Krawczyk Agnieszka, Model egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w prawie polskim i austriackim

Administracyjne postępowanie egzekucyjne ma w Polsce długie, sięgające okresu międzywojennego tradycje, podobnie jak postępowanie administracyjne i sądowa kontrola administracji. Tak samo jak one, polska egzekucja administracyjna wyrosła z obcego wzorca, przyjmując pierwotnie kształt będący dokładnym niemal odbiciem rozwiązań austriackich. O ile jednak, mimo licznych z czasem modyfikacji rodzimych regulacji prawnych we wszystkich tych obszarach, nie budzi do dziś wątpliwości, że polski model postępowania administracyjnego i sądowej kontroli administracji jest kontynuacją założeń swego pierwowzoru, o tyle brakuje takich badań w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypełnienie tej luki jest jednym z celów niniejszej pracy.

Zrozumiałe wątpliwości co do ciągłości austriackich tradycji w zakresie postępowania egzekucyjnego w administracji może budzić fakt, że wraz z wejściem w życie ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odstąpiono u nas od aktualnej w okresie międzywojennym, typowej dla systemu austriackiego koncepcji separacji egzekucji należności pieniężnych i niepieniężnych. W nowej ustawie wprowadzono nieznany nam dotąd środek obrony przed egzekucją administracyjną w postaci zarzutów, mający rekompensować niedostatki ochrony prawnej zobowiązanego na gruncie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r. o postępowaniu przymusowem w administracji . Jako łączące w sobie funkcje ochronne przed egzekucją obowiązków pieniężnych i niepieniężnych, z podstawami zarówno materialnej, jak i formalnej natury, niewiele miały wówczas wspólnego ze swym austriackim odpowiednikiem (Einwendungen), zastrzeżonym w Austrii dla zobowiązanego w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych i stanowiącym tam część materialnego prawa egzekucyjnego (dasmaterielle Vollstreckungsrecht).

Stan ten uległ zmianie wraz z wejściem w życie nowelizacji z 2019 r., którą dokonano przekształceń wielu instytucji postępowania egzekucyjnego, w tym zarzutów, z oddającą sens ich przemiany modyfikacją nazwy (z zarzutów „w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej” na zarzuty „w sprawie egzekucji administracyjnej”). Nadanie im w wyniku nowelizacji wyłącznie materialnoprawnej natury, z podstawami odpowiadającymi uregulowaniom § 12–13 AbgEO, nasunęło naturalne w tych warunkach pytanie o kierunek rozwoju polskiego prawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Biorąc pod uwagę to, że kierunek ten już wcześniej zdawał się wynikać z charakteru i celu zmian dokonanych w ostatnich dekadach w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z eksponowanym w ramach kolejnych nowelizacji dążeniem do zwiększenia skuteczności ściągania podatków, badania zawężono do egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Punkt wyjścia stanowił pierwotny, wprowadzony w Polsce w okresie międzywojennym model egzekucji administracyjnej, z przyjętą wówczas wzorem Austrii koncepcją samodzielnej kompetencji władzy administracyjnej do stosowania przymusu w celu wykonania aktów administracyjnych i normatywnej separacji egzekucji obowiązków pieniężnych i niepieniężnych. W kolejnych częściach pracy analizie poddano elementy konstrukcyjne austriackiego modelu egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (podstawy normatywne, pojęcie należności pieniężnej, podmioty egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, zasady jej prowadzenia oraz środki przed nią obrony), zestawiając je z ich odpowiednikami w prawie polskim. Pozwoliło to na identyfikację charakterystycznych dla nich cech i sformułowanie na tej podstawie wniosków na temat tytułowego zagadnienia.

Pracy nad książką przyświecała intencja poszukiwania sposobów wyeliminowania dysfunkcji polskiej egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, z którą ustawodawca od dawna usiłuje się uporać drogą kolejnych, licznych zmian ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na nieskuteczność takich zabiegów, prowadzących w istocie do zakłócającego funkcjonalność ustawy coraz większego stopnia jej skomplikowania, zwraca się od lat uwagę w nauce . Obecnie nie powinno już chyba budzić wątpliwości, że po latach prób modernizacji postępowania egzekucyjnego w administracji wymaga ono podejścia bardziej radykalnego niż kolejna nowelizacja, nie wyłączając stworzenia na nowo jego podstaw normatywnych . Przedstawione w pracy założenia modelowej jego konstrukcji mogą, jak sądzę, służyć jako punkt wyjścia do dyskusji na ten temat.

Łódź, listopad 2023 r.

Agnieszka Krawczyk