Monarcha-Matlak Aleksandra, Obowiązki administracji w komunikacji elektronicznej

Intensywne wdrażanie nowych technologii informacyjnych w administracji publicznej pociąga za sobą zmiany jej struktur oraz sposobów funkcjonowania. Na tle analizy naukowo-administracyjnej omówiono problematykę obowiązków administracji publicznej w zakresie komunikacji elektronicznej oraz związane z nią zmiany w funkcjonowaniu administracji publicznej w układzie wielopłaszczyznowym.

Konsekwencją tytułu pracy jest obowiązek pełnego przedstawienia materiału normatywnego zaliczanego do prawa administracyjnego. Wiele elementów treści książki, a także niektóre konstrukcje myślowe powstały i rozwijały się na gruncie różnych norm prawnych. Analiza istoty obowiązków administracji zasadniczo pozostaje w ramach prawa administracyjnego, dotyka jednak także innych działów prawa, przede wszystkim prawa cywilnego, prawa własności przemysłowej i intelektualnej, teorii prawa, prawa konstytucyjnego, prawa karnego, postępowania administracyjnego. Skoro pojawiają się przepisy niezwykle różnorodne, konieczne wydaje się powstanie opracowania dotyczącego obowiązków administracji w komunikacji elektronicznej, zbierającego wszystko w jedną całość, nie kwestionując oczywiście znaczenia innych prac i pamiętając jednocześnie, że nie jest to ostateczny wynik badań naukowych nad komunikacją elektroniczną i obowiązkami w administracji publicznej. Książka ta ma za zadanie syntetycznie ująć wymienioną dziedzinę od strony prawnej w różnych wymiarach wzajemnie powiązanych. W tym celu omówiono wszelkie zmiany w poszczególnych sektorach oraz kierunek rozwoju. Z punktu widzenia konstrukcji monografii pojawił się pewien problem z umiejscowieniem i opisaniem Internetu. Jest on bowiem wykorzystywany w każdym sektorze komunikacji elektronicznej: zarówno w telekomunikacji, w mediach elektronicznych, jak i w sektorze technologii informacyjnych. Spowodowało to konieczność przedstawienia podstawowych zagadnień dotyczących Internetu w każdej części pracy. Umiejscowienie problematyki Internetu w jednym rozdziale byłoby bardziej uzasadnione ze względu chociażby na przejrzystość opracowania, ale być może oznaczałoby konieczność ciągłego odwoływania do szczegółowych kwestii omówionych w innej części pracy.

Za poruszeniem tematyki komunikacji elektronicznej w takiej formie przemawia wiele argumentów, m.in.: aktualność poruszanej problematyki, tworzenie nowego prawa dotyczącego technologii informacyjnych (dalej: IT), dojrzałość rozwiązań technologicznych, zmiana kultury administrowania, zmiana nastawienia obywateli wobec IT w administracji. Nowe technologie informacyjne przewracają dotychczasowy porządek rzeczy, zauważamy, że operatorzy oferują dostęp przez jeden kabel do Internetu, telefonu, telewizji. Wszystko to sprawia, że dotychczasowe regulacje prawne oddzielające media od siebie, traktujące sektorowo telekomunikację, technologie informacyjne i media elektroniczne tracą obecnie sens.

Celem książki jest analiza obowiązków administracji publicznej w zakresie komunikacji elektronicznej, ujęta z różnych perspektyw. Przede wszystkim w sferze telekomunikacji, w sferze mediów elektronicznych oraz w sferze technologii informacyjnych. Jak na tym tle wyglądają obowiązki administracji publicznej w ogóle, a w szczególności obowiązki prawne? Czy są wykonywane przez samą administrację i na tym się kończą? Czy też w ich realizacji uczestniczą także inne podmioty. Problematyka ta na gruncie prawa administracyjnego jest o wiele szersza i bardziej złożona. Powstają zupełnie nowe zjawiska prawne, co daje podstawę do dalszych pytań o pozycję prawną administracji w obliczu konwergencji telekomunikacji, technologii informacyjnych i mediów elektronicznych. Analiza istoty obowiązków w zakresie komunikacji elektronicznej obejmuje rozległą problematykę dotychczas kompleksowo nieujmowaną. Prezentowane w doktrynie prawa poglądy nie uwzględniają w całości lub pod właściwym kątem poglądów przedstawicieli nowych prądów. Rozległość problematyki zmusza także chwilami do ograniczenia zakresu rozważań. Niniejsza analiza koncentruje się przede wszystkim na zagadnieniach obowiązków w komunikacji elektronicznej, rozważań tych nie sposób jednak przeprowadzić w oderwaniu od obowiązków administracji w pozostałych zakresach jej działania.

Kolejne dziedziny życia poddawane są nowym regulacjom prawnym, które określają obowiązki administracji w nowych zakresach. Sprawia to, że powstają nowe problemy i rozszerzają się granice poznania. W związku z tym, jednym z celów pracy jest próba określenia nowych obowiązków administracji w nowych zakresach działania, w ciągle zmieniających się ramach komunikacji elektronicznej. Czym są obowiązki prawne administracji w nowych warunkach funkcjonowania, jaki jest ich zakres, treść i charakter?

Celem podstawowym książki jest ukazanie odrębności obowiązków prawnych administracji publicznej w zakresie komunikacji elektronicznej od innych obowiązków, a także zwrócenie uwagi na ich charakter, wskazanie, iż wyznaczają nowy sposób funkcjonowania administracji publicznej. Następnym celem naukowym jest dokonanie teoretycznej oraz dogmatyczno-prawnej analizy obowiązków administracji publicznej w odniesieniu do szeroko rozumianej komunikacji elektronicznej. Wyraźne określenie istotnych cech obowiązków w aspekcie zasad konstytucyjnych, źródeł prawa, istniejącej rzeczywistości społeczno-gospodarczej oraz oczekiwań obywateli.

We współczesnym świecie poszczególne państwa zapewniają przedsiębiorcom swobodę w prowadzeniu działalności gospodarczej. Nie oznacza to absolutnej swobody, na niektóre rynki i zachodzące w nich procesy państwo stara się wpływać przy użyciu odpowiednich mechanizmów regulacyjnych. W krajach Unii Europejskiej ramy regulacji tworzą niezmiernie skomplikowane dyrektywy, znajdujące odzwierciedlenie w różnych uregulowaniach państwowych w odniesieniu do różnych rodzajów sieci telekomunikacyjnych. Odpowiednie przepisy mają tworzyć rynki konkurencyjne, regulować rynki, ale nie technologie stosowane do świadczenia usług (neutralność technologiczna), powinny konsolidować wspólny rynek. Wdrażanie prawa unijnego wiązało się również z utworzeniem tzw. krajowego regulatora, centralnego organu będącego poza strukturą rządu. Obecnie taką rolę pełni Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej powołany dla realizacji celów polityki regulacyjnej. W związku z tym pojawia się kolejny problem badawczy, który należało ująć w pracy: jakie znaczenie ma pozycja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej dla funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego oraz technologii informacyjnych? Jakie zmiany powinny nastąpić w jego działalności?

Pomimo znacznego przyspieszenia działań przez Prezesa UKE Polska nadal jest krajem, w którym wdrażanie unijnego prawa regulacyjnego jest opóźnione. Prawo unijne wskazuje na: konieczność zmniejszenia proceduralnych obciążeń związanych z regulacją rynku, wyeliminowanie zbędnych przepisów, konieczność konsolidacji wspólnego rynku, wzmocnienie interesów konsumentów, przyjęcie programów poprawy bezpieczeństwa informacji w sieciach i usługach komunikacji elektronicznej. Jaka wobec tego będzie rola regulatora krajowego w przyszłości, skoro Komisja Europejska promuje ideę stworzenia jednego europejskiego regulatora?

Kolejnym celem prezentowanej książki jest rozważenie szeregu podnoszonych zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie szczegółowych problemów prawnych wynikających z analizy aktualnie obowiązującego porządku prawnego regulującego zasady informatyzacji państwa.

Informatyzacja jest częścią globalnego procesu transformacji w społeczeństwo informacyjne. Dostęp do nowych technologii informacyjnych i ich wykorzystywanie jest atrybutem nie tylko pozycji indywidualnej czy grupowej, ale także pozycji danego państwa w układzie międzynarodowym. Szczegółowa analiza przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz przepisów dotyczących działu informatyzacja rodzi szereg wątpliwości, o których również mowa w dalszej części.

W książce pojawia się jeszcze jeden aspekt godny rozważenia. W jakim zakresie powinno się tymi zagadnieniami interesować prawo administracyjne, a w jakim prawo cywilne? Sprawa jest dyskusyjna, możliwe są dwa rozwiązania: albo przyznajemy prawu administracyjnemu kompetencję do badania całości poszczególnych zagadnień bez względu na to, czy są to instytucje cywilistyczne czy też administracyjnoprawne, albo wskazujemy, że ta problematyka powinna stanowić przedmiot badań odrębnej dyscypliny.

Założonym z góry celem jest sformułowanie postulatów de lege ferenda w tym przedmiocie, aby mogły zostać wykorzystane przez ustawodawcę dla tworzenia spójnego prawa komunikacji elektronicznej.

Książka podzielona została na dziewięć rozdziałów. Pierwszy i drugi zawierają teoretyczno-prawną analizę zagadnień dotyczących istoty obowiązków administracji publicznej, w tym podstawowe założenia terminologiczne, wielopłaszczyznowy charakter regulacji obowiązków prawnych oraz analizę obowiązków prawnych w odniesieniu do zadań publicznych. Przedstawiono również przegląd niektórych określeń administracji publicznej spotykanych w literaturze, zwłaszcza współczesne, zamknięte definicje administracji. Istotną część książki stanowią rozważania teoretyczne dotyczące podmiotów wykonujących zadania administracji w zakresie informatyzacji. W tej części analizowane są takie pojęcia jak: społeczeństwo informacyjne, informacja, komunikacja elektroniczna, systemy sieci i usługi informacyjne, świadczenie usług drogą elektroniczną, konwergencja i cyfryzacja. Ta szczegółowa analiza pojęć i przedstawienie ich ewolucji jest konieczna ze względu na nieprecyzyjność i niespójność terminów obowiązujących w aktach normatywnych dotyczących komunikacji elektronicznej. Przedmiotem opracowania jest przede wszystkim pewien system sądów teoretycznych, dających określoną wiedzę o obowiązkach polskiej administracji publicznej. Nie oznacza to, że formułowane tezy są oderwane od rzeczywistości prawnej, istniejącej w ramach prawa Unii Europejskiej. W rozdziale trzecim przedstawiono rozważania na płaszczyźnie prawno-porównawczej, w tym w płaszczyźnie prawa wspólnotowego. Tym niemniej rozważania będą przede wszystkim zmierzały w kierunku budowy polskiego "prawa komunikacji elektronicznej" czy też "prawa administracji elektronicznej". W książce współistnieją pojęcia będące dorobkiem myśli badawczej europejskiej, jak i myśli badawczej poprzednich okresów. Opracowanie nie ma charakteru historycznego, chociaż wiele z przedstawionych definicji i opinii zostało wyrażonych znacznie wcześniej. Koncentruje się ono na dotychczasowym teoretycznym dorobku naukowym oraz na jak najbardziej aktualnym materiale normatywnym.

W kolejnych rozdziałach, od czwartego do ósmego, zawarto szczegółową analizę obowiązków administracji publicznej w sferze telekomunikacji, mediów elektronicznych, technologii informacyjnych oraz rozważania na temat informatyzacji administracji publicznej ze szczególnym zwróceniem uwagi na Plany Informatyzacji Państwa. W tej części zwrócono uwagę na informatyzację administracji. Przeprowadzone badania mają na celu ustalenie, czy rzeczywiście liczne publikacje krytyczne są uzasadnione, czy może źle się dzieje w obszarze informatyzacji administracji publicznej, a jeżeli tak, to jakie są tego przyczyny. Niniejsza książka odnosi się również, ze względu na rozległość podjętej tematyki, do wybranych obowiązków wynikających z wykorzystania komunikacji elektronicznej w administracji. Zwrócono uwagę na niektóre aspekty dostępu do informacji publicznej, na rolę środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu administracyjnym, na obowiązki związane z przetwarzaniem danych osobowych w komunikacji elektronicznej oraz obowiązki administracji elektronicznej w wybranych obszarach prawa publicznego, takich jak: podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej, ubezpieczenia społeczne, elektroniczne zamówienia publiczne.

W rozdziale dziewiątym przedstawiono przykład włoskiego unormowania komunikacji elektronicznej. Niektóre z opisanych rozwiązań prawnych znane są już polskiemu ustawodawstwu, inne są godne zauważenia. Rozdział ten jest również odniesieniem do niemieckich rozwiązań w zakresie elektronischen verwaltung (w literaturze niemieckiej częściej występuje termin electronic government) oraz zawiera spostrzeżenia wobec polskiej administracji elektronicznej i postulaty de lege ferenda.

Opracowanie ma przede wszystkim charakter teoretyczny, stąd też podstawową metodą badawczą jest analiza materiału normatywnego oraz wykorzystanie dostępnej literatury przedmiotu zarówno polskiej, jak i zagranicznej. Posiłkowo wykorzystano metodę historyczną i prawnoporównawczą. Zastosowano administracyjnoprawne metody badań. W książce wykorzystano również wyniki badań innych autorów stosujących metody badawcze właściwe dla innych dziedzin nauki. W centrum zainteresowania pozostawała administracja publiczna i jej obowiązki. Skromniej potraktowano bogate orzecznictwo, ale tylko ze względu na brak miejsca.

Problem obowiązków administracji publicznej w zakresie komunikacji elektronicznej nie był dotąd przedmiotem kompleksowej monografii w polskiej literaturze prawniczej. Praca poświęcona temu tematowi ma wyjaśnić kwestie istotne dla funkcjonowania administracji publicznej i jej obowiązków wobec sfery telekomunikacji, mediów elektronicznych i technologii informacyjnych w dobie konwergencji.

Serdecznie dziękuję Pani Prof. dr hab. Grażynie Szpor za cenne wskazówki, nieocenioną pomoc oraz życzliwość.