Wójtowicz-Dawid Anna, Monitoring, kontrola i audyt wykorzystywania środków Unii Europejskiej

Cele Unii Europejskiej określone zostały w traktatach i są realizowane w organizacyjnych i prawnych ramach funkcjonowania UE jako polityka unijna. Ukierunkowane zostały one w głównej mierze na wzmocnienie rozwoju gospodarczego państw członkowskich, a osiągane są przez państwa członkowskie przy współuczestnictwie finansowym środków pochodzących z budżetu UE w ramach realizacji programów. Stworzone instrumenty prawne mają za zadanie weryfikowanie poprawności realizacji celów, wychwytywanie wszelkich nieprawidłowości, korygowanie ich oraz wdrażanie rozwiązań prawnych gwarantujących osiąganie wyznaczonych celów.

Publikacja skupia się na trzech instytucjach, jakimi są: monitoring, kontrola i audyt. Zgodnie z właściwymi przepisami prawa są one instrumentami gwarantującymi poprawność wydatkowania środków pochodzących z budżetu UE, ale również osiąganie celów UE.

Traktat o Unii Europejskiej zakłada w art. 2, że państwa członkowskie tworzące Unię Europejską wyznają te same wartości oraz – zgodnie z art. 3 – wytyczają wspólne cele, przyznając Unii Europejskiej kompetencje do osiągnięcia tychże celów. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zakłada zapewnienie jednolitego funkcjonowania podstawowych mechanizmów gospodarki rynkowej poprzez wspólną politykę gospodarczą przy koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich (art. 120–122 TFUE). Takie podejście do kształtowania wspólnej polityki gospodarczej związane jest ściśle z przyjęciem wspólnych zasad finansowania zadań publicznych .

Przyjęcie wspólnych zasad w zakresie finansowania polityki spójności ze środków publicznych wiąże się z interwencjonizmem unijnym, którego zakres i granice wyznaczają cele Unii Europejskiej, wskazując zadania, jakie służą ich realizacji. Skutkiem tego jest również podział kompetencji między Komisją Europejską a państwami członkowskimi. Granice kompetencji są określone przez państwa członkowskie w Traktacie, zaś ich wykonanie podlega zasadzie pomocniczości i proporcjonalności, będącej wytyczną do korzystania przez Unię Europejską z kompetencji tylko subsydiarnie i odpowiednio do potrzeb .

Zgodnie z art. 310 i n. TFUE koszty prowadzenia polityki unijnej są ujmowane w postaci funduszy. Wdrażanie wspólnej polityki rolnej finansują Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) i Europejski Fundusz Rolniczy Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), zaś koszty polityki spójności pokrywają Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Fundusz Spójności (FS). Państwa członkowskie finansują koszty realizacji poszczególnych przedsięwzięć, składając Komisji Europejskiej deklaracje co do poniesionych wydatków. Zwrot kosztów otrzymują w formie płatności .

Środki finansowe pochodzące ze wskazanych funduszy wraz ze środkami publicznymi i prywatnymi środkami krajowymi są wydatkowane przez beneficjentów na realizację celów wdrażania projektów wybranych do realizacji przez państwo członkowskie. Przedmiotowe projekty są wdrażane w ramach wyznaczonych programów operacyjnych, czyli dokumentów planistycznych, opracowanych przez państwo członkowskie, zatwierdzonych przez Komisję Europejską, określających cele, które mają być osiągnięte za pomocą tychże środków.

Przedmiotem niniejszej analizy są instytucje monitoringu, kontroli i audytu polityki spójności funkcjonujące w systemie prawa polskiego. Ze względu na powiązanie instytucjonalne wydatkowania środków strukturalnych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej z instytucjami Unii Europejskiej omówiony system uwzględnia odpowiednie organy i podmioty realizujące zadania monitoringu, kontroli i audytu na szczeblu wspólnotowym, krajowym i regionalnym.

Przez instytucje kontroli, audytu i monitoringu autorka rozumie relacje, jakie zachodzą na podstawie obowiązujących przepisów prawnych między organami/instytucjami powołanymi do wykonywania czynności kontroli, audytu bądź monitoringu a innymi organami/instytucjami bądź beneficjentami realizującymi projekty objęte współfinansowaniem ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, przeznaczonych na realizację polityki spójności.

Celem niniejszej publikacji jest określenie zasad funkcjonowania i ról poszczególnych instytucji, jakie one powinny spełniać w całym systemie zarządzania i kontroli wydatkowania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Każda z omawianych instytucji ma swoje miejsce w systemie prawa oraz zadania do realizacji. W świetle wymogów stawianych przez Unię Europejską ich funkcjonowanie w systemie prawa jest obligatoryjne dla polityki spójności. W ramach analizy funkcjonowania poszczególnych instytucji w sposób jednoznaczny wskazano na potrzebę stanowczego rozróżnienia każdej z nich, z jasnym i precyzyjnym postrzeganiem ich ról oraz miejsca w systemie zarządzania i kontroli. Przedstawiona tendencja do postrzegania przedmiotowych instytucji jako jednego narzędzia, stawianie znaku równości między kontrolą i audytem, a do tego minimalizowanie znaczenia instytucji monitoringu do roli nieistotnego narzędzia są zjawiskami negatywnymi. Marginalizowanie zaś roli każdej z omawianych instytucji pociąga za sobą ryzyko nieosiągnięcia celów, jakim służą środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej przeznaczone na politykę spójności.

Wyodrębnienie „prawne”, „faktyczne” i „proceduralne” omawianych instytucji pozwala na wyselekcjonowanie norm kompetencyjnych, z jednoczesnym umiejscowieniem ich w systemie zarządzania środkami pochodzącymi z budżetu UE.

Przedmiotem niniejszej publikacji nie jest analiza nadzoru, który jest pojęciem szerszym niż kontrola.

Mimo że regulacje prawne posługują się pojęciem nadzoru, nie istnieje jego definicja normatywna. Doktryna definiuje nadzór jako uprawnienie organu nadrzędnego do wywierania wpływu na działalność organu podporządkowanego . Inna definicja wskazuje, że nadzór to oddziaływanie jednego podmiotu (nadzorującego) na inny podmiot (nadzorowany), które opiera się na szczegółowej kompetencji podmiotu nadzorującego, uprawniającej go do władczego ingerowania w sferę praw i obowiązków podmiotu nadzorowanego . Kolejna definicja zaś wskazuje, że jest to „badanie działalności danego podmiotu administrującego (kontrola) połączone z możliwością pomocy, wpływu, a także modyfikacji tej działalności, dokonywane przez organ zwierzchni organizacyjnie bądź funkcjonalnie w celu zapewnienia zgodności tej działalności z prawem, a w szczególnych przypadkach zgodności z pewnymi wartościami szczegółowymi (także określonymi w prawie)” . J. Galster określa nadzór jako zespół środków umożliwiających ingerencję w działalność jednostki nadzorowanej w celu naprawy czy też poprawy jej funkcjonowania .

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 5.10.1994 r. utrwala pogląd, według którego przez nadzór należy rozumieć określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego .

Nadzór w administracji publicznej składa się na kompetencję, czyli możliwość i powinność prawną władczego wkraczania właściwego nadrzędnego organu administracji publicznej w działalność organu nadzorowanego . Podstawowym i głównym zadaniem nadzoru jest utrzymanie działalności zdecentralizowanej administracji publicznej w granicach prawa.

Nadzór ma przede wszystkim na celu, oprócz zapewnienia przestrzegania prawa przez jednostki podległe lub nadzorowane, zagwarantować realizację ich celów czy zadań. Władcze środki nadzoru oraz działania o charakterze niewładczym mają służyć osiągnięciu tego celu. Wypełnianie funkcji nadzorczych w sposób efektywny wymaga odpowiedniej, aktualnej wiedzy o jednostkach nadzorowanych. Wśród kryteriów nadzoru wyróżnia się legalność, celowość, gospodarność, jakość, terminowość itp., umożliwiając tym samym jego traktowanie jako określonej współodpowiedzialności za pracę jednostek nadzorowanych .

Nadzór swoim zakresem zawsze obejmuje kontrolę, natomiast wykonywanie kontroli nie musi się łączyć z prawem stosowania środków nadzorczych. O nadzorze mówi się wówczas, gdy w grę wchodzi prawo wydawania poleceń wiążących dyrektyw co do zmiany kierunków działania. Nadzór nie ogranicza się do obserwacji i ustaleń stanu faktycznego (jak kontrola), ale łączy się z możliwością stosowania środków nadzoru.

Zasady realizacji polityki spójności opierają się na budowaniu instytucjonalnego systemu zarządzania i kontroli, w ramach którego powoływane do realizacji poszczególnych zadań i pełnienia określonych funkcji podmioty nie muszą funkcjonować w zależności opartej na podległości, która wynika ze struktury organizacyjnej. Nadzór zaś jest instytucją typową dla organów administracji, które mają uprawnienia do wpływania władczego na podległe im jednostki.

Przedmiotem analizy nie jest również badanie kontroli sądowej prowadzonej w zakresie wydatkowania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Sądy administracyjne prowadzą kontrolę legalności działań instytucji uczestniczących w systemie zarządzania, nie mają jednak kompetencji związanych z podważaniem przyjętej metodologii działań, przyjmowanych kryteriów i ich treści w zakresie podejmowanych decyzji, chyba że doszło do złamania procedur w trakcie ich przyjmowania . Co więcej, nie każde naruszenie prawa materialnego czy też proceduralnego daje sądom administracyjnym uprawnienie do uwzględnienia złożonej skargi. W sytuacji gdy dochodzi do wskazanych naruszeń, ale dotyczy to zakresu niekwalifikowanych kosztów danego programu, złożona skarga będzie podlegać oddaleniu ze względu na niepotrzebną ingerencję sądu w proces dystrybucji środków unijnych . Sądy administracyjne nie są uprawnione do weryfikacji jakościowej programów operacyjnych czy wniosków o płatność, a jedynie do kontroli w aspekcie kompletności oceny, jakości kryteriów przedmiotowej oceny, jej wyczerpującego uzasadnienia lub też błędów proceduralnych .

Ze względu na ocenę decyzji z punktu widzenia legalności działania sądy administracyjnie nie mogą korzystać z biegłych, co bez wątpienia uniemożliwia im pełną i prawidłową ocenę analizowanego sporu między stronami umowy o dofinansowanie .

Pominięcie kontroli sądowej jest więc świadomym wyborem ze względu na wskazany powyżej ograniczony zakres przedmiotowej kontroli.

Pojęciem scalającym instytucje monitoringu, kontroli i audytu jest absorpcja. Oznacza ona „pochłanianie” lub „wchłanianie”. Stosowana jest w wielu dziedzinach nauki. Bardzo często jest wykorzystywana w obszarze nauk ścisłych (np. w fizyce – absorpcja termiczna, absorpcja fal lub energii elektromagnetycznej, absorpcja promieniowania, w chemii – absorpcja gazów przez inne substancje), jak również w obszarze nauk przyrodniczych (np. w biologii – absorpcja określonych substancji przez organy lub tkanki, w geologii – absorpcja gazów przez wody podziemne). Określenie to wykorzystywane jest również w obszarze nauk społecznych, a dla potrzeb niniejszej publikacji zostało zaproponowane w konwencji nurtu podkreślającego znaczenie metafor w naukach o zarządzaniu .

W naukach o zarządzaniu pojęcie absorpcji określa zdolność do trwałego wprowadzenia (włączania, przyswojenia) idei występujących w otoczeniu – stanów lub zjawisk (np. zasobów, zmian, procesów) do systemu organizacyjnego, z zamiarem wykorzystania ich w realizacji celów organizacji. W związku z tym używane jest między innymi w odniesieniu do takiego zagadnienia, jak absorpcja wiedzy, która wyraża możliwości przedsiębiorcy w zakresie rozpoznania i wchłonięcia nowych zewnętrznych informacji i adaptację ich do wykorzystania w celach komercyjnych .

Literatura z zakresu zarządzania wskazuje na absorpcję jako zewnętrzny zasób, który jest „wchłaniany” przez organizację z zamiarem realizacji określonych celów. Podkreśla się przy tym procesowy charakter jej przebiegu, w trakcie którego jednostka (decydent) przechodzi od wiedzy, poprzez kształtowanie swojej świadomości na temat dostępnych, zewnętrznych możliwości, następnie podjęcie decyzji o wdrożeniu (pozyskaniu) lub odrzuceniu rozwiązania, aż do włączenia nowej idei w system organizacyjny i potwierdzenia tej decyzji poprzez jej wykorzystanie w realizacji celów organizacji . Poza tym pojęcie absorpcji stosowane jest również powszechnie w odniesieniu do pozyskiwania i/lub wykorzystania wsparcia (pomocy) we współczesnej gospodarce. Przykładem może być wsparcie związane z rozwojem stosunków międzynarodowych, dotyczące wykorzystania przez określone kraje pomocy rozwojowej, pełniącej rolę redystrybucji dochodu pomiędzy poszczególnymi państwami .

D. Kopiński zaznacza, że ważną rolę w ramach tej problematyki pełni absorpcja wsparcia, która oznacza zdolność państwa otrzymującego pomoc do jego skutecznego wykorzystania (wdrożenia) .

Pojęcie absorpcji jest obecnie wiązane również z instrumentami pomocowymi Unii Europejskiej wykorzystującymi środki pochodzące z budżetu UE, w tym przede wszystkim z pozyskiwaniem i/lub wykorzystywaniem środków pochodzących z funduszy unijnych. W ramach tej problematyki termin odnosi się do rozważań prowadzonych na trzech zasadniczych poziomach:

Powszechność stosowania pojęcia absorpcji w odniesieniu do wsparcia unijnego wynika z wykorzystania tego terminu w oficjalnych dokumentach prawnych i opracowaniach Unii Europejskiej.

Brak jest jednoznacznej definicji absorpcji, a także modelowych rozwiązań teoretycznych w zakresie absorpcji wsparcia. Wynika to zarówno ze zróżnicowanych poziomów prowadzonych rozważań (krajowego, regionalnego i organizacyjnego), jak również z akcentowania różnych wymiarów absorpcji. Pojęcie to bowiem wiązane jest niekiedy z fazą pozyskiwania wsparcia przez określony podmiot, a czasem z etapem wykorzystania zasobów pomocowych .

Absorpcja jest więc całym szeregiem działań nakierowanych na określony skutek. Cel, jakim jest pozyskanie i wykorzystanie wsparcia, jest procesem, który charakteryzować się powinien sprawnością, na którą składają się:

Absorpcja wsparcia w zarządzaniu rozwojem została zdefiniowana jako zestaw działań obejmujących: identyfikację, adaptację, aplikację, asymilację, eksploatację, ewaluację oraz akumulację, realizowanych przez kierownictwo przy wykorzystaniu zasobów i umiejętności organizacji w celu pozyskania i wykorzystania wsparcia w procesie rozwoju danego podmiotu w sposób sprawny i uwzględniający cele interesariuszy organizacji, w tym przede wszystkim donatorów .

Uwzględniając tak zarysowany obszar badawczy, należy wskazać, iż celem niniejszej publikacji jest identyfikacja i charakterystyka instrumentów ustanowionych prawem Unii Europejskiej, jakimi są monitoring, audyt i kontrola dla ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej, dla weryfikowania poprawności wydatkowania i wykorzystania środków pochodzących z jej budżetu. Realizacja tego zadania zmierza do oceny, czy stworzony w Polsce system monitorowania, audytu i kontroli jest zgodny z wymaganiami funkcjonalnymi, jakie stawia Unia Europejska, oraz jakie działania powinni podjąć beneficjenci przygotowując się do działań kontrolnych, audytowych czy sprawozdań związanych z czynnościami monitoringu.

Monitoring, kontrola i audyt są instytucjami regulowanymi na poziomie rozporządzenia 2018/1046, budującymi system instrumentów gwarantujących właściwe wydatkowanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Badaniem objęto system kontroli, monitoringu i audytu z perspektywy europejskich procedur i mechanizmów gwarantujących poprawność i efektywność wydatkowania i wykorzystania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Przedstawione zostały te elementy poszczególnych instytucji, które wpływają negatywnie na ich funkcjonowanie.

Omówienie wskazanych instytucji zmierza do oceny, czy zabezpieczają one trafność wyborów celów i poziomu ich realizacji. Cele wykorzystania środków rozumiane są na dwóch płaszczyznach:

Dokonano określenia znaczenia instytucji monitoringu, kontroli i audytu jako instytucji modelowych, których podstawowym celem jest ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej oraz gwarancja efektywnej absorpcji środków unijnych. Stąd też monitoring, kontrola i audyt, stając się gwarantem przedmiotowej efektywności, przedstawione są nie tylko jako instytucje funkcjonujące w zakresie kompetencji organów państwowych, ale również jako system powiązany z kompetencjami organów Unii Europejskiej.

Unia Europejska we właściwych rozporządzeniach buduje instytucjonalny system – funkcjonujący w kontekście wymagań przez nią stawianych – poprzez mówienie o funkcji zarządzania, audytu i monitoringu. Polska jako państwo członkowskie, które posiada swoją własną autonomię, kształtuje wskazany system poprzez przypisanie odpowiednim organom kompetencji związanych z monitoringiem, audytem oraz kontrolą.

Dla precyzji prowadzonych rozważań istotne jest określenie zakresu pojęciowego używanego terminu „system”. Oznacza on pewną uporządkowaną całość, która składa się z części mających ściśle określone miejsce w tymże systemie. Stąd też przepisy prawne stanowiące ów system w wymiarze formalnym oraz materialnym/merytorycznym mają zmierzać do ujęcia go w taki sposób, aby był zupełny, niesprzeczny i harmonijny . Słusznie, w ocenie autorki, pojęcie systemu przedstawia J. Jagielski, uznając, że jest to cały zbiór podmiotów o różnym charakterze i statusie prawnym, wykonujących swoje funkcje w ramach kompetencji przypisanych prawem . Takie postrzeganie systemu zostało przedstawione w niniejszej publikacji.