Mączyński Marek (red.), Stec Mirosław (red.), Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego

Wprowadzenie do systemu administracji publicznej trójstopniowego modelu samorządu terytorialnego zaowocowało między innymi takim prawnym ukształtowaniem aktywności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego, które w istotny sposób różnicuje tak możliwość, jak i sposób prowadzenia przez nie działalności gospodarczej, zarówno o charakterze niezarobkowym, jak i o charakterze komercyjnym (zarobkowym).

Nie bez znaczenia w tym względzie jest też zróżnicowanie wynikające z tego, czy dana JST angażuje się w prowadzenie działalności gospodarczej bezpośrednio, czy też jedynie od strony organizacyjnej. Już te dwa aspekty zjawiska przesądzają to o tym, iż próba przedstawienia, choćby tylko najważniejszych, prawnych i organizacyjnych aspektów aktywności gospodarczej gmin, powiatów oraz województw samorządowych jest przedsięwzięciem stosunkowo złożonym, gdyż nie dość, że musi ona łączyć wątki charakterystyczne dla analiz prowadzonych na gruncie ustrojowym, politycznym, ekonomicznym i społecznym oraz różnych gałęzi prawa, takich jak prawo administracyjne, cywilne, publiczne gospodarcze czy finansowe, to wymaga ponadto ustosunkowania się do takich węzłowych problemów, jak: znaczenie takiej działalności dla funkcjonowania JST (zwłaszcza w świetle przypisanych im prawem zadań i zakresów działania), dopuszczalność i ograniczenia możliwości jej prowadzenia przy wykonywaniu zadań publicznych, a nade wszystko dopuszczalność korzystania z rozmaitych form organizacyjnoprawnych prowadzenia działalności gospodarczej przez JST (zwłaszcza w kontekście ich samodzielności).

W efekcie w odniesieniu do wszystkich JST ten wycinek ich aktywności jest jednym z najbardziej złożonych, choć niewątpliwie zarazem jedną z najbardziej podstawowych, by nie powiedzieć fundamentalnych instytucji ustrojowo-organizacyjnych, pozwalających na wykonywanie zadań publicznych, prowadzenie gospodarki komunalnej, zapewnianie usług publicznych oraz oddziaływanie samorządów na szeroko rozumianą sferę użyteczności publicznej, a nawet poza nią. Praktyczna realizacja upoważnienia JST do prowadzenia działalności gospodarczej jest więc powszechnie uznawana za jeden z najłatwiej dostrzegalnych, a zarazem najbardziej złożonych przejawów decentralizacji funkcji państwa i rzeczywistego usamodzielnienia pod względem organizacyjnym i funkcjonalnym podstawowych zdecentralizowanych podmiotów administracji publicznej, jakimi są samorządy terytorialne. W konsekwencji tak jak system wyborczy i arena dyskursu publicznego zostały zaakceptowane jako najważniejsze elementy składowe samorządowego systemu politycznego, tak możliwość prowadzenia przez samorządy działalności gospodarczej została uznana za jedną z podstawowych płaszczyzn funkcjonowania publicznego życia społeczno-gospodarczego w wymiarze terytorialnym, także w zakresie oddziaływania i kreowania warunków rozwoju gospodarczego i ekonomicznego. Samorządy muszą jednak, tak jak cała administracja publiczna, działać w ramach prawa i na podstawie prawa. Zmusza to więc do ustosunkowania się do działalności gospodarczej prowadzonej przez JST nie tylko na gruncie racjonalności i efektywności w kontekście ekonomicznym, ale także do stawiania tak rudymentarnych pytań, jak to – kiedy, pod jakimi warunkami i w jakich formach JST w ogóle taką działalność mogą, lub powinny, prowadzić.

Sens tak stawianych pytań leży jednak nie tylko w wyjaśnianiu w świetle prawa istniejącego stanu rzeczy, lecz także w tym, aby w ślad za prowadzonym dyskursem, jako jego naturalna konsekwencja, pojawiały się konkretne propozycje umożliwiające wysnuwanie zarówno wniosków de lege lata, jak również formułowanie ewentualnych postulatów de lege ferenda, które mogłyby w przyszłości posłużyć do wyznaczania kierunku ewolucji przepisów prawa w interesującym nas zakresie.

Co więcej, wobec wzrastającego znaczenia samorządności terytorialnej we współczesnym państwie, połączonej z dynamicznie rozwijającymi się ich różnymi formami aktywności w zakresie prowadzenia własnej działalności gospodarczej, tak nowymi, jak i tradycyjnymi, choć nie zawsze dotąd charakterystycznymi dla JST, wydaje się, że potrzeba przeprowadzenia pogłębionej analizy nad tym zagadnieniem stała się wręcz koniecznością. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno uregulowania prawne w tym zakresie, jak i praktyka ich wykorzystania przekładają się wprost nie tylko na ocenę legalności, ale także racjonalności, skuteczności i efektywności działania samorządów. Dlatego też jednym z istotniejszych celów dociekań naukowych prowadzonych na gruncie prawa samorządu terytorialnego w tym zakresie stało się wskazanie i określenie uwarunkowań korzystania z możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez JST.

Wszystkie te okoliczności razem wzięte stały się bodźcem do przeprowadzenia stosownych badań i analiz, przez osoby, dla których rzeczywista samorządność jest ważna i które zainteresowane były praktycznym wykorzystaniem dorobku oraz weryfikacją teoretycznych koncepcji rozwijanych w literaturze i orzecznictwie, a jednocześnie ciekawych rzeczywistego przebiegu procesów w tej części funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej. Zaowocowało to zarazem przekonaniem o potrzebie połączenia dyskursu naukowego z praktyką oraz analizą o charakterze interdyscyplinarnym, a więc o potrzebie połączenia tradycyjnej teorii prawniczej, opartej na dogmatycznej analizie obowiązującego prawa (a tym samym na wykładni dogmatycznej i językowej), z doświadczeniami praktycznymi i analizami empirycznymi wywiedzionymi lub odwołującymi się bądź to do innych gałęzi prawa, bądź to do innych dyscyplin naukowych, zaś wszystko to na tle i w odwołaniu się do ogólnej filozofii i teorii samorządności, a nade wszystko założeń ustrojowego prawa samorządu terytorialnego w Polsce.

I z tego właśnie powodu grupa naukowców i praktyków wywodzących się z różnych ośrodków akademickich podjęła się próby przeprowadzenia analizy źródeł i wykładni przepisów prawa oraz uwarunkowań i efektów ich stosowania w praktyce prowadzenia działalności gospodarczej przez JST. W celu przeprowadzenia usystematyzowanej i merytorycznej dyskusji nad tymi problemami zorganizowane zostało przez Katedrę Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego ogólnopolskie seminarium naukowe, które zostało pomyślane jako wspólny panel dyskusyjny praktyków i teoretyków samorządności. Seminarium zatytułowane „Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego – dopuszczalność i granice jej prowadzenia”, w którym wzięło udział ponad 90 naukowców i praktyków, odbyło się w dniu 19 listopada 2015 r. na Wydziale Prawa i Administracji UJ, w sali Refektarz, przy ul. Olszewskiego 2 w Krakowie.

Środowisko akademickie reprezentowali między innymi pracownicy: Uniwersytetu Jagiellońskiego, Uniwersytetu Śląskiego, Uniwersytetu Warszawskiego, Uniwersytetu Wrocławskiego, Uniwersytetu Łódzkiego, Uniwersytetu im. Mikołaja Kopernika w Toruniu, Uniwersytetu w Białymstoku, Uniwersytetu Gdańskiego, Uniwersytetu w Rzeszowie, Uniwersytetu Szczecińskiego, Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie, Szkoły Głównej Handlowej, Politechniki Warszawskiej, Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, Akademii im. Jana Długosza w Częstochowie, Wyższej Szkoły „Humanitas” w Sosnowcu, Państwowej Wyższej Szkoły w Raciborzu, Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, Górnośląskiej Wyższej Szkoły Handlowej w Katowicach i Wyższej Szkoły Ekonomii i Innowacji w Lublinie. Równie szerokie było grono praktyków, reprezentowane przede wszystkim przez przedstawicieli: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Krajowej Rady Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, Regionalnych Izb Obrachunkowych z Łodzi, Białegostoku, Rzeszowa, Opola i Krakowa, Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, Starostwa Powiatowego w Krakowie, Urzędu Miasta Krakowa, Urzędu Miasta Tychy oraz Międzynarodowego Centrum Kultury.

Autorami wygłoszonych referatów wiodących byli: prof. dr hab. Lidia Zacharko (Uniwersytet Śląski i Państwowa Wyższa Szkoła w Raciborzu), dr hab. Kazimierz Bandarzewski (Uniwersytet Jagielloński i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie), dr hab. Michał Kania (Uniwersytet Śląski), dr Grzegorz Suliński (Uniwersytet Jagielloński), dr Michał Biliński (Uniwersytet Jagielloński) i dr Maciej M. Sokołowski (Uniwersytet Warszawski).

Podczas seminarium deliberowano przede wszystkim nad formalnymi aspektami i uwarunkowaniami prowadzenia działalności gospodarczej przez JST. Z racji tego, iż intencją organizatorów seminarium nie było jedynie skoncentrowanie uwagi referentów i dyskutantów na tego rodzaju problemach, ale także przyjrzenie się alternatywnym formom organizacyjnoprawnym prowadzenia takiej działalności, tak w kontekście ich legalności, jak i racjonalności ich stosowania, poruszono również wątek krytycznej analizy istniejących rozwiązań i instrumentów mających na celu upodmiotowienie samorządów w sferze gospodarczej, a w konsekwencji – możliwości dalszego zwiększania ich aktywności w sferze gospodarczej. Z tej też przyczyny szczególny nacisk położony został na potrzebę przeprowadzenia pogłębionej krytycznej analizy stosowania prawa w tym zakresie.

W efekcie zarówno wygłoszone podczas seminarium referaty, jak i będąca ich następstwem dyskusja miały na celu nie tyle dokonanie pełnego przeglądu i rekapitulacji dotychczasowych doświadczeń związanych z bezpośrednim prowadzeniem, uczestniczeniem bądź tylko organizowaniem działalności gospodarczej przez JST i mających wskazywać rozwiązania dopuszczalne prawem w tym zakresie, ile wskazanie węzłowych problemów i – ewentualnie – pożądanych kierunków zmian w przepisach prawa w tym zakresie oraz dokonanie wstępnej oceny tych propozycji, które zostały już wcześniej w tej materii poczynione i przedstawione.

W niniejszym tomie zamieszczone zostały zarówno referaty wygłoszone w trakcie tego seminarium, jak i artykuły przygotowane przez uczestników seminarium jako rezultat dyskusji, która odbyła się podczas konferencji, i dalszych inspirowanych nią przemyśleń, zaś wyrażone w nich opinie i stanowiska są poglądami Autorów.

Marek Mączyński

Mirosław Stec