Rosiek Ireneusz, Kontrola zarządcza w rachunkowości budżetowej. Planowanie i zarządzanie ryzykiem

Zapewnienie efektywnego gospodarowania środkami publicznymi leży u podstaw koncepcji kontroli zarządczej, usankcjonowanej przepisami ustawy o finansach publicznych. Jednym z elementów koncepcji kontroli zarządczej jest komunikacja, czyli proces przekazywania informacji . Ważną rolę informacyjną pełni rachunkowość, która jako system informacyjny prezentuje skutki zdarzeń gospodarczych w ujęciu finansowym. Inspiracją dla autora do napisania niniejszej monografii jest szczególna rola, jaką rachunkowość budżetowa pełni w systemie finansów publicznych, i wpływ na nią przepisów o kontroli zarządczej. Znaczenie rachunkowości w kontroli zarządczej wynika z tego, że kontrola zarządcza powstała jako rozwinięcie kontroli finansowej. Rachunkowość i kontrola zarządcza mają zatem wspólny mianownik, jakim jest ochrona finansów publicznych. Związek ten jest ważnym i ciekawym zagadnieniem badawczym.

Kontrola zarządcza i rachunkowość budżetowa są zagadnieniami bardzo obszernymi. Aby zachować przejrzystość analizy systemu kontroli zarządczej w rachunkowości budżetowej, autor był zmuszony wybrać tylko te zagadnienia, które najlepiej zrealizują założony cel monografii. Dlatego skoncentrował się na dwóch procesach kontroli zarządczej: planowaniu (wyznaczaniu celów) oraz zarządzaniu ryzykiem. Są to jednocześnie procesy zarządcze, które prawodawca uznał za fundamentalne i, tworząc standardy kontroli zarządczej, poświęcił im najwięcej uwagi.

Celem monografii jest dokonanie oceny funkcjonowania kontroli zarządczej w obszarze rachunkowości budżetowej. Autor przeanalizował kontrolę zarządczą i rachunkowość jako dwa, wzajemnie oddziałujące na siebie zagadnienia. Przedstawił zatem nie tylko, jakie wymogi przepisy konstytuujące kontrolę zarządczą stawiają komórkom finansowo-księgowym w jednostkach sektora finansów publicznych, ale także to, jaką rolę pełni rachunkowość budżetowa w systemie kontroli zarządczej.

Autor postawił następujące główne pytanie badawcze: (P0) Czy kontrola zarządcza istotnie i pozytywnie wpływa na osiąganie celów rachunkowości budżetowej?

W celu uzyskania odpowiedzi na główne pytanie badawcze monografii sformułowano następujące pytania pomocnicze:

Struktura pracy podporządkowana jest przede wszystkim zagadnieniom z zakresu kontroli zarządczej oraz uzyskaniu odpowiedzi na pytania badawcze. Nie jest to monografia poruszająca głównie problemy rachunkowości, lecz przede wszystkim kwestie związane z zastosowaniem kontroli zarządczej w obszarze rachunkowości.

Dwa pierwsze rozdziały poświęcono scharakteryzowaniu ogólnej koncepcji kontroli zarządczej i opisowi rachunkowości budżetowej oraz współzależności między nimi.

Trzeci rozdział rozpoczyna się od charakterystyki wymogów procesu planowania, ustanowionych przez standardy kontroli zarządczej. Następnie przedstawione zostały cele rachunkowości, wynikające z przepisów i teorii rachunkowości oraz to, jak powinny być one sformułowane zgodnie z wymogami kontroli zarządczej. Są to: wiarygodność i użyteczność sprawozdań jako podstawowy i ostateczny cel rachunkowości. Dokonano także krytycznej analizy celów formułowanych przez jednostki w praktyce. Autor poszukuje odpowiedzi na pytania o to, jak i czy w ogólne powinny być formułowane cele rachunkowości budżetowej, tak by spełniały one wymagania jakościowe standardów kontroli zarządczej – między innymi mierzalność, ocena stopnia osiągnięcia przy jednoczesnym zachowaniu sensu ich formułowania przez jednostki sektora finansów publicznych. Autor poszukuje odpowiedzi na pytanie o to, czy możliwe jest w praktyce dokonywanie oceny stopnia osiągnięcia celu rachunkowości przez samą jednostkę, która musiałaby wówczas wstąpić w rolę podobną do roli biegłego rewidenta.

Czwarty rozdział otwiera punkt charakteryzujący wymogi procesu zarządzania ryzykiem, ustanowione przez standardy kontroli zarządczej. Następnie podstawowy cel rachunkowości, sformułowany jako użyteczność sprawozdań, został poddany analizie pod kątem ryzyk. W związku z tym że rachunkowość budżetowa oparta jest na zasadzie kasowej i bazuje na klasyfikacji budżetowej, autor poszukuje źródeł ryzyk związanych z prawidłowością jej stosowania i możliwością mitygacji.

Piąty rozdział monografii zawiera wnioski i postulaty sformułowane na podstawie analiz ujętych w czwartym rozdziale. Treści te nie stanowią już elementu procesu zarządzania ryzykiem, ale odnoszą się do niedoskonałości rachunkowości budżetowej jako elementu systemu finansów publicznych.

W monografii wykorzystano następujące metody badawcze: krytyczna analiza dokumentów źródłowych i literatury, analiza porównawcza i opisowa oraz metody wnioskowania – indukcja i dedukcja.

Publikacja jest adresowana do kierowników jednostek sektora finansów publicznych oraz kierowników komórek finansowo-księgowych funkcjonujących w strukturach tych jednostek. Na kierownictwie spoczywa obowiązek wyznaczania celów jednostki oraz ich operacjonalizacji na poszczególne komórki organizacyjne. Intencją autora było podanie w wątpliwość zasadności wyznaczania mierzalnych celów i wyzwań w obszarach koordynacyjnych i wspomagających działalność jednostki. Działalność komórki finansowo-księgowej najlepiej ilustruje tę problematykę. Zamiarem autora w toku prowadzonych badań było potwierdzenie swoich przypuszczeń, że nie jest realny do spełnienia wymóg, aby ocena stopnia osiągnięcia podstawowego celu komórki finansowo-księgowej była dokonywana samodzielnie przez jednostkę. Wymóg ten jednak wynika z koncepcji kontroli zarządczej. Ponadto autor chciał udowodnić, że w działalności jednostki sektora finansów publicznych występuje problem z postępowaniem wobec ryzyka prawnego, któremu kierownictwo nie może skutecznie zapobiegać. Ryzyka związane z obszarem rachunkowości, dotyczące poprawności sporządzania sprawozdań budżetowych z zastosowaniem klasyfikacji budżetowej, są egzogeniczne. Oznacza to, że ich źródło jest zewnętrzne i niezależne od jednostki, a dodatkowo niemożliwa jest reakcja „wycofania się” z realizacji celu komórki rachunkowości. Autor formułuje propozycje możliwych reakcji, dokonując analizy przyczyn, skutków i oceny istotności zagrożeń.

Autor żywi nadzieję, że Czytelnika zainteresują szczególnie przyczyny nadmiernego często zbiurokratyzowania pracy jednostki, spowodowanego przez kontrolę zarządczą, wbrew zamiarom ustawodawcy. Natomiast w zakresie ryzyk w obszarze rachunkowości istotna wydaje się kwestia rzeczywistych źródeł problemów ze stosowaniem klasyfikacji budżetowej. Przyczyny te zasadniczo nie wynikają z nienależytej staranności służb księgowych, ale z błędów popełnionych przez prawodawcę.