Taborowski Maciej, Mechanizmy ochrony praworządności państw członkowskich w prawie Unii Europejskiej. Studium przebudzenia systemu ponadnarodowego

Adam Bodnar

Rzecznik Praw Obywatelskich

Od listopada 2015 r. Polska znajduje się w niezwykle trudnej sytuacji, jeśli chodzi o testowanie standardów praworządności oraz o relacje z Unią Europejską. Podważenie niezależności Trybunału Konstytucyjnego otworzyło przestrzeń do dalszych zmian instytucjonalnych zmierzających do centralizacji władzy: upolitycznienia prokuratury oraz mediów publicznych, podporządkowania służby cywilnej oraz służb specjalnych czy wreszcie próby podważenia konstytucyjnej zasady niezależności sądownictwa. Reformy zmierzające do stworzenia „Budapesztu w Warszawie” skutkowały zaognieniem relacji między Polską a organami Unii Europejskiej, a także organizacjami międzynarodowymi.

W przypadku zmian, które dokonywały się na Węgrzech, Unia Europejska nie zareagowała w sposób wystarczająco zdecydowany. To pozwoliło na dokonanie przemian ustrojowych, które obecnie wydają się nieodwracalne. Świadczy o tym 57. miejsce tego państwa w światowym rankingu rządów prawa (World Justice Rule of Law Index). Unia Europejska, mierząc się z kwestią przestrzegania standardów praworządności w Polsce, stanęła przed wyzwaniem „przebudzenia” swoich mechanizmów prawnych. Komisja Europejska i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zamiast stosować karkołomne konstrukcje prawne (takie jak ocenianie przymusowych wcześniejszych emerytur dla węgierskich sędziów przez pryzmat przepisów o dyskryminacji ze względu na wiek), do oceny krajowego ustawodawstwa w sposób bezpośredni zastosowały standardy niezależności sądownictwa. Dzięki temu niektóre ze zmian dotyczących polskiego wymiaru sprawiedliwości udało się zahamować.

Książka Macieja Taborowskiego w sposób dogłębny analizuje ten proces „przebudzenia” Unii Europejskiej. Bo przecież Unia posiadała instrumenty prawne przeciwdziałania zagrożeniom dla praworządności, tylko z nich nie korzystała. To właśnie przypadek Polski spowodował konieczność sięgnięcia po procedury rządów prawa z art. 7 TUE oraz po procedurę przeciwnaruszeniową z art. 258 TFUE, a także wymógł konieczność zwracania się przez sądy krajowe z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi niezależności sądownictwa w Polsce. Książka Macieja Taborowskiego nie jest jednak zwyczajną analizą odtwarzającą zdarzenia oraz zastosowane metody działań. Autor zastanawia się: dlaczego system ten jest wciąż niedoskonały, jak powinien być on uzupełniany przez dalsze działania, jak wielki potencjał tkwi w instrumentach prawa europejskiego, które do tej pory nie zostały wykorzystane. Jest to zatem refleksja na przyszłość, kiedy organy Unii Europejskiej będą musiały się zmierzyć z zagrożeniami dla praworządności występującymi w innych państwach członkowskich.

Warto zauważyć, że na tle systemu unijnego słabiej wypadają inne procedury kontroli praworządności wynikające z kompetencji organizacji międzynarodowych – Rady Europy, ONZ oraz OBWE. Doświadczenia ostatnich lat wskazują, że szkody reputacyjne – wiążące się z nieprzestrzeganiem zaleceń różnych agend i instytucji (jak np. Komisji Weneckiej) – nie stanowią istotnej przeszkody dla państw członkowskich Unii Europejskiej w podejmowaniu dalszych działań zagrażających praworządności. Ale co ważne – zainteresowanie i pogłębione analizy przygotowywane w ramach prac tych organizacji wzmacniały w działaniach Unię Europejską, która dysponuje skutecznymi mechanizmami prawnymi (a nie wyłącznie politycznymi).

Czytając monografię prawniczą, można odnieść wrażenie, że w ciągu ostatnich trzech lat walkę o praworządność w Polsce toczyli wyłącznie urzędnicy, dyplomaci, sędziowie, adwokaci i naukowcy. Nic bardziej mylnego. Wszystkie działania prawne i polityczne poprzedzone były demonstracjami masowymi, aktami bezprecedensowej odwagi cywilnej, oburzeniem zmianami, które mogłyby Polskę ponownie zepchnąć do dawnych, autorytarnych czasów. To były protesty zarówno autorytetów, jak i zwyczajnych ludzi. Ten sprzeciw, powiązany z wielkim przywiązaniem do idei integracji europejskiej, stworzył legitymizację do działań organów i instytucji europejskich, a także podwaliny rozwoju patriotyzmu konstytucyjnego.

Moim zdaniem Unia Europejska nie podjęłaby tak zaawansowanych działań, gdyby nie reakcja społeczna, w tym solidarność przedstawicieli zawodów prawniczych, którzy konsekwentnie domagali się respektowania zasad konstytucyjnych. Istniało ryzyko powtórzenia scenariusza „węgierskiego” – nieustannie przedłużanych rozmów politycznych oraz rozwadniania zastrzeżeń, przy jednoczesnym stopniowym wprowadzaniu zmian na poziomie krajowym. W pierwszej połowie 2018 r., dzięki zmasowanej akcji organizacji społeczeństwa obywatelskiego, autorytetów naukowych, środowisk sędziowskich oraz bohaterów „Solidarności”, Komisja Europejska podjęła jednak bezprecedensową decyzję. Zaskarżenie przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej doprowadziło do uratowania niezależności Sądu Najwyższego, a postanowienie zabezpieczające Trybunału z 19.10.2018 r. stało się symboliczną datą uratowania państwa prawa, zatrzymaniem pędzącej lawiny. W tym czasie nie bez znaczenia dla kształtowania opinii publicznej były także działania autora książki, który w wielu wywiadach i komentarzach prasowych tłumaczył zawiłe mechanizmy europejskie. Dawał w ten sposób przykład, że w trudnych czasach rola naukowca nie powinna się sprowadzać wyłącznie do opisywania rzeczywistości post factum w rozprawach naukowych. Tym bardziej publikacja Macieja Taborowskiego – jako doskonała diagnoza prawna i recepta na przyszłość – jest cenna.

Książka ukazuje się w okresie poprzedzającym wybory do Parlamentu Europejskiego oraz do Sejmu i Senatu RP. Ma ona zatem szczególną wartość w postaci swoistego zatrzymania w czasie dyskusji na temat efektywności wszystkich procedur praworządności. Trudno spodziewać się obecnie przełomowych wydarzeń, jeśli chodzi o procedurę rządów prawa z art. 7 TUE. Przyjęcie nowych instrumentów kontroli praworządności będzie już prawdopodobnie dziełem kolejnego Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej. Powstanie jedynie pytanie o treść rozstrzygnięć Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach, które są obecnie zawisłe i dotyczą polskiego sądownictwa, a także czy Komisja Jean Claude’a Junckera – po wyczerpaniu procedury notyfikacyjnej – zdecyduje się na skierowanie jeszcze jednej skargi przeciwnaruszeniowej (np. w zakresie postępowań dyscyplinarnych). To wszystko nie będzie jednak wpływać na główną tezę Macieja Taborowskiego dotyczącą skuteczności tych mechanizmów, które już zostały przez Komisję wykorzystane, oraz znaczenia działań sądów krajowych w zakresie uruchamiania procedury prejudycjalnej i weryfikacji różnych aspektów niezależności sądów przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zdaniem Macieja Taborowskiego w ostatnich latach Polska stała się „poligonem doświadczalnym”, jeśli chodzi o wykorzystywanie różnych procedur kontroli praworządności. Warto zauważyć, że na poligonach walczą żołnierze, bataliony, dywizje, armie. Siły lądowe wspierane są z powietrza, a czasami z morza. Dowódcy wcielają swoich żołnierzy w siły przyjacielskie lub siły wroga. Przeprowadzają ćwiczenia, testują broń, siłę dyscypliny oraz szybkość reakcji w przypadku zagrożenia. Trwa to czasami wiele tygodni. Następnie wyciągają wnioski, uczą się, postulują dalsze szkolenia, przygotowanie nowych wariantów taktycznych czy zakup niezbędnego ekwipunku i uzbrojenia.

Poligony zazwyczaj kończą się dobrze – wymianą okolicznościowych monet czy planami odnośnie do kolejnego spotkania na wrzosowiskach Drawska Pomorskiego. Nie jestem pewien, czy o polskich doświadczeniach z okresu 2015–2019 będzie można mówić tak samo oraz czy zakończą się one tylko okolicznościowymi zdjęciami i wymianą doświadczeń. Czy będzie można ten okres wspominać jako kształtowanie się standardu „Unii praw”, która szczególnie dba o przestrzeganie zasady praworządności przez państwa członkowskie? Czy będzie można wyciągać wnioski dotyczące stosowania metod egzekwowania praworządności w stosunku do innych państw członkowskich? Czy polskie doświadczenia przyczynią się do kształtowania prawa unijnego i praktyki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego oraz Rady Unii Europejskiej?

Jeśli tak się stanie, to będzie można dumnie zatknąć flagę Unii Europejskiej na budynkach wszystkich polskich urzędów – jako wyraz przywiązania Rzeczypospolitej Polskiej do wartości europejskich oraz jako dowód na zwycięstwo armii obrońców Konstytucji.

Wtedy książka Macieja Taborowskiego stanie się fundamentalną lekturą dla wszystkich obywateli Unii Europejskiej, którym zależy na przetrwaniu Unii Europejskiej jako „Unii praw”. Na przetrwaniu wspólnoty stworzonej po to, aby trauma II wojny światowej nie zdarzyła się już „nigdy więcej”, aby miliony Europejczyków żyły w pokoju, w państwach przestrzegających wartości europejskich, tak wyraźnie określonych w art. 2 TUE. Bo przecież w walce o praworządność nie chodzi wyłącznie o los kilkudziesięciu sędziów czy o ukształtowanie zasad prawnych funkcjonowania tej czy innej instytucji sądowej. Gra toczy się o to, aby „żelazna kurtyna” znowu nie wyrosła i nie oddzieliła państw Europy Środkowo-Wschodniej od reszty Europy – na poziomie prawnym i mentalnym.