Perło Dorota, Poniatowicz Marzanna, Salachna Joanna M., Efektywne zarządzanie długiem w jednostce samorządu terytorialnego

Problem długu publicznego zawsze budził wiele emocji i kontrowersji, jednak szczególnie zyskał na znaczeniu w okresie kryzysu gospodarczego oraz finansowego, którego aktualnie doświadcza globalna gospodarka. Jednym z podstawowych skutków kryzysu jest gwałtowne przyspieszenie, jeśli nie wręcz eksplozja narastania długu publicznego. Jeszcze do niedawna zagrożone tym procesem były przede wszystkim gospodarki krajów najsłabiej rozwiniętych. Obecnie okazało się, że jest to poważny problem również krajów wysoko rozwiniętych .

Wpływ długu publicznego na gospodarkę jest niekwestionowany i wieloaspektowy. Za bezpośrednie następstwa jego nadmiernego wzrostu uważa się przede wszystkim zwiększanie stóp procentowych (marży długu), co z kolei prowadzi do wzrostu oszczędności, obniżenia konsumpcji i wydatków inwestycyjnych, a w konsekwencji - ograniczenia wzrostu gospodarczego. Z drugiej strony wiadomo, że gospodarka odseparowana od instrumentów dłużnych to fikcja, a dług publiczny służący finansowaniu inwestycji publicznych jest zjawiskiem pozytywnym. Należy podkreślić, że dotychczas nie udało się określić bezpiecznego poziomu długu, powszechnie uznawanego w teorii ekonomii lub praktyce polityki gospodarczej państwa.

W wielu krajach, które uwzględniają wagę problemu, zarządzaniu długiem publicznym nadaje się rangę odrębnej polityki, prowadzonej niezależnie od polityk monetarnych i fiskalnych, gwarantując jej niezależność operacyjną i instytucjonalną. Dotyczy to również Unii Europejskiej, w której istnieją zabezpieczenia rangi traktatowej (niestety, nie do końca skuteczne), ograniczające państwa członkowskie w możliwościach finansowania wydatków publicznych z deficytów budżetowych lub poprzez wzrost długu publicznego. Zaliczamy do nich kryteria konwergencji, ustanowione przez Traktat z Maastricht, według których Rada Europejska stwierdza, czy dane państwo członkowskie może przyjąć wspólną walutę euro, a także ustalenia wynikające z Paktu Stabilności i Wzrostu (ang. Stability and Growth Pact - SGP).

Zarządzanie długiem publicznym może być realizowane na dwóch płaszczyznach, tj. zarządzania zadłużeniem sektora państwowego (rządowego) oraz samorządowego. Przedmiotem zainteresowania autorek niniejszej pracy jest drugi z wymienionych aspektów, bardzo istotny choćby w kontekście zachodzących na świecie procesów decentralizacyjnych i wzrastającego znaczenia samorządowych struktur terytorialnych, które przez współczesne, demokratyczne państwa traktowane są jako kluczowe systemy zwiększające sprawność zarządzania zadaniami publicznymi. Polski samorząd terytorialny jest tworem stosunkowo młodym. W 2010 r. mija 20 lat od momentu jego reaktywowania. Z perspektywy czasu można z pewnością stwierdzić, że reforma samorządowa dokonana w latach 90. to niewątpliwie przykład jednej z najbardziej spektakularnych i udanych reform, jakie udało się przeprowadzić w naszym kraju w warunkach gospodarki rynkowej.

* * *

Jakkolwiek przewaga efektywności gospodarowania jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.) nad efektywnością pozostałych struktur systemu finansów publicznych została udowodniona naukowo i jako taka jest bezsprzeczna, wciąż pozostaje wiele do zrobienia w tej kwestii. Szczególne wyzwania dotyczą jednego z kluczowych aspektów finansów lokalnych i lokalnej gospodarki finansowej, jakim jest problematyka efektywnego zarządzania samorządowym długiem publicznym.

Celem niniejszego opracowania jest określenie najważniejszych standardów w tym zakresie (prawnych, ekonomicznych i organizacyjnych) oraz konfrontacja tak skonstruowanego modelu ze stanem praktyki gospodarczej. W pracy dokonano analizy najważniejszych uwarunkowań procesu zarządzania długiem j.s.t. w Polsce, opisano istotę i specyfikę tego procesu, a także określono najważniejsze instrumenty z nim związane.

Zasadniczą tezą pracy jest twierdzenie, zgodnie z którym rola instrumentów dłużnych w systemie finansowym j.s.t. w Polsce wprawdzie wzrasta, jednak efektywność ich wykorzystania jest wciąż zbyt niska. Dla rozwiązania tego problemu niezbędne jest wprowadzenie do lokalnych polityk zadłużenia standardów efektywnego zarządzania długiem, przy zastosowaniu zasad i instrumentów charakterystycznych dla tzw. menedżerskiego podejścia.

Z tak sformułowaną tezą główną wiąże się szereg hipotez szczegółowych/roboczych weryfikowanych w poszczególnych częściach pracy.

Po pierwsze, rośnie pozycja ekonomiczna samorządowego sektora publicznego w systemach finansowych poszczególnych państw, a efektywne zarządzanie tym sektorem to jedno z kluczowych wyzwań, zwłaszcza w kontekście globalnego kryzysu gospodarczego oraz ściśle związanego z nim kryzysu sektora finansów publicznych.

Po drugie, jednym z ważniejszych warunków zwiększenia efektywności sektora publicznego jest zwiększenie efektywności zadłużenia sektora finansów publicznych, w tym efektywności wykorzystania instrumentów dłużnych w gospodarce finansowej j.s.t.

Po trzecie, szczególną rolę w zakresie zarządzania samorządowym długiem publicznym odgrywają standardy/regulacje formalnoprawne, za których pomocą można wytworzyć określone systemowe i proefektywnościowe mechanizmy zarządzania. Jako przykłady takich rozwiązań z nowej ustawy o finansach publicznych (z dnia 27 sierpnia 2009 r.) można wskazać: kontrolę zarządczą, wieloletnie prognozowanie finansowe, rozgraniczenie budżetu na sekcję bieżącą oraz majątkową, przyjęcie nadwyżki operacyjnej jako kryterium wyznaczającego zdolność j.s.t. do zaciągania zobowiązań finansowych.

Po czwarte, niedocenianym problemem w polityce zadłużenia polskich j.s.t. jest profesjonalne zarządzanie ryzykiem zadłużenia obejmujące system jego identyfikacji, analizy, oceny oraz takiej reakcji/działań władz samorządowych, które umożliwiają minimalizację strat i maksymalizację możliwości w kontekście efektywnej polityki zadłużenia.

Po piąte, nowatorskimi instrumentami w lokalnej polityce zadłużenia, które w istotny sposób mogą ograniczyć jego ryzyko, są wieloletnia prognoza finansowa oraz kontrola zarządcza i jej audyt. Powstaje przy tym obawa, czy j.s.t. dysponują odpowiednio wykwalifikowanymi kadrami pozwalającymi na profesjonalne i efektywne wykorzystanie tych instrumentów w procesie zarządzania długiem lokalnym.

Po szóste, niezbędnym wymogiem zwiększenia efektywności zadłużenia j.s.t. w Polsce jest zastąpienie tradycyjnego audytu wewnętrznego tzw. audytem efektywnościowym (ang. performance audit lub value for money audit), koncentrującym działania audytorów na trzech elementach (tzw. 3E), tj. na ocenie gospodarności jednostki samorządowej (ang. economy), jej wydajności (ang. efficiency) i skuteczności (ang. effectiveness).

Po siódme, swobodny dostęp j.s.t. do instrumentów rynku kapitałowego uwarunkowany jest wykorzystaniem przez nie instrumentu ratingu komunalnego w lokalnej polityce zadłużenia. Instrument ten odczuwalnie poprawia wizerunek jednostki samorządowej oraz umacnia jej pozycję na rynku finansowym, w konsekwencji przyczyniając się do zwiększenia zaufania instytucji finansowych, a tym samym wpływając na obniżenie kosztów zadłużenia.

Po ósme, często niedocenianym przez władze samorządowe elementem procesu zarządzania długiem jest kwestia szeroko rozumianych działań informacyjno-promocyjnych oraz wykorzystania instrumentów komunikacji marketingowej w polityce długu. Przekłada się to na niższą przejrzystość (ang. transparency) działań władzy publicznej oraz niższą efektywność wykorzystania instrumentów dłużnych.

Po dziewiąte, zarządzanie długiem jest procesem decyzyjnym, który wymaga określonych rozwiązań organizacyjno-instytucjonalnych. O ile rozwiązania takie występują w płaszczyźnie zarządzania długiem sektora rządowego, o tyle mają one marginalne znaczenie w sferze zarządzania długiem samorządowym. Tylko w nielicznych j.s.t. wyodrębniono oddzielne komórki organizacyjne zaangażowane w ten proces, co stanowi istotny czynnik ograniczający efektywność zadłużenia.

Po dziesiąte, w j.s.t. województwa podlaskiego realizowany jest, w większości przypadków, bierny/tradycyjny model lokalnej polityki zadłużenia, niewykorzystujący w dostatecznym zakresie proefektywnościowych instrumentów zarządzania długiem.

* * *

Niniejsza praca dotyczy zasygnalizowanych powyżej kwestii i składa się z sześciu rozdziałów. W pierwszym z nich scharakteryzowano zakres i ekonomiczne znaczenie sektora samorządowego w Polsce, dokonując określonych porównań na tle pozostałych krajów członkowskich Unii Europejskiej oraz analizując rozmiary, dynamikę i strukturę zadłużenia polskich j.s.t. W rozdziale II podjęto próbę określenia specyfiki efektywności ekonomicznej w sektorze publicznym, przede wszystkim w aspekcie specyfiki efektywnego zarządzania długiem samorządowym. Wskazano na szczególną rolę i funkcje skarbnika w tym zakresie, a także opisano jeden z podstawowych dylematów dotyczących zarządzania długiem samorządowym, jakim jest problem wyboru optymalnego instrumentu dłużnego. Trzeci rozdział pracy ma charakter typowo prawniczy. Scharakteryzowano w nim najważniejsze regulacje prawne dotyczące zarządzania długiem (międzynarodowe i krajowe), szczególny nacisk kładąc na rozwiązania prawne wynikające z nowej ustawy o finansach publicznych. Rozdział IV skupia się na kwestiach ryzyka zadłużenia oraz instrumentach jego minimalizacji. W kolejnym, V rozdziale przedstawiono wybrane instrumenty zarządzania długiem lokalnym, takie jak: wieloletnia prognoza finansowa, kontrola zarządcza, audyt, rating komunalny, instrumenty organizacyjne i instrumenty komunikacji marketingowej. Ostatni, VI rozdział ma charakter empiryczny. Wykorzystano w nim jedną z metod modelowania ekonometrycznego, czyli tzw. modelowanie miękkie (ang. soft modelling) do przeprowadzenia wielowymiarowej analizy porównawczej dotyczącej zróżnicowanej efektywności zarządzania długiem w poszczególnych j.s.t. województwa podlaskiego.

* * *

Opracowując przedstawione zagadnienia, wykorzystano następujące metody badawcze:

* * *

Realizacja zakładanych celów badawczych wymagała także częściowej konfrontacji/weryfikacji formułowanych prawidłowości ekonomiczno-zarządczych oraz ustanowionych finansowych reguł normatywno-prawnych z:

Pierwsze z wymienionych - o czym będzie szczegółowo mowa poniżej - miały charakter w części subiektywny (formułowane opinie, oceny), w części zaś obiektywny (oświadczenia wiedzy na określony temat). Z kolei dane finansowe dotyczące badanych j.s.t. za lata 2006-2009, uzyskane z RIO w Białymstoku, stanowiły "twardą" bazę interpretacyjną. Autorki założyły, że taki częściowo weryfikacyjny sposób prowadzenia analiz jest najbardziej przydatny z praktycznego punktu widzenia. Prowadzenie badań socjologicznych i statystycznych na tle rozważań ekonomicznych, zarządczych i prawniczych posiada doniosłe znaczenie i stanowi swoistą wartość dodaną niniejszego opracowania. Podkreślenia wymaga fakt, że autorkami pracy są ekonomistka, prawniczka oraz specjalistka z zakresu zastosowania metod ilościowych, co umożliwiło interdyscyplinarne ujęcie analizowanej problematyki.

Badania ankietowe przeprowadzone zostały w okresie wrzesień-listopad 2009 r. wśród głównych księgowych budżetu (skarbników) j.s.t. województwa podlaskiego. Decyzja o wytypowaniu do badania tych osób podyktowana została przede wszystkim dwoma argumentami:

Jeśli chodzi o przyjętą konstrukcję ankiet, w sformalizowanym kwestionariuszu zawarto 16 pytań. Dotyczyły one zarówno istniejącego stanu związanego z zarządzaniem długiem (np. posiadania przez j.s.t. zadłużenia w walutach innych niż złoty), jak i wyrażenia opinii lub sądu na określony temat (np. odnośnie czynników wpływających na wybór formy zaciągnięcia długu). Pytania miały charakter zamknięty, przy czym w celu zachowania wyczerpującego katalogu odpowiedzi tam, gdzie zachodziła taka potrzeba, zastosowano opcję odpowiedzi "inne" - do wskazania przez ankietowanego. Natomiast w przypadkach dotyczących odpowiedzi na temat: kompetencji zarządzania w zakresie długu, przeznaczenia zaciąganego długu, określenia czynników determinujących formę zaciąganego długu oraz opinii w zakresie nowego zindywidualizowanego wskaźnika spłat długu istniała możliwość zaznaczenia kilku wariantów odpowiedzi. W takich przypadkach dodatkowo należało zaznaczyć rangę/znaczenie każdej z wytypowanych odpowiedzi. Umożliwiło to relatywne uporządkowanie ocen.

Opis zastosowanych metod badawczych byłby niepełny bez naszkicowania specyfiki wykorzystanej w ostatnim rozdziale pracy metody modelowania miękkiego. Metoda ta pozwoliła zobrazować zależności pomiędzy poziomem zadłużenia j.s.t. a ich potencjałem inwestycyjnym, prowadzoną polityką zarządzania długiem, a także źródłami finansowania rozwoju lokalnego. Wskazała również, który z wyżej wymienionych czynników odgrywa największą rolę w podejmowaniu przez j.s.t. decyzji o zaciągnięciu zobowiązań. Efektem zastosowanej metody są również rankingi j.s.t. opracowane przy użyciu kryterium efektywności zadłużenia, a także według wszystkich innych analizowanych w modelu zmiennych ukrytych.

* * *

Stan prawny regulacji omawianych w pracy datowany jest na dzień 1 sierpnia 2010 r.