Galewska Ewa, Obowiązek zawarcia umowy o połączeniu sieci telekomunikacyjnych

Rozważania zawarte w niniejszej monografii dotyczą umów o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci. Połączenie sieci stanowi szczególny rodzaj dostępu telekomunikacyjnego, który jest obszernym pojęciem i obejmuje różne rodzaje dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej. W konsekwencji umowy, na których podstawie przedsiębiorcy świadczą dostęp telekomunikacyjny, są zróżnicowane. Choć określa się je zbiorczą nazwą umów o dostępie telekomunikacyjnym, mają one odmienne przedmioty. Różni je też stopień regulacji, której są poddane. Istotne zróżnicowanie umów dostępowych czyni niemożliwym szczegółowe omówienie w jednej monografii każdego rodzaju dostępu oraz umowy, na której podstawie jest świadczony. Z tego powodu umowy o dostępie telekomunikacyjnym omówiono na przykładzie umów o połączeniu sieci, które, spośród innych umów dostępowych, poddane są najszerszej regulacji w pr. tel. .

Do umów o połączeniu sieci mają zastosowanie zarówno ogólne przepisy regulujące dostęp telekomunikacyjny, jak i przepisy szczególne dotyczące połączeń sieci. W konsekwencji w niniejszej książce używane są określenia „umowy o dostępie telekomunikacyjnym” lub „umowy dostępowe”, zwłaszcza w tych jej częściach, w których omawiane są przepisy regulujące wszystkie rodzaje umów dostępowych. W innych częściach monografii stosowane jest określenie „umowy o połączeniu sieci”. Skrót ten przyjęto ze względów praktycznych, by zastąpić dłuższy zwrot ustawowy „umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci”. W związku z tym zaś, że w prawie UE połączenie sieci określa się jako „wzajemne połączenie”, w niniejszej publikacji używane są również takie pojęcia, ale wyłącznie w tych jej fragmentach, w których jest mowa o dyrektywach telekomunikacyjnych.

Omawiając umowy o połączeniu sieci, należy uwzględnić ich dużą różnorodność, która zależy od rodzaju sieci podlegających połączeniu. Najbardziej typowa jest tu umowa o połączeniu sieci telefonicznych, na mocy której operatorzy rozpoczynają lub zakańczają połączenia w sieciach innych operatorów. Istnieją też umowy, których przedmiotem jest peering lub tranzyt IP, czyli wymiana ruchu pomiędzy dostawcami usług internetowych. W niniejszej monografii skoncentrowano się wszakże na umowach, których przedmiotem jest rozpoczynanie lub zakańczanie połączeń w sieciach podlegających łączeniu. Jest to podyktowane tym, że umowy te zwykle są obiektem dość silnej interwencji ze strony organu regulacyjnego i na ich przykładzie najlepiej można scharakteryzować, jak funkcjonuje obowiązek ich zawierania.

Należy podkreślić, że umowy o połączeniu sieci są w zasadzie zawierane pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, a raczej jedną z ich kategorii – operatorami. W książce jednak określenia „przedsiębiorca telekomunikacyjny” i „operator” są używane zamiennie. Trzeba też mieć na uwadze, że zawiązanie stosunku umownego w zakresie połączenia sieci telekomunikacyjnych dotyczy nie tylko podmiotów, które mają charakter typowych podmiotów prawa prywatnego. Stroną umowy o połączeniu sieci może być również jednostka samorządu terytorialnego. W niniejszej książce zrezygnowano jednak z przedstawienia zasad zawierania umów przez jednostki samorządu terytorialnego ze względu na to, że tematyka ta znacznie wykracza poza jej cel. Zasady zawierania umów przez jednostki samorządu terytorialnego są bowiem przedmiotem wielu regulacji szczególnych niezwiązanych z sektorem prawa telekomunikacyjnego . Z powodów podanych wyżej zawieranie umów o połączeniu sieci przez jednostki samorządu terytorialnego przedstawiono wyłącznie w świetle przepisów mających zastosowanie również do przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Pominięto natomiast przepisy szczególne dotyczące zawierania takich umów przez jednostki samorządu terytorialnego.

Umowy o połączeniu sieci telekomunikacyjnych funkcjonują na styku prawa publicznego i prawa prywatnego. W istocie są one umowami cywilnoprawnymi, a przy ich zawieraniu prymat przyznaje się swobodnemu zawiązywaniu stosunków prawnych. Swoboda zawierania owych umów jednak podlega znaczącym ograniczeniom wprowadzonym normami prawa publicznego. Na podstawie tych norm państwo może ingerować w razie trudności z zawarciem umowy o połączeniu sieci. Ograniczenie swobody umów jest w tym wypadku usprawiedliwiane specyfiką sektora telekomunikacyjnego.

Rozwój konkurencji w sektorze telekomunikacyjnym jest w dużym stopniu zależny od odpowiedniego dostępu do infrastruktury niezbędnej do świadczenia usług telekomunikacyjnych. Bez takiego dostępu prowadzenie działalności telekomunikacyjnej nie jest możliwe. Zasięg oraz techniczne możliwości infrastruktury determinują zakres usług oferowanych w sektorze telekomunikacyjnym. Ukształtowanie zrównoważonych reguł zapewniania dostępu telekomunikacyjnego ma więc ogromne znaczenie. Z tego względu zapewnianie takiego dostępu jest wciąż poddane silnej regulacji. Obejmuje ona wszystkich przedsiębiorców, ale w szczególności tych, którzy zajmują znaczącą pozycję rynkową. Działania regulacyjne prowadzą do powstania specyficznej sytuacji, w której „podmioty pozostające względem siebie w relacji swoistej konfrontacji – relacji walki o to samo, ograniczone dobro, stoją jednocześnie przed koniecznością wejścia w relację kooperacji – relację współpracy i współużytkowania określonych dóbr oraz wspólnego tych dóbr tworzenia . Analizowane w niniejszej monografii obowiązki nakładane na przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie zawierania umów o połączeniu sieci należy więc określić jako instrumenty regulacji sektora telekomunikacyjnego. Ich celem jest wpływanie na zachowania rynkowe przedsiębiorców telekomunikacyjnych i w ten sposób zastępowanie mechanizmów rynku i konkurencji. Zasadniczą rolę w nakładaniu omawianych tu obowiązków oraz nadzorowaniu ich wykonywania przez przedsiębiorców pełni organ regulacyjny – Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE).

Świadczenie dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej odbywa się na podstawie umów o dostępie telekomunikacyjnym, które powszechnie występują w obrocie gospodarczym. Znaczenie tych umów dla funkcjonowania sektora telekomunikacyjnego stanowi usprawiedliwienie dla przepisów wprowadzających ograniczenie ich zawierania. Przepisy te przewidują obowiązek zawarcia umowy o połączeniu sieci o treści wyznaczonej przez ustawodawcę. Należy przy tym wyjaśnić, że w niniejszej monografii posłużono się zamiennie określeniami: „obowiązek zawarcia umowy” oraz „nakaz jej zawarcia”, a także „obowiązek kontraktowania”, przyjmując ich równoważne znaczenie. Źródłem obowiązku zawarcia umowy o połączeniu sieci są przepisy pr. tel. oraz ust. wsp. . Obowiązek ten został bezpośrednio określony w przepisach ustawowych. W niektórych przypadkach jednak wymaga on dodatkowej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązek zawarcia umowy o połączeniu sieci ma szeroki zakres. Nie ogranicza się bowiem do samego zawarcia umowy, ale wiąże się z koniecznością odpowiedniego zorganizowania swojej działalności przez danego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego w taki sposób, aby możliwe było sprawne zawieranie przez niego owych umów. Ów obowiązek obejmuje więc nie tylko złożenie oświadczenia woli o zawarciu umowy, ale także określone zachowanie operatora poprzedzające jego złożenie. Ważne jest przy tym, aby powstał oczekiwany przez ustawodawcę rezultat, czyli aby w obrocie prawnym pojawiła się umowa o połączeniu sieci telekomunikacyjnych zawierająca treść wskazaną w ustawie.

Oczywiście, podobnie jak w przypadku każdego obowiązku nakładanego na dany podmiot przepisami prawa, oczekuje się, że obowiązek zawarcia umowy o połączeniu sieci zostanie dobrowolnie zrealizowany. Przepisy go nakładające byłyby jednak pozbawione skuteczności, gdyby nie przewidziano jednocześnie określonych konsekwencji prawnych jego niewykonania. Kierując się tym założeniem, w przepisach pr. tel. przewidziano wiele instrumentów prawnych, które mają zagwarantować skuteczną realizację obowiązku zawarcia umowy o połączeniu sieci telekomunikacyjnych. Najistotniejszym z nich jest możliwość ukształtowania stosunku prawnego pomiędzy określonymi przedsiębiorcami przez Prezesa UKE. Może on wydać decyzję zastępującą umowę o połączeniu sieci telekomunikacyjnych, aby w ogóle doprowadzić do zawiązania stosunku prawnego pomiędzy operatorami. Jest on też uprawniony do ingerowania w już zawiązany stosunek prawny, jeżeli strony wprawdzie zawarły umowę o połączeniu sieci, ale nie zamieściły w niej treści wskazanej przez ustawodawcę. Wówczas Prezes UKE może samodzielnie dokonać zmiany takiej umowy albo zobowiązać strony do wprowadzenia określonych zmian. Warto zwrócić uwagę na szczególny charakter wymienionych tu decyzji, które jako akty administracyjne wywołują typowe dla nich skutki. Przede wszystkim jednak są aktami administracyjnymi wywołującymi skutki w sferze prawa cywilnego.

Ze względu na to, że umowa o połączeniu sieci telekomunikacyjnych funkcjonuje na pograniczu prawa publicznego i prawa prywatnego, obowiązek jej zawarcia należy rozpatrywać zarówno w świetle norm publicznoprawnych, jak i prywatnoprawnych. Czyni to temat interakcji wymienionych norm na przykładzie obowiązku zawarcia umowy o połączeniu sieci niezwykle interesującym z naukowego punktu widzenia. Umowa ta co do zasady powinna funkcjonować w obrocie prawnym jako instytucja prawa prywatnego (jako umowa cywilnoprawna) objęta działaniem norm prywatnoprawnych. W imię jednak ochrony interesu publicznego jest poddana silnej ingerencji ze strony państwa. Ingerencja ta ma miejsce na długo przed zawarciem umowy o połączeniu sieci i dotyczy określonego zorganizowania działalności przez przedsiębiorcę, na którym ciąży obowiązek kontraktowania. Chodzi tu przede wszystkim o wypełnienie nałożonych na niego obowiązków informacyjnych dotyczących zawierania omawianych tu umów. Ingerencja ta silnie zaznacza się w razie problemów z zawiązaniem stosunku umownego w zakresie połączenia sieci telekomunikacyjnych. Może ona także dotyczyć umowy już funkcjonującej w obrocie prawnym, jeżeli nie zawarto w niej treści wymaganej przez ustawodawcę.

Wskazane przykłady interakcji norm prawa publicznego i prawa prywatnego w przypadku obowiązku zawarcia umowy wywołują wiele wątpliwości dotyczących jego charakteru prawnego. Wiążą się one z tym, że przepisy regulujące realizację tego obowiązku i konsekwencje jego niewykonania nie przewidują instytucji prawnych, które można by określić jako typowe wyłącznie dla prawa administracyjnego lub prawa cywilnego. Skutki, które są wywoływane przez stosowanie owych instytucji prawnych, mają więc charakter mieszany i wydaje się, że niemożliwe jest obecnie ich rozdzielenie.

Prowadząc rozważania dotyczące zawierania umów o połączeniu sieci, należy mieć na uwadze podstawowe założenie przyświecające przepisom prawa telekomunikacyjnego, to jest wprowadzenie pełnej konkurencji w omawianym tu sektorze. Prawodawca unijny jest przekonany, że jedynie przejściowo sektor ten będzie poddany regulacji sektorowej, a następnie działalność funkcjonujących na nim podmiotów będzie przedmiotem ogólnego prawa konkurencji. W warunkach pełnej konkurencji zaś dostęp do sieci i usług powinien zostać zapewniony w drodze zawierania i wykonywania umów stosownie do rozwiązań przewidzianych w prawie prywatnym . Obecnie jednak, ze względu na obowiązywanie regulacji sektorowej, zasady zawierania i wykonywania umów o dostępie telekomunikacyjnym odzwierciedlają potrzebę uwzględniania relacji pomiędzy prawem prywatnym i publicznym. Omawiając obowiązek zawarcia umowy o połączeniu sieci, skoncentrowano się więc na przepisach prawa telekomunikacyjnego oraz prawa cywilnego. Zrezygnowano natomiast z analizy tego zagadnienia w świetle przepisów prawa konkurencji. Włączenie tych przepisów do rozważań zawartych w niniejszej monografii mogłoby skomplikować ich przejrzystość, ponieważ wiązałoby się z koniecznością przedstawienia relacji pomiędzy ogólnym prawem konkurencji i prawem sektorowym. Ten temat zaś jest tak obszerny, że zasługuje na odrębną monografię .

Problematykę obowiązku zawarcia umowy o połączeniu sieci omówiono, analizując przede wszystkim przepisy prawa polskiego – pr. tel., ust. wsp., oraz wydane na ich podstawie rozporządzenia wykonawcze, a także dotyczące ich orzecznictwo sądów i poglądy doktryny. Uwzględniono przy tym, że pewne ramy zawierania takich umów zostały ustanowione w prawie Unii Europejskiej w przepisach dyrektyw i odniesiono się do niego w poszczególnych częściach niniejszej monografii. Część rozważań zawartych w tej książce oparto też na analizie dokumentów stosowanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych przy zawieraniu umów o połączeniu sieci, a także treści zawieranych przez nich umów. Analizie poddano również decyzje administracyjne wydawane przez Prezesa UKE.

Celem niniejszej monografii jest analiza umów o połączeniu sieci telekomunikacyjnych w świetle przepisów prawa publicznego (telekomunikacyjnego). Należy więc uprzedzić, że zawarte w niej rozważania nie zmierzają do kompleksowej analizy cywilnoprawnych zagadnień dotyczących umów o połączeniu sieci. Oczywiście ze względu na podjętą w niej tematykę nie można było pominąć zasygnalizowania pewnych problemów z zakresu prawa prywatnego. Jest to podyktowane koniecznością przedstawienia czytelnikowi tematyki umów o połączeniu sieci telekomunikacyjnych w sposób odpowiadający pewnej normatywnej rzeczywistości. Chcąc uzyskać pełen obraz regulacji owych umów, trzeba się odnieść zarówno do przepisów prawa telekomunikacyjnego, jak i prawa cywilnego. Analizę tych ostatnich zawarto w książce, ale uczyniono to wyłącznie w zakresie niezbędnym do osiągnięcia jej zasadniczego celu. Zresztą koncentrowanie się na aspektach cywilnoprawnych umów o połączeniu sieci nie wydaje się właściwe, prowadziłoby bowiem do nieprawidłowego rozłożenia ważności przepisów regulujących zasady ich zawierania. Umowy te przede wszystkim są jednak poddane reżimowi prawa publicznego i to w zasadniczy sposób wpływa na zasady ich zawierania oraz funkcjonowania w obrocie prawnym. O wadze przepisów prawa publicznego w omawianym tu zakresie świadczy chociażby uregulowanie zasad kształtowania treści umowy o połączeniu sieci, zasad jej zawierania oraz dochodzenia jej zawarcia w postępowaniu przed Prezesem UKE, a także instrumentów służących przymusowej realizacji świadczeń na podstawie zawartych już umów.