, podatek od nieruchomości, a także podatek od spadków i darowizn, podatek dochodowy opłacany w formie karty podatkowej, podatek od środków transportowych, podatek od posiadania psów oraz podatek od czynności cywilnoprawnych. Obok podatków do budżetów gmin wpływają także takie dochody publiczne jak opłaty. Wpływy z opłat obejmują dochody z tytułu opłaty skarbowej, jak również opłaty lokalne, tj. opłatę targową, opłatę miejscową, opłatę uzdrowiskową oraz opłatę administracyjną. Ponadto do budżetów gmin wpływają dochody z innych opłat, jeżeli przepisy poszczególnych ustaw wskazują, że w całości lub części stanowią one dochody gmin. Są nimi między innymi opłata adiacencka i opłata eksploatacyjna.

Większość podatków oraz opłat stanowiących dochody gmin wpłacana jest bezpośrednio na rachunek danej gminy przez podmioty bierne, a więc podatników, płatników i inkasentów. Część - podatek od spadków i darowizn, karta podatkowa, czy podatek od czynności cywilnoprawnych - pobierana jest przez naczelników urzędów skarbowych, a dopiero potem przekazywana do budżetów gmin. O takim zróżnicowaniu form wpłacania gminnych podatków i opłat budżetowych, a więc bezpośredniej i pośredniej, zadecydowało wiele czynników obiektywnych: stopień trudności wymiaru i poboru niektórych podatków i opłat, konieczność dokonywania w tym zakresie odpowiedniej kontroli, a także stopień fachowości aparatu podatkowego.

Podatki stanowiące dochody własne gmin ustalane są i pobierane, zgodnie z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. , na podstawie ustaw podatkowych. Oznacza to, że samorządy nie mają wpływu na konstrukcję samych podatków ponad to, co przewiduje dana ustawa podatkowa. Nie mogą one zatem zmieniać przedmiotu czy podstawy opodatkowania lub skali, aby w ten sposób na przykład zwiększyć wymiar danego podatku lub opłaty. Pewne formy władztwa podatkowego dają natomiast samorządowi terytorialnemu przede wszystkim przepisy poszczególnych ustaw podatkowych. Formy te polegają w szczególności na określaniu przez rady gminy, w granicach przewidzianych ustawowo, stawek wybranych podatków i opłat, a także powoływaniu nowych zwolnień z podatków i opłat. Skutki finansowe samodzielnych decyzji organów gminnych w zakresie wymiaru podatku nie podlegają jednak w jakiejkolwiek formie refundacji z budżetu państwa. Warto wszakże odnotować, że ani wójt, ani burmistrz czy prezydent miasta, ani też naczelnik urzędu skarbowego nie mogą zaniechać ustalania w całości lub części podatków i opłat stanowiących dochody gmin, wpłacanych bądź bezpośrednio na rachunek gmin, bądź realizowanych przez naczelnika urzędu skarbowego.

Poza podatkami i opłatami budżetowymi, do dochodów budżetów gmin należą również udziały, traktowane jednak obecnie przez ustawodawcę jako dochody własne , a także subwencja ogólna oraz dotacje celowe. Udziały wraz z subwencją ogólną oraz dotacjami celowymi płynącymi z budżetu państwa stanowią dochody regulujące. Dochody te mają za zadanie uzupełnić dochody własne do wysokości potrzebnej na zaspokojenie wszystkich wydatków danej gminy. Istotne znaczenie wśród dochodów gmin mogą mieć także dochody czerpane z mienia i działalności gospodarczej. Ponadto dochodami gmin mogą być środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi oraz środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, a także inne środki. Problematyka ta pozostaje jednak poza obszarem zainteresowania tego opracowania.

Niniejsza praca przeznaczona jest dla studentów prawa i administracji oraz wyższych uczelni ekonomicznych, organizacji i zarządzania, jak również słuchaczy podyplomowych studiów samorządu terytorialnego i administracji państwowej. Może być ona przydatna także dla osób, które stykają się z problematyką podatków i finansów komunalnych. Ma również umożliwić uzupełnienie wiedzy tym wszystkim, którzy wpływają na kształt polityki finansowej gminy, jak również w inny sposób uczestniczą w życiu publicznym.

Opracowanie uwzględnia stan prawny na dzień 30 maja 2006 r.