Kiełkowski Tadeusz, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej

Termin „prawo” jest używany niezwykle często i w rozmaitych kontekstach, w których uzyskuje coraz to nowe znaczenia. Pojawia się zarówno w wypowiedziach opisowych o nim traktujących, odnoszących się do jego desygnatu, tak czy inaczej rozumianego, jak i w wypowiedziach o charakterze normatywnym. Co więcej, nawet gdy patrzymy nań osobno, z perspektywy języka, w którym formułowane są przepisy, i z perspektywy języka prawniczego, od razu okazuje się, że ani w pierwszym, ani w drugim przypadku niepodobna sformułować jego uniwersalnej definicji; za każdym razem trzeba czynić zastrzeżenia, że idzie o prawo w określonym znaczeniu i o określonej funkcji.

Występujący w przepisie prawnym termin „prawo”, jeżeli sytuuje się w dyspozycji dekodowanej z tego przepisu normy, jest na ogół operatorem nakazu bądź zakazu . Operator ten jest wówczas wyrażony opisowo i idiomatycznie, a wynikająca zeń powinność prawna bynajmniej nie została przypisana do podmiotu, o którym prawodawca wprost mówi; nie została przypisana do podmiotu, który „ma prawo”. Powinność ta ciąży na innych podmiotach, aczkolwiek – co oczywiste – ten, kto „ma prawo”, znajduje się w sferze jej oddziaływania; można nawet powiedzieć, że przez wzgląd na niego nakaz lub zakaz został ustanowiony. Zwrot „ma prawo” służy tedy do wysłowienia dyspozycji normy prawnej przez nawiązanie do sytuacji powstałej w wyniku obowiązywania tej normy po stronie podmiotu niebędącego jej adresatem, a w każdym razie niebędącego adresatem powinności . Wspomniana sytuacja, w sposób tak znamienny w przepisie określona, będzie zapewne egzemplifikacją pojęcia prawa w ogólniejszym, poszukiwanym przez nas rozumieniu, ale – wbrew pozorom – chyba trudno w niej upatrywać podstawy do sformułowania jakiejś uniwersalnej definicji tego pojęcia. I nie chodzi tu tylko o to, że występujący w przepisie zwrot „ma prawo” jest sam w sobie niejednoznaczny, ani nawet o to, że często łatwo go zastąpić innymi zwrotami , takimi jak „jest uprawniony” , „wolno” , „może żądać” czy po prostu „może” . Użyty przez prawodawcę zwrot „ma prawo” może skłaniać – i to jawi się jako główne niebezpieczeństwo, którego chcemy uniknąć – do przywiązywania zbyt dużej wagi do treści samego przepisu i przechodzenia bezpośrednio od niego, z pominięciem dekodowania pełnej normy prawnej, do charakterystyki sytuacji prawnej wymienionego w nim podmiotu. Taki „skrót myślowy”, choć bywa stosowany w argumentacji prawniczej, jest z teoretycznego punktu widzenia niezwykle ryzykowny .

Termin „prawo” występujący w przepisie prawnym może też pełnić zgoła odmienne funkcje i w dekodowanej na jego podstawie normie, pozostając nadal w jej dyspozycji, nie tyle statuować samą powinność prawną, wyznaczoną wówczas innym operatorem nakazu lub zakazu, lecz służyć do opisu treści powinnego zachowania . Notabene tę funkcję pełnią też terminy do „prawa” zbliżone, takie jak „uprawnienie” czy „roszczenie”; w wielu kontekstach, choć nie zawsze, można by ich używać zamiennie . Często okaże się nawet, że termin „prawo” nie jest już elementem dyspozycji normy, lecz należy do jej hipotezy i wyznacza okoliczności, w których ma ona zastosowanie .

Nietrudno zauważyć, że w obu tych przypadkach – zarówno wtedy, gdy idzie o dyspozycję, jak i wtedy, gdy idzie o hipotezę – prawodawca posługuje się terminem „prawo”, aby uniknąć konieczności opisywania znamion jego desygnatów, przy czym, dodajmy od razu, nie chodzi tu o kategorię jednolitą . Obok przepisów traktujących o „prawie” jako postrzeganym przedmiotowo systemie norm prawnych lub określonej jego części , są i takie, które tym terminem nawiązują do pewnej sytuacji prawnej określonego podmiotu; do prawa w rozumieniu podmiotowym . O ile odnośny system norm prawnych jest na ogół dość łatwy do ustalenia, o tyle zidentyfikowanie relewantnej sytuacji prawnej określonego podmiotu może nastręczać trudności. Wprawdzie nie pojawią się one wtedy, gdy mowa o prawie konkretnym, dookreślonym czy nawet zdefiniowanym w innych przepisach, ale z pewnością zawsze dają o sobie znać, ilekroć mowa o prawie w ogólności, bez bliższego określenia. Jako najbardziej charakterystyczne z tego punktu widzenia przepisy można wskazać na gruncie cywilistycznym – art. 5 k.c. , a na gruncie administracyjnym – art. 154 § 1, art. 155 i 163 k.p.a. Trudno oprzeć się wrażeniu, że w tych przypadkach prawodawca świadomie używa terminu „prawo” w bardzo szerokim znaczeniu, na określenie różnych, choć mających też pewne cechy wspólne, sytuacji prawnych, których nie da się objąć definicją legalną i których zdefiniowanie ma być udziałem doktryny .

W języku prawniczym termin „prawo” pełni poniekąd podobne funkcje jak w przepisach prawa. Używamy go nieraz do referowania w sposób pośredni powinności prawnych, a w wypowiedziach, w których ma charakter stricte opisowy, wyraźnie rysuje się dystynkcja między jego desygnatem rozumianym przedmiotowo, jako zespół norm prawnych, i jego desygnatem rozumianym podmiotowo, jako pewna sytuacja prawna określonego podmiotu. W tym drugim przypadku mówimy zarówno o konkretnych prawach mających sprecyzowaną treść, jak i – choć relatywnie rzadziej – o prawach w ogólności. Prawnicy, kierując się właściwą sobie intuicją, zwykli nazywać prawem przede wszystkim te sytuacje prawne, które w teorii prawa kwalifikowane są jako: dozwolenie, wolność prawnie chroniona, uprawnienie, kompetencja, immunitet i przywilej . Ale wspomniana intuicja nakazuje też nierozerwalnie połączyć pojęcie prawa z elementem „korzyści” mającej przypadać jego beneficjentowi, a to jest już źródłem metodologicznego zamętu, choćby ze względu na jakościowo inny, pozanormatywny charakter owej korzyści .

Zależność między prawem rozumianym przedmiotowo a prawem rozumianym podmiotowo jest nader złożona, niemniej jednak już na pierwszy rzut oka można zauważyć, że ich geneza jest odmienna i na ogół nie zbiega się w czasie. Choć to drugie w jakimś sensie wynika z pierwszego , samo ustanowienie generalnej i abstrakcyjnej normy często nie rodzi od razu żadnych aktualnych powinności prawnych ani nie determinuje sytuacji prawnej jakiegokolwiek podmiotu; aby tak się stało, muszą jeszcze zaistnieć określone zdarzenia, które skutkują uwolnieniem mocy wiążącej tej normy w danym przypadku. Zdarzenia, które wchodzą tu w rachubę, mogą mieć zróżnicowaną postać, od „zwykłych” okoliczności faktycznych po specyficzne czynności konwencjonalne, nie wyłączając aktów autorytatywnych. Z takimi zdarzeniami, a nie z ustanowieniem normy prawa przedmiotowego, skłonni jesteśmy wiązać, przynajmniej w aspekcie temporalnym, powstanie prawa w rozumieniu podmiotowym, co więcej, w nich – nie bez racji, choć z pewnym uproszczeniem – upatrujemy nawet źródeł tego prawa. W tym sensie mówi się też o nabyciu prawa na mocy decyzji administracyjnej.

W doktrynie problem nabycia prawa na mocy decyzji administracyjnej pojawił się najwcześniej w kontekście rozważań o trwałości aktów administracyjnych, ponieważ wielu autorów właśnie w tymże nabyciu prawa upatrywało podstawowej przeszkody do dowolnego ich wzruszania . Poglądy te, formułowane naówczas w ramach koncepcji teoretycznych, obecnie znalazły odzwierciedlenie w przepisach prawa pozytywnego, dzięki czemu zyskały na znaczeniu, a samo nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej stało się pojęciem normatywnym . Warto jednak zauważyć, że we wspomnianych przepisach pojęcie to pełni funkcję instrumentalną, przepisy te nie nadają mu treści, przeciwnie, to ich prawidłowa wykładnia uwarunkowana jest jego uprzednim poznaniem. Ilekroć mówimy o nabyciu prawa w kontekście trwałości aktów administracyjnych, tylekroć idzie nam nie tyle o jego istotę, ile o jedną z jego praktycznych konsekwencji. Niemniej jednak przy tej właśnie okazji poczyniono w doktrynie najcenniejsze uwagi pozwalające na identyfikację przypadków, w których to nabycie następuje .

Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej jest jednak zagadnieniem samym w sobie, zagadnieniem nierozerwalnie związanym z jurysdykcją administracyjną i sięgającym jej sedna . Wszak mechanizm nabycia prawa musi się w tej jurysdykcji zamykać, a prawo ma stanowić jej rezultat. Choć treść i postaci prawa nabytego na mocy decyzji mogą być bardzo zróżnicowane, jego specyficzna geneza „naznacza” je niejako i nadaje mu zawsze charakterystyczny i odmienny – w porównaniu z prawami nabywanymi w innym sposób – status w zakresie wykonywania, ochrony, ewentualnej sukcesji i, nade wszystko, bytu w czasie. Poznawszy uwarunkowania i konsekwencje odnośnego mechanizmu nabycia prawa, można z kolei odpowiedzieć na pytanie o granice jego przydatności, innymi słowy, można odpowiedzieć na pytanie o prawa, co do których mechanizm ten powinien mieć zastosowanie, co do których jawi się jako jedno z kilku wchodzących w rachubę rozwiązań i co do których jest wykluczony. Będzie to, rzecz jasna, ocena o charakterze teleologicznym, bo wybór w tej mierze należy do prawodawcy .

Gdy przystępujemy do rozważań na temat nabycia prawa na mocy decyzji administracyjnej z zamiarem posłużenia się metodą dogmatyczną, już na początku narzucają nam się dość oczywiste założenia, które pozwolą bez większego ryzyka wyznaczyć granice relewantnego materiału normatywnego; pozwolą nie tylko na utożsamienie, skądinąd zapewne kontrowersyjne, prawa przedmiotowego z prawem pozytywnym (stanowionym), ale także na wyselekcjonowanie z tegoż prawa pozytywnego określonej kategorii norm – norm wymagających dla uwolnienia swej mocy wiążącej autorytatywnej konkretyzacji, dokonywanej w drodze aktu administracyjnego . Te normy będą głównym przedmiotem analizy, a do pozostałych sięgać będziemy raczej wyjątkowo, ilekroć zajdzie potrzeba przyjęcia nieco szerszej perspektywy oraz czynienia porównań .

Temat rozważań implikuje też pewne założenia co do koncepcji prawa w rozumieniu podmiotowym. Prawo to trzeba bowiem będzie umiejscowić na ostatnim, następującym po jurysdykcji, etapie działania wchodzących w rachubę norm i skojarzyć z sytuacją, w której normy te mają już postać w pełni skonkretyzowaną . Nie może ono istnieć przed wydaniem decyzji administracyjnej, skoro właśnie ta decyzja ma dać mu początek. Tradycyjne pojęcia używane do opisu jurysdykcji administracyjnej, w tym zwłaszcza pojęcia stosunku administracyjnoprawnego (podstawowego), interesu prawnego i sprawy administracyjnej, będą tedy adekwatne do badania i charakterystyki procesu nabycia prawa, natomiast gdy idzie o istniejące i nabyte prawo, ich przydatność będzie bardzo ograniczona. W chwili powstania prawa zarówno wspomniany stosunek, interes prawny, jak i sprawa są już zaszłością.

Wspomniane założenia co do granic relewantnego materiału normatywnego oraz co do koncepcji prawa w rozumieniu podmiotowym zapoczątkują wywód i zdeterminują jego kierunek. Najbardziej frapujące i zarazem istotne dla nas wydaje się przy tym prawo postrzegane jako antyteza obowiązku. Poświęcimy mu zatem sporo uwagi, a przeprowadzeniem zrelatywizowanej doń typologii sytuacji prawnych przygotujemy grunt pod ulokowaną dalej charakterystykę rozmaitych postaci praw nabywanych na mocy decyzji administracyjnej. Wysoki stopień ogólności, właściwy ustaleniom wprowadzającym, będą mieć również uwagi dotyczące mechanizmów nabywania praw.

Rozważania nawiązujące już bezpośrednio do specyfiki prawa administracyjnego dzielić się będą na dwie niewyodrębnione wprawdzie redakcyjnie, ale uchwytne części. W części pierwszej znajdą się zagadnienia, których zgłębienie okaże się niezbędne na początku do wykazania tezy – tylko na pozór oczywistej – że za przyczyną decyzji administracyjnej rzeczywiście można prawo nabyć, a potem także do wyjaśnienia, w jakich uwarunkowaniach normatywnych, dzięki czemu i jak do tego skutku dochodzi. Mierząc się z tymi zagadnieniami, docenimy znaczenie koncepcji niepredyktywnej prawa oraz koncepcji reguł konstytutywnych. Na ich tle bowiem decyzja administracyjna ukaże się jako prawnie doniosła czynność konwencjonalna, znamienna skutecznością i zdolnością kreowania nowych sytuacji prawnych.

Druga część rozważań poświęcona zostanie prawom nabytym na mocy decyzji administracyjnej – już nie tyle samej ich genezie, ile ich rodzajom i funkcjonowaniu. Chcąc nie chcąc, staniemy tam również – mimo że nie jest to naszym głównym celem – wobec konieczności dokonania wykładni przepisów, w których tytułowe pojęcie występuje, sytuując się w opisie przesłanek warunkujących uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej.