Wnorowski Konrad, Międzynarodowe porozumienia samorządu terytorialnego w świetle prawa międzynarodowego

Stosunki międzynarodowe cechuje dynamizm zachodzących w ich ramach procesów. Z jednej strony ciągle zwiększa się ich zakres przedmiotowy, ale, co ważne, krąg podmiotów biorących w nich udział także ulega faktycznemu rozszerzeniu. Taki stan rzeczy zyskuje aprobatę lub milczącą zgodę głównych aktorów areny międzynarodowej, czyli państw i organizacji międzynarodowych. Faktycznymi uczestnikami międzynarodowego obrotu prawnego często stają się podmioty realizujące swe działania na poziomie krajowym, które nie posiadają, klasycznie rozumianej, podmiotowości prawnomiędzynarodowej. Przykładem tego typu sytuacji jest aktywność polskich jednostek samorządu terytorialnego w stosunkach międzynarodowych, która pozornie wydaje się bezproblemowa. Pomimo że ich działalność w sferze międzynarodowej jest niekwestionowana, to status prawnomiędzynarodowy samorządów lokalnych i regionalnych budzi wiele kontrowersji, a ich aktywność powoduje problemy, uwypukla deficyty oraz determinuje wiele wątpliwości natury prawnej, co przekłada się na całokształt międzynarodowego obrotu prawnego. Praktyka aktywności międzynarodowej jednostek samorządu terytorialnego również generuje wiele problemów wynikających nie tylko z deficytu regulacji prawnych, ale także z braku jednolitego podejścia do zagadnienia przez doktrynę, przedstawicieli władz szczebla międzynarodowego i krajowego oraz samych zainteresowanych, czyli samorządów. Dodatkowo przyczyną zmierzenia się z tematem były osobiste doświadczenia autora, który początkowo współpracował z samorządami jako dyrektor biura poselskiego, następnie podjął pracę w biurze prawnym Starostwa Powiatowego w Białymstoku, a w dalszej kolejności pełnił funkcję doradcy Marszałka Województwa Podlaskiego, między innymi do spraw współpracy zagranicznej. Praktyczna styczność z tematem zawierania międzynarodowych porozumień przez samorządy zaowocowała pierwszymi publikacjami dotyczącymi międzynarodowej współpracy realizowanej przez samorządy . Analiza działalności praktyków i osiągnięć doktryny w kontekście ujmowania międzynarodowych porozumień zawieranych przez samorządy uwidoczniła wiele trudności związanych z określeniem istoty porozumień z perspektywy prawnej, a próby ich zidentyfikowania nie skończyły się wówczas sukcesem, pomimo uzyskiwania odpowiedzi z polskich ministerstw i Biura Analiz Sejmowych, a także z organów Unii Europejskiej. W doktrynie stwierdzono także obiektywny brak materiałów na ten temat, a większość odniesień dotyczących omawianych porozumień traktowało je raczej z perspektywy administracyjnoprawnej. Argumentem przemawiającym za podjęciem tematu międzynarodowych porozumień polskich samorządów jest z jednej strony obiektywne wyzwanie, w obliczu którego stoją międzynarodowy, europejski oraz polski system prawny, a także konieczność naukowych poszukiwań w tym zakresie, z drugiej zaś strony – subiektywne zainteresowanie autora. Ponadto brak na rynku monografii poświęconej wprost analizie tytułowego zagadnienia (choć wiele opracowań i prac odnoszących się w mniejszym lub większym stopniu do powyższej problematyki autor zidentyfikował i w odpowiednim stopniu naukowo wykorzystał). Próby uzyskania jednoznacznej odpowiedzi dotyczącej charakteru prawnego zawieranych przez polskie samorządy międzynarodowych porozumień, oparte na przeglądzie doktryny, również nie zakończyły się sukcesem, co stanowiło ostateczną przyczynę poświęcenia temu zagadnieniu niniejszej monografii.

Niewątpliwie współpraca między jednostkami terytorialnymi różnych państw cechuje się dynamiką rozwoju szczególnie w okresie dwóch ostatnich dekad XX wieku. Polskie jednostki samorządu terytorialnego szczególnie ożywioną aktywność międzynarodową prowadzą od momentu wejścia Polski do Unii Europejskiej. W doktrynie podkreśla się ów fakt, pisząc o „szerokim froncie współpracy interkomunalnej w Europie”, „o eksplozji euroregionalnej”, „o Europie kooperacji regionów, miast i gmin” . Właśnie dlatego współpracę zagraniczną realizowaną z poziomu lokalnego czy regionalnego często nazywa się „małą integracją” lub „integracją w mikroskali”, a patrząc szerzej – międzynarodowe aktywności samorządów określane są mianem współpracy międzynarodowej lub zagranicznej . Na potrzeby niniejszej publikacji pojęcie „transgraniczne” rozumiane jest zgodnie z interpretacją zawartą w konwencji madryckiej z 21.05.1980 r. jako szeroki zakres międzynarodowej aktywności rządowych i samorządowych władz terytorialnych szczebla lokalnego i regionalnego . Z perspektywy autora naturalnym priorytetem (predystynowanym do rzetelnego rozważenia poziomu krajowego) jest oczywiście kazus polskich samorządów, które aktywnie uczestniczą w międzynarodowym obrocie prawnym, co jest konsekwencją możliwości oraz zobowiązań politycznych i prawnych (pacta sunt servanda). Warto podkreślić, że determinanty międzynarodowej współpracy samorządów oraz innych korporacji terytorialnych wynikają z ogólnej sytuacji politycznej, gospodarczej i społecznej na kontynencie europejskim oraz mają źródło w uwarunkowaniach krajowych, co jest związane z procesami decentralizacji administracji publicznej i obranymi strategiami rozwoju lokalnego i regionalnego.

Zasadne było przedstawienie polskich jednostek samorządu terytorialnego w kontekście współczesnych stosunków międzynarodowych. Podjęto próbę umiejscowienia polskich samorządów w niejednolitej strukturze współczesnej przestrzeni międzynarodowej współpracy, co w dobie globalizacji oraz zwiększania liczby płaszczyzn kooperacji ma kluczowe znaczenie dla niniejszych rozważań. Punktem wyjścia była klasyfikacja samorządów oparta na polskim porządku prawnym. Oprócz tego szczególną uwagę zwrócono na podstawy prawne umożliwiające polskim jednostkom samorządu terytorialnego aktywność w sferze międzynarodowej. W wyniku prowadzonych rozważań ustalono, że w stosunku do współpracy międzynarodowej polskich samorządów szczególną rolę odgrywają regulacje prawa międzynarodowego, europejskiego i krajowego, ale od momentu wejścia Polski do Unii Europejskiej tendencja zaczęła się zmieniać, gdyż dominującą rolę w tym zakresie zaczęły odgrywać regulacje unijne. Wcześniej do omawianej problematyki odnosiły się głównie konwencje międzynarodowe (m.in. konwencja madrycka, Europejska Karta Samorządu Lokalnego). Analiza podstaw prawnych umożliwiła wskazanie możliwych form i procedur aktywności międzynarodowej podejmowanej przez polskie samorządy. Ma to znaczenie z perspektywy głównych problemów badawczych poruszanych w niniejszym opracowaniu, gdyż to regulacje prawne legitymizują między innymi zawieranie międzynarodowych porozumień przez jednostki samorządu terytorialnego.

W monografii podjęto próbę określenia statusu prawnego polskich samorządów we współczesnych stosunkach międzynarodowych oraz próbę identyfikacji zdolności prawnomiędzynarodowej i zdolności do czynności prawnomiędzynarodowych polskich jednostek samorządu terytorialnego. Pomimo że podmiotowość prawnomiędzynarodowa była już tematem szerokich rozważań doktryny, to stwierdzono obiektywny deficyt stanowisk odnoszących się do podmiotowości prawnomiędzynarodowej części składowych państw. W literaturze przedmiotu (głównie spoza Polski) od dawna wskazywano na emancypacyjne działania rozmaitych podmiotów, którym z biegiem czasu przyznawano uprawnienia tożsame z uprawnieniami dla podmiotów prawa międzynarodowego. W kontekście przedstawionego dynamizmu współczesnych stosunków międzynarodowych, działania te nabrały szczególnego znaczenia . Doktryna przede wszystkim wskazała, że istnieje grupa podmiotów o niejednorodnym statusie prawnomiędzynarodowym, które sklasyfikowano jako sui generis, a ich katalog do dziś pozostaje otwarty.

Kluczowym elementem monografii są rozważania dotyczące międzynarodowych porozumień zawieranych przez polskie samorządy terytorialne. Dokonany ogląd praktyki w tym zakresie umożliwia wskazanie ich rodzajów oraz specyfiki. Interesująca wydaje się praktyka zawierania tych porozumień, która niejako pozostawiona jest „sama sobie”, można bowiem stwierdzić, że brak aktualnych i adekwatnych wzorców czy też modelowych szkiców tego typu dokumentów pomimo regulacji prawnych uprawniających samorządy do ich zawierania . Dodatkowo procedury zawierania omawianych porozumień także są niejednorodne, gdyż uzależniane są od doraźnie przyjmowanego modelu działania decydentów. W trakcie prac związanych z niniejszą publikacją autor, za pośrednictwem parlamentarzystów, uzyskał stanowiska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Biura Analiz Sejmowych, które były ze sobą sprzeczne co do charakteru prawnego omawianych porozumień. Stanowiło to cenny materiał do rozważań. Uzyskana analiza prawna Biura Analiz Parlamentu Europejskiego w kwestii charakteru prawnego międzynarodowych porozumień zawieranych przez samorządy również nie była jednoznaczna. Powyższe rozważania pozwoliły zmierzyć się z pytaniem badawczym: jaki charakter prawny posiadają międzynarodowe porozumienia zawierane przez samorządy? Na początku autor skłaniał się ku tezie, że należy je traktować wyłącznie z perspektywy prawa krajowego. Próba weryfikującej odpowiedzi będzie tu również okazją do wysunięcia odpowiednich postulatów na przyszłość. Tak zarysowana naukowa rama publikacji podlega wszakże pewnemu uszczegółowieniu.

W związku z powyższym za główne cele prowadzonych badań należy uznać uzyskanie odpowiedzi na następujące pytania:

Na potrzeby niniejszej publikacji przyjęto następujące hipotezy:

W toku badań wykorzystano następujące metody badawcze: historyczną, dogmatyczną oraz statystyczną.

W monografii wykorzystano bibliografię obejmującą część źródłową, złożoną z aktów prawa (międzynarodowego, organizacji międzynarodowych, zwłaszcza Unii Europejskiej i Rady Europy oraz krajowego, zwłaszcza polskiego), dokumentów niewiążących i orzecznictwa (międzynarodowego i krajowego), a także literaturę (krajową i zagraniczną) oraz opracowania popularnonaukowe (niezbędne w obliczu dynamiki i specyfiki tytułowego zagadnienia).

Z perspektywy autora szczególnie przydatne okazały się opracowania: Kazimierza Jóskowiaka, Karola Karskiego, Joanny Lemańskiej, Barbary Mielnik, Cezarego Mika, Macieja Perkowskiego i Anny Wyrozumskiej – z uwagi na częściową zbieżność przedmiotową i (niekiedy względną) aktualność ich treści. Autor pragnie podziękować wszystkim, którzy „przetarli szlak” badań nad prawnymi aspektami międzynarodowej współpracy samorządów, co zwolniło go z pogłębionych rozważań wielu kwestii (jak choćby podmiotowości prawnomiędzynarodowej – znakomicie opracowanej przez Karola Karskiego, Barbarę Mielnik i Macieja Perkowskiego – czy też umów międzynarodowych szeroko rozpatrzonych przez Annę Wyrozumską). Podziękowania za wszelkie wsparcie należą się również Władzom Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. Osób i grup osób, którym winien jestem wdzięczność, jest oczywiście więcej. Wszystkim serdecznie dziękuję.