Duniewska Zofia (red.), Stahl Małgorzata (red.), Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka

Termin „legislacja administracyjna” nie jest jednoznaczny. Samo słowo „legislacja” kojarzone bywa z ustawodawstwem, ale także, częściej, z szerzej pojmowanym prawodawstwem . To drugie, pojemniejsze znaczenie przyjmowane jest w wielu opracowaniach prawniczych i w tekstach prawnych (określenie „legislacja” jest terminem prawnym) . Pojęcie legislacji i jej cech rozważane bywa w kontekście zasad tworzenia prawa i pojęć, najczęściej odnoszonych do prawodawstwa w jego szerokim rozumieniu: źródeł prawa, aktów generalnych, normatywnych i prawotwórczych . W kontekście tych zasad i pojęć związanych z legislacją szczególnie wiele miejsca poświęca się w doktrynie problemom prawidłowej (dobrej, przyzwoitej, poprawnej, rzetelnej, racjonalnej ) legislacji, a ściślej – tak określanej zasadzie czy regule.

Legislacja dookreślona przymiotnikiem „administracyjna” wskazuje na zaakcentowanie jej aspektu administracyjnego (ujmowanego przedmiotowo lub podmiotowo). Wyrażenie „legislacja administracyjna” należy głównie do języka prawniczego. W przepisach prawnych posłużono się nim w nieobowiązującym już rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu tworzenia i warunków, jakie spełniać musi uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe oraz makrokierunki (Dz. U. Nr 164, poz. 1166 z późn. zm.) w ramowych treściach kształcenia w zakresie legislacji administracyjnej (obejmujących m.in.: podstawowe poglądy na tworzenie prawa, rozumienie zasad techniki prawodawczej, projektowanie i redagowanie różnych typów aktów normatywnych – powszechnie i wewnętrznie obowiązujących).

Zdaniem T. Bąkowskiego „pojęcie „legislacji administracyjnej” powinno być używane w ujęciu podmiotowo-przedmiotowym, przede wszystkim dla określenia prawotwórstwa szeroko rozumianych podmiotów administracji publicznej w obszarach zarówno prawa powszechnie obowiązującego, jak i prawa wewnętrznego . W takim rozumieniu trzon legislacji administracyjnej, jej „produkty”, stanowią akty prawne o charakterze podustawowym, powszechnie obowiązujące: rozporządzenia wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, akty prawa miejscowego (prawotwórcze uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego oraz rozporządzenia i zarządzenia terenowych organów administracji rządowej), akty prawa o charakterze wewnętrznym (zarówno konstytucyjnie określone, takie jak uchwały Rady Ministrów i zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów, jak i tzw. akty pozakonstytucyjne, regulujące wewnętrzną organizację i funkcjonowanie struktur administracji publicznej, a także akty organów zakładów publicznych i organów samorządów zawodowych) . Mimo iż, z uwagi na liczbę tworzących akty prawotwórcze podmiotów administracji, takie podustawowe akty stanowią zdecydowaną większość źródeł prawa administracyjnego, podstawą legislacji administracyjnej jest Konstytucja i ustawy z zakresu prawa administracyjnego regulujące: tworzenie, strukturę organizacyjną, zasady, zakres i formy działania administracji publicznej, a także innych podmiotów administrujących wykonujących zadania publiczne, relacje zachodzące pomiędzy tymi podmiotami oraz prawa i obowiązki podmiotów administrowanych przez podmioty administrujące .

Doktryna zgodna jest w kwestii złożoności zjawiska legislacji, w tym legislacji administracyjnej. Przykładowo T. Bąkowski przyjmuje, że na treść tego pojęcia składają się, oprócz samego aktu wydanego przez organ umocowany do tego przepisami prawa, „zasady, formy, techniki oraz tryby tworzenia i ogłaszania aktów prawnych przez podmioty administracji bądź też działania tych podmiotów będące partycypacją przy tworzeniu prawa przez inne organy władzy publicznej (np. udział administracji rządowej w procesie ustawodawczym, w którym główną rolę pełnią organy władzy ustawodawczej – Sejm i Senat)” . Określenie „legislacja administracyjna” może być odnoszone do konkretnego aktu prawotwórczego, do określonej ich kategorii lub do całokształtu źródeł prawa administracyjnego (ujęcie statyczne), a także do procesu stanowienia tych aktów (ujęcie dynamiczne).

W przyjmowanym w niniejszej monografii znaczeniu, legislacja administracyjna rozumiana jest przede wszystkim jako proces stanowienia – przez każdy legitymowany do tego podmiot – unormowań administracyjnoprawnych umieszczanych we wszystkich aktach prawodawczych o różnym charakterze i zasięgu . Może to być legislacja ponadkrajowa, np. unijna oraz legislacja krajowa, a w jej ramach – legislacja terenowa. Tak pojmowana, rozbudowana legislacja administracyjna obejmuje szereg różniących się kategorii działalności prawodawczej, wyodrębnianych na podstawie wielu kryteriów (np. podmiotu tworzącego prawo, formy i trybu tworzenia prawa, przedmiotu regulacji prawnych, rodzaju i adresata norm, typu kontroli sprawowanej nad decyzjami prawodawczymi, charakteru i stopnia związania prawem). Określenie „legislacja administracyjna” skłania też do uwypuklania funkcji prawodawczej podmiotów administrujących, głównie – choć nie tylko – centralnych i terenowych organów administracji rządowej (co nie znaczy, że w praktyce zintegrowanych ośrodków legislacyjnych) i zdecentralizowanego samorządu terytorialnego. W tym przypadku na uwagę zasługuje (obok innych form partycypowania w procesie legislacyjnym) stanowienie „podporządkowanych” ustawie aktów normatywnych będących źródłami prawa i jednocześnie jedną z prawnych form działania administracji, uczestniczącej w ten sposób w budowaniu podstaw i ram prawnych jej własnej aktywności lub bierności.

Problematyka szeroko pojmowanej legislacji administracyjnej wzbudza od dawna zrozumiałe zainteresowanie w doktrynie i praktyce prawniczej . Wynika to z wielu przyczyn, w tym z jej doniosłości dla tych, którzy bezpośrednio albo pośrednio uczestniczą w budowaniu porządku prawnego (nierzadko nieporządku prawnego), ale zwłaszcza dla tych, którzy objęci są skutkami jego oddziaływania. Przez problemy legislacyjne – polityki i techniki legislacyjnej – Z. Leoński rozumiał te wszystkie zagadnienia, które wiążą się z procesem poprawnego czy prawidłowego stanowienia prawa. Chodzi tu o problemy charakterystyczne dla całego systemu prawa administracyjnego, będącego składnikiem kompleksowo ujmowanego systemu prawa, oraz zagadnienia specyficzne dla wyodrębnianego administracyjnego prawa: ustrojowego, procesowego czy materialnego , a nawet dla poszczególnych ich segmentów. Tak też problemy legislacyjne rozumie doktryna, zwłaszcza teoria prawa, w odniesieniu do całokształtu zjawiska określanego jako „legislacja”.

Legislacja administracyjna opiera się – choć w niejednakowej mierze – na sformalizowanej procedurze prawodawczej . Procedurę legislacyjną określa się w doktrynie jako „ciąg przewidzianych prawem czynności podmiotów administracji publicznej, które zmierzają do wprowadzenia do obrotu prawnego nowych unormowań, począwszy od momentu podjęcia pierwszej z tych czynności po przewidziane prawem ogłoszenie wydanego aktu prawotwórczego (...)” . Jakość tej procedury decyduje znacząco o kształcie tworzonego prawa. Dobra procedura, racjonalnie łącząca demokratyzm i fachowość, jest – jak pisał A. Bierć – „kluczem” do dobrego prawa . W licznych opracowaniach S. Wronkowskiej problem celów i podstaw legislacji wiązany jest z poszukiwaniem istoty i cech „dobrej legislacji” . Procedura tworzenia prawa nie jest jedynym czynnikiem wpływającym na obowiązywanie i treść regulacji prawnych. Prawo jest zawsze osadzone w otaczających je realiach, poddane oddziaływaniom politycznym . Współcześnie żaden z prawodawców nie korzysta z niczym nieskrępowanej swobody tworzenia prawa. Ograniczają ich konstytucyjne zasady ustroju i funkcjonowania państwa, w tym m.in.: zasada demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, zasada legalizmu, zasada decentralizacji, dekoncentracji i subsydiarności, zasada ochrony godności człowieka oraz innych jego praw i wolności. Zasada prawidłowej legislacji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzana jest z zasady demokratycznego państwa prawnego, co w konsekwencji prowadzi do nadawania tej zasadzie charakteru zasady konstytucyjnej . Analizując elementy zasady prawidłowej regulacji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego S. Wronkowska wyróżniła trzy zbiory dyrektyw: dyrektywy dokonywania zmian w systemie prawa wywołujące zmiany sytuacji jednostek, dyrektywy określające sposób kształtowania rozstrzygnięć legislacyjnych tak, aby nie miały charakteru pozornego, dyrektywy dotyczące określoności przepisów prawa . W obszernym omówieniu poglądów Trybunału Konstytucyjnego J. Oniszczuk podkreśla związek dobrej legislacji z zasadą demokratycznego państwa prawnego, z zakresem autonomii prawodawcy, w tym względnej swobody władzy podatkowej, z wymogiem przestrzegania zasady równości . Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach m.in. „zamknięty” charakter źródeł prawa powszechnie obowiązującego, rozważał relacje pomiędzy ustawą a aktami prawotwórczymi podustawowymi, wymogi jakie powinno spełniać upoważnienie do wydania rozporządzenia, zakaz subdelegacji uprawnień prawotwórczych . W ujęciu T. Zalasińskiego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego określone zostały elementy zasady prawidłowej legislacji w postaci zasad szczegółowych: zasada niedziałania prawa wstecz, zasada ochrony praw nabytych, zasada pacta sunt servanda, zasada poszanowania interesów w toku, zasada nakazująca stosowanie przepisów przejściowych, zasada odpowiedniego vacatio legis, zasada zakazująca zmiany prawa podatkowego w trakcie roku podatkowego, zasada określoności przepisów prawa, zasada proporcjonalności oraz nakaz przestrzegania zasad techniki prawodawczej . W tym zestawieniu wątpliwości, także na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, budzi traktowanie przestrzegania zasad techniki prawodawczej jako zasady konstytucyjnej i tym samym uznawanie ich za element zasady prawidłowej legislacji . Za słuszne należy uznać stanowisko o prakseologicznym charakterze tych zasad, stanowiących jedynie zbiór dyrektyw skierowanych do legislatorów, wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne i jak grupować przepisy w aktach prawnych. Nie służą one jednak ocenie ważności obowiązywania prawa .

O legislacji jako takiej oraz legislacji administracyjnej mówi się zazwyczaj w kontekście wskazywanych już wyżej cech (przymiotów) dobrej legislacji (prawidłowej, rzetelnej bądź sprawiedliwej). Przesłanek takiego podejścia do problemów legislacji upatruje się m.in. w potrzebie budowania zaufania do prawodawcy i poczucia obywatelskiej godności oraz w nadzwyczajnej odpowiedzialności tych, którzy tworzą prawo i ich woli niewyzwalania się z reguł dobrej legislacji . To ważne, gdy się zważy, że zwykłemu obywatelowi media dają wiele sygnałów, że prawo nie jest racjonalnym instrumentem realizacji zadań państwa, ale przedmiotem politycznych manipulacji. W demokratycznym państwie prawnym nie ma miejsca dla konstruowania prawa w sposób arbitralny, dla tworzenia prawa niefunkcjonalnego, niesłużącego osiąganiu stawianych przed nim celów. Działania każdego podmiotu tworzącego prawo obwarowane są rozmaitymi uwarunkowaniami i wymogami. W części są one wspólne dla wszelkich procesów legislacyjnych, w części są odmienne, dopasowane do danego typu procedowania i rodzaju decyzji prawodawczej. Na wszczęcie, przebieg i rezultat procesu legislacyjnego wpływają rozmaite determinanty: natury prawnej (czy para-prawnej, nabierające ostatnio coraz większego znaczenia), pozaprawnej bądź mieszanej. W ujęciu A. Biercia kluczem do tworzenia dobrego prawa: spójnego i przejrzystego, skutecznego i efektywnego oraz o aprobowanej aksjologii jest dobra procedura prawodawcza, racjonalnie kojarząca demokratyzm z fachowością . Procedura prawodawcza, gwarantująca praworządność tworzenia prawa, powinna – zdaniem tego autora – odpowiednio harmonizować wymagania racjonalności komunikacyjnej z wymogami racjonalności instrumentalnej. Tak sformułowana dyrektywa prowadzi do kolejnych szczegółowych tez dookreślających wymogi dobrej procedury, zapewniającej spójność porządku prawnego i zachowanie uniwersalnych, konstytucyjnych wartości i podstawowych praw i wolności jednostki, sprawiedliwej, skutecznej, zachowującej prawidłowe relacje między kosztami a korzyściami projektowanych regulacji prawnych i harmonijnie łączącej demokratyzm z fachowością . Prawo będące nieodzownym elementem rzeczywistości jest jej odzwierciedleniem, a zarazem stać się musi jednym z ważniejszych mechanizmów jej zachowania i przeobrażania w sposób skuteczny i adekwatny (przydatny, niezbędny i proporcjonalny). Podjęcie decyzji prawodawczej, zapoczątkowane powinnością dokonania rzetelnego, wieloaspektowego rozeznania istniejącego stanu rzeczy (prawnego i pozaprawnego), wymaga wnikliwej analizy i wyważenia wszelkich jej skutków: spodziewanych korzyści i ponoszonych kosztów: społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych czy finansowych. Do cech dobrej legislacji zalicza się w doktrynie m.in.: jej skuteczność warunkowaną funkcjonalnością i kompletnością tworzonego prawa, akceptowalność prawa przez zainteresowanych i jego stabilność, dostępność i komunikatywność tekstu prawnego . Dobre prawo musi być ponadto wkomponowane w ugruntowany system akceptowanych społecznie wartości. W znacznej liczbie są to wartości konstytucyjne , w tym tak istotne dla unormowań prawa administracyjnego – dobro wspólne. Dobre prawo – samo będąc wartością – ma szanować i chronić inne wartości, w tym „podstawowe wartości humanistycznej aksjologii społecznej”. Na te właśnie wartości zwraca uwagę m.in. H. Rot, dodając słusznie, że rola prawa nie powinna być „ograniczona do funkcji «opakowania» owych wartości, w myśl założenia, że prawo powinno się znaleźć pośród tych wartości, ale również być ich gwarantem. Jednym słowem, chodzi o ustanowienie dobrego prawa, prawa o ludzkim obliczu” . Tylko legislacja odpowiadająca takim wartościom stać się może sprawiedliwym i sprawnym regulatorem stosunków międzyludzkich (obok np. norm moralnych, obyczajowych, kanonów kultu religijnego), właściwie reagującym na dostrzeżone potrzeby społeczne, wprowadzającym ład, czyniącym życie bezpieczniejszym i przewidywalnym. Ma ono integrować a nie dzielić wspólnoty, poprzez m.in. eliminowanie, ograniczanie, łagodzenie, harmonizowanie czy rozwiązywanie konfliktów interesów. W myśl aktualnej nadal reguły, recypowanej z czasów antycznego Rzymu: prawo jest sztuką stosowania tego, co dobre i słuszne – ars boni et aequi. Legislacja administracyjna ma prowadzić do powstawania regulacji administracyjnoprawnych odpowiadających uzasadnionym oczekiwaniom społecznym i wymogom prawnym właściwym dla demokratycznego państwa prawnego i wyprowadzanym przede wszystkim z zasady praworządności w jej wymiarze formalnym i materialnym.

Rozważania teoretyków prawa dotyczące cech i zasad poprawnej legislacji (najczęściej prowadzone na płaszczyźnie ustaw) w oczywisty sposób należy odnosić do szeroko rozumianej legislacji administracyjnej. Liczba zawartych w niniejszej monografii prac odnoszących się do prawa podustawowego (w tym zwłaszcza prawa miejscowego – legislacji terenowej oraz do aktów zakładów publicznych i aktów generalnych samorządów zawodowych) potwierdza zainteresowanie doktryny zasadą dobrej legislacji w odniesieniu do prawa administracyjnego i składających się na nią zasad szczegółowych. Spostrzeżenia i wnioski sformułowane w tych pracach potwierdzają niezadowalający stan legislacji administracyjnej, zarówno w odniesieniu do „produktów tej legislacji”, jak i sposobu i zakresu regulacji procedur legislacyjnych na płaszczyźnie prawa administracyjnego.

Prawodawstwo jest złożonym, skomplikowanym procesem. W autentycznym społeczeństwie obywatelskim wymaga ono transparentności i faktycznego udziału obywateli w procesie kształtowania i stanowienia prawa. To ludzie dla ludzi tworzą prawo i to ludzie – przy ich mniejszej czy większej jego akceptacji, niekiedy jej braku – poddawani są jego rygorom. Zasięg oddziaływania prawa administracyjnego może być różny: powszechnie obowiązujący, w tym z zawężeniem do określonego terytorium (np. akty prawa miejscowego) bądź też wewnętrzny. Prawo administracyjne powszechnie obowiązujące nie jest ukierunkowane na potrzeby administrujących, a jeśli również na te potrzeby, to po to, by stworzyć właściwe podstawy do zaspokajania zróżnicowanych – mierzonych w różnej skali (np. ogólnokrajowej czy lokalnej) – potrzeb administrowanych i ich społeczności. Inny charakter mają również zróżnicowane akty prawa wewnętrznie obowiązującego (poddane – choć w różnym zakresie i głównie pozasądowej – kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem) wiążące jednostki organizacyjne czy inne podmioty podległe organowi wydającemu te akty. Specyfika tych aktów decyduje o odmienności procedury i kontroli ich stanowienia.

Prawo administracyjne, stanowiące bezsprzecznie najobszerniejszą , wręcz przesyconą nadmiarem regulacji i najbardziej zróżnicowaną gałąź prawa, jest prawem charakteryzującym się znamiennymi dla niego cechami. Na treść i granice tego prawa wpływa już sama geneza jego powstania. W państwie przeciążonym współcześnie obowiązkami wobec swych obywateli, prawo administracyjne stało się podstawowym instrumentem polityki społecznej i wymiernym narzędziem kultury społecznej. Przy pomocy palety właściwych dla niego środków – regulacyjnych i perswazyjnych – pełni ono wiele swoistych dla niego ról, realizuje rozmaite cele i funkcje. Jako prawo publiczne ma ono służyć dobru wspólnemu (interesowi publicznemu) właściwie wyważonemu z innymi, chronionymi prawem, jednostkowymi i grupowymi dobrami (interesami).

Regulacje administracyjnoprawne w największym stopniu wyznaczone są rozwojem cywilizacji, postępem nauki i techniki. To głównie w tym kręgu znajdujemy przepisy bazujące na specjalistycznej wiedzy i terminologii, co zadecydowało, że w unormowaniach tych spotykamy się np. z określeniami: prawodawstwo weterynaryjne czy prawodawstwo zootechniczne . To również sprawia, że język prawny tych regulacji oddala się coraz bardziej od języka etnicznego, stając się językiem „sztucznym” . W tekstach prawnych umieszcza się dziesiątki trudnych, odbiegających od języka powszechnego, wymagających zdefiniowania ustawowego określeń (np. kogeneracja , przewóz kabotażowy , akwakultura, wektor , dekontaminacja, nadzór sentinel ). Z drugiej strony, w przepisach prawa administracyjnego znajdujemy najczęściej wyrażenia niejasne znaczeniowo czy tzw. pojęcia niedookreślone, co nie zawsze podyktowane jest potrzebą zachowania niezbędnej elastyczności prawa.

Rezultaty trwającej nieustanie legislacji administracyjnej towarzyszą nam na co dzień, wkraczając władczo w nieomal wszystkie obszary egzystencji wspólnot ludzkich. W ogromie wciąż modyfikowanych przepisów prawa, przy ograniczonej ich komunikatywności , gubią się nawet wytrawni prawnicy, nie mówiąc już o tzw. zwykłych adresatach norm. Nie zmienia to faktu, że każdy, zgodnie z art. 83 Konstytucji RP, ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, w tym oczywiście także prawa administracyjnego. To powoduje, że szczególne znaczenie ma jego jakość i związana z nią zasada poprawnej (przyzwoitej, dobrej) legislacji. Elementem tej zasady – na co wskazano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – jest wymóg przestrzegania zasad racjonalności i bezpieczeństwa prawnego. Wypływa z nich nakaz tworzenia prawa względnie stabilnego, zwięzłego, przejrzystego i precyzyjnego, możliwego do przewidzenia przez adresatów norm. Szczególnego znaczenia, ze względu na obszar regulacji i wielość podmiotów tworzących prawo administracyjne (nierzadko z pominięciem niezbędnych uzgodnień) nabiera tu też spójność prawa (formalna, merytoryczna i aksjologiczna). Problem wymaganej jakości prawa, a ściślej jej braku, dostrzegalny jest od lat, i to nie tylko w odniesieniu do prawa krajowego, ale także do prawa unijnego, stanowiącego obecnie znaczną część w systemie obowiązującego prawa administracyjnego i w dużej mierze mało komunikatywnego. Dowodem docenienia tej jakości jest m.in. utworzenie Zespołu do Spraw Jakości Regulacji Prawnych – organu opiniodawczo-doradczego Prezesa Rady Ministrów . O randze przypisywanej jakości prawodawstwa wspólnotowego świadczy choćby Porozumienie Międzyinstytucjonalne z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie wspólnych wytycznych dotyczących jakości prawodawstwa wspólnotowego (Dz. Urz. WE C 73 z 17.03.1999, s. 1). Uwzględnia ono m.in. wcześniejszą Deklarację nr 39 w sprawie jakości legislacji wspólnotowej, przyjętą 2 października 1997 r. przez Konferencję Międzyrządową i załączoną do Aktu Końcowego Traktatu z Amsterdamu. W porozumieniu tym zwrócono w szczególności uwagę na konieczność sporządzania aktów (z ukazaniem jego motywów) w sposób jasny, prosty i precyzyjny, z możliwie jednolitą terminologią, odpowiednio do rodzaju danego aktu i osób, do których ma on zastosowanie.

Legislacja administracyjna ma sprzyjać dobremu administrowaniu, ale przede wszystkim dobru administrowanych. Decyzje prawodawcze podejmowane w rezultacie procedur legislacyjnych muszą przyjmować taki kształt i tak pełnić swą rolę, aby były postrzegane jako jeden z funkcjonalnych instrumentów służących faktycznie wspólnocie i człowiekowi obdarzonemu przyrodzoną godnością. Mają one wzbudzać zaufanie do prawa, które staje się dobrem wspólnym tylko wtedy, gdy jest niezbędne i przyjazne w swej formie i treści zarówno dla administrujących, jak i administrowanych. Warto w tym miejscu przywołać trafną myśl L.L. Fullera, ukazującego prawo jako „najwyższe osiągnięcie cywilizacji uwalniające dla twórczego użytku ludzkie możliwości, skądinąd skazane na zagładę”, „traktowane jako podstawa ludzkiej godności i wolności, nasza najlepsza nadzieja na pokojowy świat”, ale również prawo, które może „stać się przejawem niedoskonałości człowieka, wyrazem jego wrodzonej perfidności (...), prawem celowo rozdzielającym nieszczęścia w świecie i tak już nadmiernie wypełnionym cierpieniem” . Dobra legislacja administracyjna powinna utorować drogę do stworzenia prawa dobrego, a nie prawa, które niestety coraz częściej określane jest pogardliwie mianem „bubel legislacyjny”.

Na wady legislacji administracyjnej doktryna wskazuje od dawna. Jerzy Świątkiewicz, analizując wady prawotwórczych aktów podustawowych na gruncie orzecznictwa sądowo-administracyjnego wymieniał m.in.: wydawanie niekiedy aktów podustawowych bez wymaganej ustawowej podstawy prawnej, niezgodność aktów wykonawczych do ustaw z upoważnieniami do ich wydania (przekraczanie granic upoważnień, wydawanie aktów wykonawczych przez organy nieuprawnione, wydawanie aktów wykonawczych w okresie vacatio legis), błędne oznaczanie w tytule charakteru prawnego aktu, niepowoływanie podstaw prawnych aktu prawotwórczego podstawowego, brak regulacji albo brak precyzji co do prawnych form, w których organy administracji mają załatwiać sprawy, używanie tych samych określeń dla oznaczenia odmiennych prawnych form działania i określania tej samej formy przy użyciu różnych określeń, wieloznaczność tych określeń, braki precyzji przy formułowaniu w aktach prawotwórczych zakresu uprawnień i obowiązków prawnych, brak zharmonizowania ustaw uzupełniających, brak przepisów intertemporalnych, nadawanie aktom normatywnym mocy wstecznej, opóźnienia w wydawaniu aktów wykonawczych oraz nieadekwatność przepisów prawnych do zakładanych celów . W komunikacie z 2002 r. tenże autor do niedociągnięć (wybranych) spostrzeganych w toku tworzenia prawa administracyjnego zaliczał m.in.: naruszanie zasad konstytucyjnych przy tworzeniu powszechnie obowiązujących aktów podustawowych – charakterystyczne również w sferze prawa administracyjnego: naruszanie właściwości organów oraz stosowanie niewłaściwej formy aktów prawnych powszechnie obowiązujących (zarządzenia, obwieszczenia, komunikatu itp.) przez NBP, centralne organy administracji, także przez Marszałka Sejmu (wskazane wady autor uznawał za następstwo wadliwie skonstruowanych upoważnień), nadawanie aktom wewnętrznym mocy powszechnie obowiązującej w sposób pośredni, naruszenie granic upoważnienia (w wyniku nieodróżniania pojęć „trybu” i „zasad”) użytych w upoważnieniach ustawowych, brak wytycznych w upoważnieniach do wydawania rozporządzeń, naruszanie zasady lex retro non agit, naruszanie zasady równości adresatów norm prawa. W odniesieniu do postępowania administracyjnego J. Świątkiewicz zwracał uwagę m.in. na brak zharmonizowania ogólnego postępowania administracyjnego z postępowaniem sądowo-administracyjnym i z postępowaniem podatkowym, na postanowienia ustaw szczególnych wyłączające prawo do odwołania. Omawiając wady legislacji administracyjnej J. Świątkiewicz wskazywał także na brak jednolitości terminologicznej w aktach prawotwórczych oraz ustawiczne zmiany tych aktów i ich mnożenie. Z porównania tych wskazań (z 1993 r. i 2003 r.) jednoznacznie wynika, że nawet stworzenie konstytucyjnego systemu źródeł prawa i obowiązywanie od lat (choć w zmienionej formie prawnej i o dość wątpliwym upoważnieniu do wydania rozporządzenia w tym przedmiocie) przepisów regulujących zasady techniki prawodawczej, nie doprowadziło do sytuacji, w której stan legislacji można by uznać za zadowalający. Nadal budzi on wiele poważnych zastrzeżeń. Zastrzeżenia dotyczą zarówno prawa powszechnie obowiązującego, jak i prawa wewnętrznego. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dostarcza wielkiej liczby przykładów prawa (ustaw i rozporządzeń wykonawczych) nieodpowiadającego standardom dobrej legislacji . Między innymi, zdaniem J. Oniszczuka, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego potwierdza ogólny pogląd społeczeństwa o niedostatecznym poziomie legislacyjnym ustaw. Potwierdza także istnienie wad, które orzecznictwo to krytykuje od samego początku . Ta krytyczna ocena dotyczy ustaw, których uchwalanie poddane jest sformalizowanej procedurze, w której uczestniczą, na różnych etapach i na różnych zasadach, prawnicy, którzy powinni dysponować wiedzą o zasadach tworzenia prawa. Tym bardziej nie dziwią wady tworzenia prawa podustawowego, w tym prawa miejscowego i prawa wewnętrznego. Aktom prawotwórczym regulującym materię prawa administracyjnego, niezależnie od podmiotu, od którego pochodzą, formy prawnej jaką przybierają i zakresu mocy obowiązującej oraz procedury ich tworzenia, nadal daleko do doskonałości. Potwierdzają to opracowania zawarte w niniejszej monografii. Wynika z nich także, że problem „dobrej legislacji” to problem istotny, a zarazem pozostający nadal problemem do rozwiązania.

Prof. UŁ dr hab. Małgorzata Stahl – Katedra Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji, Uniwersytet Łódzki.

Prof. UŁ dr hab. Zofia Duniewska – Katedra Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji, Uniwersytet Łódzki.