Szmit Jakub, Konstytucyjny wzorzec reżimu zatrudnienia członków korpusu służby cywilnej

W art. 8 ust. 1 ustawy zasadniczej ustrojodawca postanowił, że Konstytucja RP jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że: „Wszyscy mają [...] obowiązek przestrzegania jej postanowień. Kiedy poszczególne unormowania Konstytucji nie odsyłają do ustaw, stosuje się ją bezpośrednio. Stanowi wtedy samodzielną podstawę rozstrzygnięć ustawodawczych, administracyjnych czy sądowych albo decydujący czynnik przesądzający o treści norm systemu prawa (spośród możliwych znaczeń normy musi być wybrane takie znaczenie, które jest zgodne z regułami, zasadami i wartościami Konstytucji” . Słusznie zauważa się, że Konstytucja RP nie jest adresowana wyłącznie do ustawodawcy, lecz również do pozostałych organów państwa , niemniej jednak bez wątpienia to właśnie ustawodawca (a dokładniej rzecz biorąc – prawodawca, gdyż zasada ta rozciąga się także na akty podustawowe) jest szczególnie związany jej postanowieniami. To związanie przejawia się w nakazie przyjmowania takich rozwiązań prawnych, które nie tylko nie będą sprzeczne z Konstytucją RP, ale będą również gwarantowały jej jak najpełniejszą realizację. W szczególności mieści się w tym zakaz pomijania czy też niedostrzegania materii, która stała się przedmiotem regulacji ustawy zasadniczej.

Oczywiście Konstytucja RP ze względu na swoją funkcję obejmuje zakresem zastosowania wszystkie najważniejsze aspekty funkcjonowania państwa i społeczeństwa. Oceniając to z drugiej strony, można jednak przyjąć, że to, iż dana materia została podniesiona do rangi konstytucyjnej, oznacza, że ustrojodawca uznał jej szczególną doniosłość. Oczywiste jest na przykład to, że ustawa zasadnicza normuje takie zagadnienia, jak: źródła prawa, najważniejsze organy państwa czy też wolności, prawa, obowiązki człowieka i obywatela. Jednocześnie wydaje się, że można przyjąć, iż już ewentualne pominięcie regulacji poświęconej na przykład Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji nie spowodowałoby zarzutu braku zupełności Konstytucji RP. Tym samym wprowadzenie do niej art. 213–215 należy oceniać przez pryzmat nie tylko określonej wartości normatywnej, ale również aksjologicznej.

To spostrzeżenie można w całości przenieść na fakt, że w Konstytucji RP zostały wprowadzone przepisy, które dotyczą korpusu służby cywilnej i jej członków. Należy tu w pierwszym rzędzie wskazać na absolutnie fundamentalny dla tego zagadnienia art. 153 Konstytucji RP (i to zarówno ust. 1, jak i ust. 2). Podkreślenie wagi tego artykułu nie oznacza, że w stosunku do tej grupy zawodowej nie znajdują zastosowania inne przepisy, lecz odbywa się to na nieco innej zasadzie. Mam tu na myśli fakt, że skoro na przykład prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy jest prawem każdego (art. 66 ust. 1 Konstytucji RP), to jest też prawem członków korpusu służby cywilnej.

Znaczenie art. 153 Konstytucji RP może być odczytywane na kilku płaszczyznach. Pierwszą jest spostrzeżenie, że literalnie dotyczy on (ust. 1) oczekiwanego sposobu wykonywania zadań państwa. Jest to najbardziej ogólne spojrzenie. W drugim rzędzie należy dostrzec sam fakt, iż istnienie służby cywilnej zostało umocowane na poziomie konstytucyjnym, a zatem prawodawca nie może nie uregulować jej funkcjonowania w aktach niższej rangi (oczywiście przede wszystkim na poziomie ustawowym). Szczególnie interesujący jest kolejny wniosek. Otóż przepis ten wskazuje na istnienie urzędów administracji rządowej, ale nie to jest kluczowe, jako że ich istnienie można oczywiście wyprowadzić z samego faktu powołania organów administracji rządowej, które bez instytucji urzędu nie są w stanie wypełniać swoich kompetencji. Tym samym pierwszorzędne znaczenie ma to, że zapewnienie określonego (zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego) sposobu wykonywania zadań państwa zostało w sposób nierozerwalny powiązane z korpusem służby cywilnej. Innymi słowy, ustrojodawca wprost wskazał, że osiągnięcie pożądanego sposobu funkcjonowania państwa (a konkretnie – tych zadań, które wykonuje administracja rządowa) wymaga odpowiedniej jakość kadr charakteryzujących się pożądanymi cechami.

We współczesnym świecie nie sposób nie uwzględnić w tym kontekście zmian, które w tej materii wywoła (już wywołuje) sztuczna inteligencja i jej rozwój. Nie pozostaje ona bez wpływu także na administrację publiczną , ale mimo wszystko nadal aktualne pozostaje spostrzeżenie, że to właśnie od jakości kadr zależy sposób wykonania zadań danej jednostki (a szerzej – jakiejkolwiek organizacji). W konsekwencji należy uznać, że określone oczekiwania ustrojodawcy co do sposobu wykonywania zadań państwa, zwłaszcza z tak jednoznacznym zestawieniem ich z utworzeniem korpusu służby cywilnej, oznaczają, iż są to oczekiwania kierowane właśnie do członków tego korpusu, czyli do osób w nim zatrudnionych. Tym samym zawodowość, rzetelność, bezstronność i neutralność polityczna to cechy, które muszą charakteryzować osoby zatrudnione w tej grupie zawodowej. Stypulacja art. 153 ust. 1 ustawy zasadniczej musi być zatem odczytywana jako regulacja odnosząca się do sposobu wykonywania pracy w ujęciu czynnościowym, czyli podejmowania określonych czynności i działań dla osiągnięcia zamierzonego rezultatu.

Co niezwykle uderzające, analiza przepisów ustawy zasadniczej prowadzi do wniosku, że właściwie jest to zaledwie jedna z dwóch grup zawodowych, w odniesieniu do których konkretnie określone zostały pewne elementy ich sytuacji zatrudnieniowej. Drugą taką grupą są sędziowie, w stosunku do których w art. 178 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje się, że zapewnia się im warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków. Jest to zresztą dobry przykład tego, jak normy konstytucyjne ograniczają swobodę decyzji, które może podjąć ustawodawca. Przykładowo, w wyroku z 4.10.2000 r. Trybunał Konstytucyjny zauważył, co następuje: „sędziowie sądów powszechnych i szczególnych są jedyną kategorią zawodową, której wynagrodzenia stanowią przedmiot wyraźnej regulacji konstytucyjnej. Wypływa stąd obowiązek właściwych organów państwa szczególnej troski o kształtowanie należytego poziomu tych wynagrodzeń, także w relacji do wynagrodzeń innych funkcjonariuszy publicznych” . Z kolei w wyroku z 12.12.2012 r. Trybunał Konstytucyjny nie tylko podtrzymał powyższe stanowisko, lecz dodatkowo jednoznacznie podkreślił, iż: „Norma ta [art. 178 ust. 2 Konstytucji – przyp. J.Sz.] stanowi szczególną gwarancję ochrony wynagrodzeń sędziowskich na poziomie konstytucyjnym, co ogranicza dopuszczalność ingerencji ustawodawcy w system ich kształtowania” .

Jest to o tyle wyjątkowe, że wiele regulacji konstytucyjnych wskazuje na określone zadania państwa, co w oczywisty sposób oznacza, że konieczne jest zapewnienie personelu do ich wykonania, nie ma jednak przy tym bezpośredniego powiązania tego z określonymi grupami zawodowymi. Przykładem może być art. 70 ust. 1, w którym stwierdza się prawo każdego do nauki, które nie może być w praktyce zrealizowane bez nauczycieli, jednakże żaden przepis Konstytucji RP nie odnosi się do nich konkretnie .

Takie ujęcie powoduje, że tematyka członków korpusu służby cywilnej w kontekście ich sytuacji jako zatrudnionych nabiera szczególnego wymiaru, a na pierwszy plan wysuwa się swoista efektywność w wykonywaniu ich zadań , przy czym w tym wypadku konkretnie chodzi przede wszystkim o osiągnięcie cech wymienionych w art. 153 ust. 1. Należy zatem zadać sobie dwa pytania, które są ze sobą w pewien sposób powiązane. Pierwsze sprowadza się do tego, za pomocą jakich instrumentów taki cel może zostać osiągnięty. Albo inaczej – jakie kroki powinien podejmować ustawodawca dla realizacji nałożonego na niego obowiązku wykonania założeń konstytucyjnych. Drugie z kolei dotyczy tego, czy aktualny stan prawny, a także będący jego pochodną stan faktyczny, można uznać za satysfakcjonujący.

W stosunku do pierwszego z powyższych pytań należy zauważyć, że badanie sprawności funkcjonowania danej organizacji może dotyczyć różnych płaszczyzn, na przykład jej struktury, podziału kompetencji pomiędzy jej poszczególnymi składowymi czy środków przekazanych na realizację jej zadań. Jednakże w niniejszej pracy uwaga skupi się na korpusie służby cywilnej, a dokładnej rzecz biorąc – na wykonywaniu przez osoby tworzące ten korpus pracy w znaczeniu funkcjonalnym. Przepis art. 153 ust. 1 Konstytucji RP będzie zatem odczytywany jako stypulacja dotycząca zatrudnienia. Analiza tak zakreślonego ujęcia może przyjąć perspektywę detaliczną, która opiera się na poszukiwaniu bardzo konkretnych instrumentów, konstrukcji, które pozwolą (a może bardziej prawidłowo – powinny w największym stopniu pozwolić) na zapewnienie zawodowości, rzetelności, bezstronności i neutralności politycznej członków korpusu służby cywilnej. Takie podejście będzie miało pragmatyczny charakter i będzie oznaczało konieczność analizy mocno osadzonej w nauce zarządzania zasobami ludzkimi . Nie można oczywiście uznać, że jest to podejście błędne, a wręcz odwrotnie – wspomaganie się ustaleniami poczynionymi w tej materii może być ocenione jedynie pozytywnie. Jednak właściwsze wydaje się przyjęcie nieco innego punktu widzenia i oparcie rozważań na spostrzeżeniu, że z formalnego punktu widzenia o tym, jak można ukształtować sytuację osób zatrudnionych, jakimi obowiązkami można je obciążyć, jakie uprawnienia można im przyznać (czy też – jak określić relację między obowiązkami a uprawnieniami), decyduje w pierwszym rzędzie ustalenie reżimu prawnego, w którym praca (rozumiana jako pewne zjawisko faktyczne) będzie wykonywana. Inaczej wygląda kwestia narzędzi prawnych, które mogą być zastosowane na przykład wobec osoby zatrudnionej w reżimie cywilnoprawnym, a zupełnie inaczej w przypadku osoby posiadającej status pracownika. Wreszcie zdecydowanie odmienne wygląda sytuacja funkcjonariusza w stosunku służbowym. Innymi słowy, to kryterium reżimu zatrudnienia, przypisania gałęziowego relacji pomiędzy zatrudnionym a zatrudniającym należy uczynić punktem wyjścia do dalszych, bardziej szczegółowych ustaleń odnoszących się już do konkretnych instrumentów. Ustalenie poczynione w tej materii powinno być pierwszym i wyjściowym, a dopiero następczo (poruszając się w pewnych ogólnych schematach właściwych danemu reżimowi) należy je wypełniać szczegółowymi rozwiązaniami.

Przyjęty punkt widzenia opiera się zatem na prowadzeniu badań przede wszystkim przez pryzmat analizy rozwiązań prawnych, a w znacznie mniejszym stopniu z uwzględnieniem rozwiązań osadzonych w innych sferach (np. ekonomii czy wspomnianej teorii zarządzania zasobami ludzkimi).

W tej sferze polski ustawodawca, przywracając funkcjonowanie służby cywilnej ustawą o służbie cywilnej z 1996 r., opowiedział się za ustanowieniem zatrudnienia pracowniczego członków korpusu służby cywilnej, co można uznać za swoistą konsekwencję procesów, które dotknęły polskie prawo urzędnicze po roku 1945. Reżim ten został utrzymany także w następnych ustawach o służbie cywilnej i obowiązuje do dziś.

I w tym momencie można przejść do drugiego z zasygnalizowanych pytań, a mianowicie, czy przyjęte rozwiązanie może być ocenione jako gwarantujące spełnienie oczekiwań ustrojodawcy co do służby cywilnej i jej funkcjonowania. Niestety trudno udzielić na nie odpowiedzi twierdzącej, co można odnieść do dwóch sfer. Po pierwsze, do sfery działań prawodawcy o charakterze systemowym, które ciężko ocenić jako podejmowane w duchu ustawy zasadniczej. Najbardziej jaskrawym tego przykładem może być dążenie sił politycznych (sprawujących w danym momencie władzę) do uzyskania wpływu na służbę cywilną, czego zwieńczeniem jest wprowadzenie jako podstawy zatrudnienia na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej powołania. Cechuje się ono najmniejszą ze wszystkich rodzajów zatrudnienia pracowniczego stabilnością zatrudnienia, co zapewnia politykom bardzo duży wpływ na osoby obejmujące te stanowiska. Druga sfera to działania o bardziej konkretnym wymiarze, czego najbardziej odczuwalnym przejawem mogą być kwestie płacowe .

Wreszcie nie sposób nie zauważyć, że wyrażone w Konstytucji RP założenie o politycznie neutralnej, stabilnej służbie cywilnej, która trwa niezależnie od zmieniających się rządów politycznych, pozostaje bardziej w sferze postulatów niż faktów. To zdecydowanie negatywne zjawisko zauważa się w nauce prawa. Jak stwierdza E. Ura: „Analiza rozwiązań prawnych wprowadzających przekształcenia i reorganizację struktur administracji w ostatnim okresie wyraźnie wskazuje, że reformy te stały się środkiem do wymiany pracowników, czyli ich zwalniania bez podawania przyczyn” . Spostrzeżenie to dotyczy całej sfery administracji publicznej, ale można je niestety odnieść również do służby cywilnej. Sam fakt, że w okresie od 1996 r. do 2008 r. wprowadzone zostały aż cztery kolejne ustawy o służbie cywilnej jest tego smutnym przykładem .

Co więcej, można też z łatwością wskazać takie działania ustawodawcy, które nie wiążąc się ze zmianami całego systemu prawnego dotyczącego zatrudniania członków korpusu służby cywilnej, niezwykle silnie uderzają w jej konstytucyjne podstawy. Za najbardziej dobitny tego przykład można uznać nie tylko wspomniane powyżej wprowadzenie jako podstawy zatrudnienia na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej powołania, ale dodatkowo połączenie tego kroku z jednoczesną rezygnacją z obowiązkowych otwartych i konkurencyjnych naborów na te stanowiska . To, co szczególnie napawa pesymizmem, to powtarzający się mechanizm polegający na tym, że kiedy będąca u władzy w danym momencie ekipa rządząca wprowadza rozwiązania, które trudno uznać za realizujące konstytucyjne standardy dotyczące służby cywilnej, ówczesne siły pozostające w opozycji (słusznie) je krytykują, lecz po zmianie władzy brak jest przekucia owej krytyki na pozytywne działania . Należy zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, iż „w piśmiennictwie ocena pokonstytucyjnej praktyki ustawodawczej w obszarze służby cywilnej nie może być pozytywna. Nagminność ingerencji w status prawny tej instytucji, radykalizm zmian niejednokrotnie związanych z cyklem polityczno-parlamentarnym wręcz uwypukla praktyczne znaczenie prawa urzędniczego oraz faktyczne ryzyko instrumentalnego, doraźnego traktowania jego postanowień” .

W konsekwencji narzuca się spostrzeżenie, że obowiązujące rozwiązania wprowadzane na poziomie ustawowym nie mogą być ocenione jako realizujące wzorzec konstytucyjny.

Co więcej, negatywnej oceny stanu prawnego de lege lata nie tylko nie zaciera obraz faktycznego funkcjonowania służby cywilnej, lecz jest wręcz odwrotnie. Sprawozdanie NIK, które objęło okres od 1.01.2019 r. do 9.02.2023 r., zawiera przytłaczający wniosek, że co prawda: „Służba cywilna [...] została zorganizowana w taki sposób, że w większości przypadków zapewniona została odpowiednia realizacja zadań państwa przez objęte kontrolą urzędy, [jednak – przyp. J.Sz.] stwierdzone nieprawidłowości i występujące problemy wskazują [...] na potrzebę podjęcia przez RM i Szefa S.C. systemowych działań dotyczących funkcjonowania służby cywilnej, m.in. z uwagi na to, że ze służby cywilnej odchodzą najbardziej doświadczone osoby (m.in. spada udział urzędników mianowanych w korpusie s.c.), spada skuteczność naborów i liczba kandydatów na wolne stanowiska, utrzymuje się wysoki wskaźnik rotacji, zwłaszcza na wyższych stanowiskach w s.c., a do wykonywania zadań urzędniczych zatrudniani są pracownicy «eksperci» poza korpusem s.c., zwiększa się korpus urzędniczy funkcjonujący w urzędach na podstawie u.p.u.p. obok służby cywilnej” .

Ponadto w nieco mniej sformalizowanym dokumencie dotyczącym istotnych problemów w funkcjonowaniu służby cywilnej NIK zawarła nawet dalej idące uwagi, podkreślając między innymi problemy kadrowe służby cywilnej wiążące się z koniecznością obsługi rosnącej liczby zadań w wielu urzędach oraz niskim wynagrodzeniem i fluktuacją kadr, zwłaszcza w urzędach administracji w terenie. Za swoiste „ukoronowanie” kontroli można zaś uznać wskazanie, że „m.in. w Kancelarii Premiera [...] zatrudnia się «ekspertów» przyjmowanych w trybie ustawy o pracownikach urzędów państwowych, a więc mniej przejrzystym i stawiającym mniej wymogów, zaś na wyższych stanowiskach nie ma mianowanych urzędników s.c.” .

Taka konstatacja stanowi z kolei punkt wyjścia do podjęcia badań, których celem jest ustalenie, jakie mechanizmy dają największą gwarancję, że oczekiwania ustrojodawcy co do funkcjonowania służby cywilnej będą faktycznie spełnione.

Oczywiście tak postawione zagadnienie może być i jest analizowane pod różnymi kątami . Jak już zostało wspomniane, w niniejszej pracy zaproponowane zostało ujęcie, które do tej pory nie doczekało się monograficznego opracowania, czyli badanie tego, co należy uznać za systemowy punkt wyjścia do dyskusji nad funkcjonowaniem służby cywilnej w Polsce, a zatem ustalenie, w jakim reżimie prawnym powinni być zatrudniani członkowie korpusu służby cywilnej. Kluczowe jest przy tym założenie, że ze względu na to, iż o pożądanym sposobie funkcjonowania służby cywilnej, a zatem o oczekiwaniach wobec członków korpusu służby cywilnej, rozstrzyga ustawa zasadnicza, to właśnie konstytucyjne regulacje muszą być zdecydowanie najważniejszym punktem odniesienia. Warto także zauważyć, że w kwestii kształtu organizacyjnego szeroko pojętej administracji publicznej, a zwłaszcza zasad zatrudniania w administracji publicznej, prawodawstwo międzynarodowe oraz unijne nie narzuca żadnego reżimu zatrudnienia, pozostawiające tę kwestię do decyzji poszczególnych państw. Takie ujęcie rodzi z kolei konsekwencje odnoszące się do przyjętej w pracy metody badawczej, a także wpływa na jej strukturę.

Uznanie nie tylko za punkt wyjścia, ale również za fundament prowadzonych rozważań regulacji zawartych w polskiej ustawie zasadniczej (ze szczególnym uwzględnieniem znaczenia stypulacji zawartej w jej art. 153) skutkuje tym, że podstawową metodą badawczą stosowaną w pracy jest metoda dogmatyczna. Nie sposób jest prowadzić wskazanych badań bez oparcia ich głównego ciężaru na wykładni materiału normatywnego. Co więcej, uznanie doniosłości roli Konstytucji RP oznacza, że uzasadnione jest właściwie pominięcie metody prawnoporównawczej, komparatystycznej. Nie oznacza to w żadnym wypadku jej niedoceniania, także jako metody pozwalającej wskazać rozwiązania potencjalnie możliwe do poddania uwadze ustawodawcy. Uczynienie norm konstytucyjnych wyznacznikiem dla ustawodawcy skutkuje jednak tym, że modele, rozwiązania, schematy przyjmowane w innych państwach nie mogą same w sobie stać się punktem odniesienia dla polskiego porządku prawnego, ponieważ siłą rzeczy budowane są na innych założeniach ustrojowych niż obowiązujące w Polsce. Dlatego jeszcze raz wypada podkreślić, że metoda porównawcza może się sprawdzać przy poszukiwaniach skutecznych rozwiązań szczegółowych, lecz nie taki jest cel badawczy niniejszej monografii.

Inaczej natomiast należy ocenić metodę historycznoprawną odnoszącą się do rozwoju krajowego prawa urzędniczego, w szczególności w zakresie dotyczącym służby cywilnej. Czerpanie wzorców z rozwiązań, które w toku rozwoju państwa zostały sprawdzone w praktyce (z różnym skutkiem), jest bez wątpienia bardzo cennym źródłem inspiracji. Nawet regulacje wprowadzane przed wejściem w życie Konstytucji RP nie mogą być w tym kontekście pominięte, gdyż określając zasady funkcjonowania służby cywilnej, ustrojodawca nie działał w próżni, tylko poruszał się w pewnym otoczeniu prawnym. Oczywiście nie ma żadnych formalnych przeszkód ku temu, żeby ustawa zasadnicza wprowadzała całkowicie nowe modele dotyczące określonych sfer funkcjonowania państwa, niemniej jednak skoro już w jej preambule mowa jest o nawiązywaniu do najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej, to można bezpiecznie założyć, że pierwsza konstytucjonalizacja służby cywilnej w historii uwzględniała dotychczasowe doświadczenia w tym zakresie.

Warto także zauważyć, że podjęty problem badawczy będzie skutkował koniecznością odwołania się do kwestii teoretycznoprawnych, przede wszystkim w zakresie ogólnie pojmowanych cech poszczególnych reżimów zatrudnienia, co oznacza sięgnięcie do takich gałęzi prawa, jak prawo pracy, prawo cywilne czy prawo administracyjne. Natomiast umiejscowienie systemowe służby cywilnej w strukturze państwa powoduje, że uwzględnianie regulacji prawa administracyjnego będzie odgrywało szczególnie istotną rolę, także poza kwestiami ściśle związanymi z zatrudnieniem.

Powyższe spostrzeżenia nie pozostały bez wpływu na strukturę pracy. Rozdział 1 poświęcony jest zatem samemu zjawisku, jakim jest administracja, przy czym rozważania te zostały oparte na swoistym schemacie „od ogółu do szczegółu”. Stąd też punktem wyjścia było poczynienie pewnych ustaleń co do istoty państwa jako pewnej szczególnej struktury organizacyjnej. Następnie uwaga została poświęcona administracji jako takiej celem wyjaśnienia, czym jest oraz jak doniosłą i trudną do przecenienia rolę odgrywa ona właściwe w każdej organizacji, w tym w organizacji tak sformalizowanej i rozbudowanej jak państwo. Zestawienie tych elementów pozwala na dalsze zawężanie rozważań, ponieważ uwagi poczynione w stosunku do państwa i administracji pozwalają przenieść się już na grunt administracji publicznej, a zatem tej, która charakteryzuje się ścisłym i nierozerwalnym związkiem właśnie z państwem. Jako że zjawisko administracji publicznej jest powszechne i na tym etapie pracy analizowane jest w ujęciu ogólnym (w odróżnieniu od konstytucyjnych cech służby cywilnej), w rozdziale 1 zawarte zostały także uwagi odnoszące się do regulacji dotyczących administracji zawartych w prawie międzynarodowym i unijnym. Kolejnym krokiem jest dalsze zawężenie uwagi i skupienie się już bezpośrednio na interesującym nas wycinku administracji publicznej, czyli administracji rządowej, co z kolei pozwala przejść do zagadnienia najwęższego (a jednocześnie stanowiącego główną sferę zainteresowania), a zatem do służby cywilnej oraz korpusu służby cywilnej. Zasadniczym celem rozdziału 1 nie jest budowanie pogłębionej teorii państwa czy też samego zjawiska administracji. Jest nim poczynienie ustaleń o charakterze porządkowym i organizacyjnym, które odnoszą się do tego, czym jest służba cywilna (oraz korpus służby cywilnej) i jakie miejsce zajmuje ona w szerszych strukturach, czyli w administracji publicznej jako całości oraz państwa.

Zarysowanie zjawiska, które jest przedmiotem badań, pozwala na poddanie analizom tych rozwiązań, które są skierowane już bezpośrednio do członków korpusu służby cywilnej, a które mają stanowić punkt odniesienia dla ustawodawcy. Dlatego rozdział 2 skupia się na analizie kluczowych regulacji konstytucyjnych poświęconych tej grupie zawodowej. Szczególne znaczenie ma w tym kontekście przywoływany już art. 153 ustawy zasadniczej, a zwłaszcza katalog cech wskazanych w ust. 1 tego przepisu. Dla zapewnienia przejrzystości poczynionych ustaleń analiza tych cech oparta została na jednakowym schemacie, czyli wykładni językowej danej cechy, by następnie przejść do ustaleń, jak w poszczególnych aktach ustawowych i podustawowych cechy te są przez prawodawcę rozumiane, a wreszcie (w oparciu o dokonane ustalenia) – odtworzenia konstytucyjnego wzorca każdej z tych cech. W przypadku pozostałych regulacji konstytucyjnych przedstawionych w rozdziale 2 nie było już możliwości posłużenia się tym schematem ze względu na ich zróżnicowany przedmiot, natomiast także w tym wypadku celem było jak najdokładniejsze ustalenie, jak należy je rozumieć.

Wyciągnięcie wniosków co do konstytucyjnych oczekiwań kierowanych do ustawodawcy zwykłego, a dotyczących tego, czym mają się charakteryzować członkowie korpusu służby cywilnej, przekłada się na to, jak należy unormować ich zatrudnienie i pozwala dokonać krytycznej analizy obecnie obowiązujących przepisów w tej materii. Właśnie temu poświęcony jest rozdział 3, przy czym należy tu zamieścić dwie uwagi. Pierwsza dotyczy wspomnianej już kwestii, że obecne przepisy nie powstawały w próżni, a wręcz przeciwnie – były tworzone w sytuacji, w której administracja państwowa już funkcjonowała, funkcjonowały już określone rozwiązania dotyczące zasad zatrudniania w niej, w tym zatrudniania w służbie cywilnej. Oznacza to, że skupienie się wyłącznie na stanie de lege lata nie daje pełnego obrazu, nie pozwala zrozumieć i prawidłowo odczytać wszystkich zamierzeń ustawodawcy. Co więcej, sięgnięcie wstecz pozwala także ustalić, jakie praktyczne efekty dawało przyjmowanie określonych rozwiązań, a także zauważyć tendencje rozwojowe w tej materii. Druga uwaga dotyczy tego, że analiza stanu obecnego nie jest prowadzona pod kątem szczegółowych rozstrzygnięć, konkretnych mechanizmów, ale ze względu na zasadniczy cel pracy dotyczy ona tego, na ile obecnie stosowane podstawy zatrudnienia członków korpusu służby cywilnej (tj. umowa o pracę, mianowanie i powołanie) w kształcie zaproponowanym przez prawodawcę w ustawie o służbie cywilnej z 2008 r. rzeczywiście odpowiadają wzorcom konstytucyjnym (tak jak zostały one wyjaśnione w rozdziale 2).

Wreszcie ostatnia część pracy, bazując na wcześniej poczynionych ustaleniach, poświęcona jest teoretycznej ocenie, który reżim zatrudnienia (reżim zatrudnienia rozumiany jako gałęziowe przyporządkowanie przepisów kształtujących relację pomiędzy podmiotem zatrudnianym a zatrudniającym) ze względu na swoje konstrukcyjne cechy najbardziej odpowiada oczekiwaniom ustrojodawcy względem członków korpusu służby cywilnej. Oczekiwania te można przy tym sprowadzić do dwóch warunków – warunku pierwszego i drugiego stopnia. Warunek pierwszego stopnia jest rozumiany jako brak sprzeczności (cech reżimu zatrudnienia z przepisami ustawy zasadniczej odnoszącymi się do członków korpusu służby cywilnej) i jest to warunek minimalny. Warunek drugiego stopnia dotyczy z kolei jak najefektywniejszej realizacji woli ustrojodawcy.

Taka struktura pracy ma na celu udzielenie odpowiedzi na tytułowy problem konstytucyjnego wzorca reżimu zatrudnienia członków korpusu służby cywilnej poprzez wskazanie (w oparciu o szeroką analizę) tego reżimu, który w najpełniejszy sposób wypełnia ów wzorzec, a tym samym ustalenie oczekiwań wobec ustawodawcy.

W pracy przedstawiony został stan prawny na dzień 5.04.2024 r.