Piotrowska Aldona, Ochrona klienta na rynku ubezpieczeniowym. Studium publicznoprawne

Rynek ubezpieczeniowy, jako element gospodarki, w ostatnich latach podlega dynamicznym zmianom wynikającym z niekorzystnych zjawisk ekonomicznych. Stanowi on jeden z segmentów rynku finansowego . Historyczne doświadczenia kryzysu na rynkach finansowych w latach 30. XX w. oraz w drugiej połowie 2007 r. „dowodzą, że niemożliwe jest czerpanie korzyści ze zwiększania efektywności funkcjonowania rynków finansowych, bez zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa i nadzoru nad rynkiem finansowym”. „Samoregulacja rynków okazała się mrzonką. Wolny rynek bez odpowiedniego nadzoru administracyjnego, doprowadził do zachwiania proporcji pomiędzy odpowiedzialnością a chęcią osiągnięcia zysku. Zarówno przepisy prawa, jak i etyka biznesowa okazały się niewystarczające, aby zapobiec rozszerzającym się anomaliom” . W konsekwencji spowodowało to spadek zaufania do rynku finansowego, którego częścią jest rynek ubezpieczeniowy. Wymusiło też zmiany regulacji prawnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej i roli administracji na rynku ubezpieczeniowym. Obecnie, bogatsi o doświadczenia związane z kryzysem finansowym, powinniśmy postawić pytanie nie tyle: czy, ale: jak dalece i przy pomocy jakich instrumentów państwo i UE powinny chronić klienta na rynku ubezpieczeniowym.

Mając na względzie to, że wybór problematyki badawczej powinien być podyktowany szeroko rozumianymi potrzebami społecznymi , przedmiotem rozważań zawartych w niniejszej monografii jest szczególny rodzaj aktywności administracji gospodarczej związany z realizacją zadania publicznego ochrony klientów na rynku ubezpieczeniowym. Analiza regulacji prawnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej na rynku ubezpieczeniowym pozwala na postawienie tezy, że na rynku tym nastąpiła zmiana paradygmatu nadzorczego i regulacyjnego, co przełożyło się na ewolucję celów i zadań administracji gospodarczej. Jest to spowodowane ewolucją funkcji poszczególnych instytucji finansowych oraz wystąpieniem zjawisk ekonomicznych, takich jak globalizacja i finansyzacja. Na skutek „przenikania się sektorów” pojawiły się tzw. usługi hybrydowe, stwarzające nieznane dotąd ryzyko zarówno dla klienta, jak i dla całego sektora ubezpieczeniowego. Stopień skomplikowania usług ubezpieczeniowych przy jednoczesnej niskiej świadomości ubezpieczeniowej większości klientów wyłonił potrzebę stworzenia modelu publicznoprawnej ochrony klienta.

Jako założenie badawcze przyjmuję, że ochrona klientów na rynku ubezpieczeniowym stała się celem i zadaniem publicznym, którego realizacja wymaga dysponowania przez organy administracji adekwatnymi, publicznoprawnymi instrumentami prawnymi. Wobec mnogości organów odpowiedzialnych za to zadanie w ramach różnych sieci organów, zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym, konieczna jest odpowiednia koordynacja i współpraca, pozwalająca na spójne i efektywne podejmowanie działań.

Przedstawione rozważania mają charakter kompleksowy. Kwestia ta jest prezentowana w ujęciu ustrojowym (organy) i materialnoprawnym (typologia instrumentów publicznoprawnej ochrony klientów na rynku ubezpieczeniowym). Daje to możliwość całościowego spojrzenia na omawiane zagadnienie. Publicznoprawne instrumenty ochrony klientów na rynku ubezpieczeniowym, którymi dysponują organy administracji gospodarczej, to zagadnienie wieloaspektowe. Ograniczenie zakresu badań do publicznoprawnych instrumentów ochrony jest jednak konieczne i metodologicznie trafne. Ze względu na obszerność materiału badawczego nie będą analizowane prywatnoprawne obowiązki przedsiębiorców, jako strony umowy prawa cywilnego. Jest to uzasadnione ich specyfiką, a także tym, że są one już przedmiotem kilku monografii . Z tych samym względów nie będą analizowane instrumenty prawne przynależne do prawa karnego (m.in. gdy niewypełnienie przez przedsiębiorcę obowiązków stanowi wykroczenie).

Problematyka administracyjnoprawnych instrumentów ochrony klientów na rynku ubezpieczeniowym dotychczas nie doczekała się całościowego opracowania. Szerokie ujęcie analizowanego zagadnienia jest nie tylko konieczne ze względu na obowiązujący stan prawny, lecz także metodologicznie trafne. Pozwala na kompleksowe spojrzenie na rynek ubezpieczeniowy z perspektywy realizacji zadania publicznego, jakim jest ochrona klientów. Wybrane pozycje w literaturze odnoszą się tylko fragmentarycznie do różnych aspektów ochrony klienta lub konsumenta, przede wszystkim w wymiarze prywatnoprawnym.

Analiza ma na celu spojrzenie na organizację administracji gospodarczej z perspektywy powierzanych jej zadań, ma więc pokazać ustrój i funkcjonowanie administracji oraz instrumenty prawne służące realizacji tych zadań. Charakter prawnego instrumentarium administracji gospodarczej determinuje przyjęta metoda regulacji prawnej, związana z administracyjnoprawną formą stosowania instrumentów prawnych. Nowe wyzwania stawiane przed administracją (funkcjonującą w ramach sieci organów nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym) spowodowały zmiany regulacji prawnych obejmujące zarówno instrumenty prawne, jak i model nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym. Należy wskazać na służebny charakter form działania administracji wobec zadań i celów oddziaływania na gospodarkę . W przypadku gdy nie ma obowiązku wykorzystania określonej formy działania, organ administracji jest zobowiązany skorzystać z takiej formy, która będzie najbardziej służyła realizacji zadań administracji gospodarczej .

Analizie zostanie poddany model publicznoprawnych instytucji ochrony klienta na terytorium RP, z uwzględnieniem kontekstu unijnego. Wynika to z sieciowego charakteru funkcjonowania instytucji odpowiedzialnych za to zadanie publiczne.

Badania przeprowadzone w tym zakresie mają na celu wskazanie optymalnego modelu i znalezienie odpowiedzi na pytanie: czy odmienność ryzyka związanego z działalnością na rynku ubezpieczeniowym oraz funkcje ubezpieczeń gospodarczych stwarzają potrzebę powołania szczególnych instytucji prawnych ochrony klienta?

W rozważaniach podejmowanych na gruncie nauk prawnych instytucje te nie są traktowane jako elementy tworzące spójny system instytucji ochrony, którego rola i zadania zostały ściśle określone przez prawodawcę, zarówno krajowego, jak i unijnego. Dokonana w pracy charakterystyka tych instrumentów, nie cząstkowo, lecz jako pewnej całości charakteryzującej się cechami właściwymi dla tych instrumentów, pozwala na określenie ich roli oraz wskazanie optymalnego dla rynku ubezpieczeniowego modelu publicznoprawnej ochrony klientów. Ujęcie takie wydaje się zasadne ze względu na coraz większe zróżnicowanie usług oferowanych na rynkach finansowych i coraz większą asymetrię informacyjną.

Kolejną tezą badawczą, będącą konsekwencja przyjęcia poprzednich tez, jest to, że kryzys na rynku finansowym, przemiany społeczne i zjawiska zachodzące w gospodarce wpłynęły także na zmianę hierarchii celów działania organów nadzoru na rynku ubezpieczeniowym. W konsekwencji regulacje unijne wprowadziły klientocentryczy model nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym, czyniąc ochronę klienta celem priorytetowym i nadrzędnym, a pozostałe cele nadzoru – celami podrzędnymi. Spowodowało to zmianę roli administracji gospodarczej na rynku ubezpieczeniowym i zmianę powierzonych jej zadań. Szczególnego znaczenia nabrało zadanie ochrony klientów na rynku ubezpieczeniowym. Zmianie uległ także model ochrony, zarówno pod względem instytucjonalnym, jak i materialnoprawnym. Wykształcił się i cały czas ewoluuje model publicznoprawnej ochrony klienta. Ochrona klienta jest związana z urzeczywistnianiem wewnętrznego rynku finansowego w UE i celem działania organów UE – EUN oraz właściwych organów krajowych. W przypadku gdy mamy do czynienia z konsumentem, jest także celem UE wskazanym w art. 169 TFUE oraz podporządkowanym mu celem działania organów UE.

Publicznoprawna ochrona klientów na rynku ubezpieczeniowym realizowana jest zarówno metodą bezpośrednią, jak i pośrednią. Metoda pośrednia obejmuje tworzenie regulacji normujących prawidłowe funkcjonowanie tego rynku oraz działania organów administracji gospodarczej chroniące klientów w sposób pośredni.

Wobec tak zarysowanego problemu badawczego można postawić następujące cele badawcze:

Obecnie usługi ubezpieczeniowe odgrywają szczególną rolę w życiu społecznym i gospodarczym. Świadczone są w warunkach rynku konkurencyjnego. Niewłaściwe świadczenie tych usług wywołuje negatywne konsekwencje dla budżetów domowych oraz powoduje pogorszenie kondycji finansowej innych podmiotów, dlatego konieczne jest aktywne działanie organów administracyjnych polegające na sprawowaniu nadzoru oraz reglamentacji podejmowania i prowadzenia działalności w tym obszarze. Normatywne umiejscowienie usług ubezpieczeniowych wymaga analizy regulacji unijnych oraz prawa krajowego, należy jednak pamiętać, że regulacje krajowe w przeważającej mierze są wynikiem implementacji aktów unijnych. Kompleksowe spojrzenie na usługi ubezpieczeniowe wymaga analizy aktów prawa polskiego na tle kontekstu unijnego.

Praca składa się z dziewięciu rozdziałów. Pierwszy rozdział poświęcono genezie zmian roli administracji gospodarczej na rynku finansowym, z uwzględnieniem specyfiki rynku ubezpieczeniowego. Wskazano na aksjologiczne uwarunkowania tworzenia instrumentów ochrony klienta na rynku ubezpieczeniowym oraz determinanty prawidłowego funkcjonowania tego rynku. Ponadto omówiono funkcje instytucji finansowych i związaną z nią tzw. hybrydyzację usług. W konsekwencji zwrócono uwagę na wynikające z tych zjawisk ryzyko gospodarcze.

W rozdziale drugim omówiono zmianę podejścia do nadzoru nad rynkiem finansowym UE oznaczającą, z jednej strony, przejście od stabilności pojedynczej krajowej instytucji finansowej do stabilności unijnego rynku finansowego, a z drugiej – zmianę paradygmatu nadzorczego i regulacyjnego. Wskazano, że kryzys na rynkach finansowych nie tylko wyłonił potrzebę wprowadzenia nowego rodzaju nadzoru makroostrożnościowego, lecz także – potrzebę zmiany istniejących rozwiązań prawnych w zakresie nadzoru mikroostrożnościowego (obejmujących m.in. bardziej zindywidualizowane instrumenty nadzoru). Zdefiniowano wartości swoiste rynku ubezpieczeniowego, do których ustawodawca zalicza wartości chronione przez klauzulę interesu publicznego, określanego tu jako interes ubezpieczających, ubezpieczonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia (bądź beneficjentów).

Rozdział trzeci poświecono analizie regulacji prawnych, mającej na celu wskazanie podmiotów ochrony, czyli adresatów działań ochronnych organów administracji. Znaczna część rozważań została skoncentrowana na analizie pojęcia klienta w regulacjach unijnych oraz krajowych, ze względu na wynikające z nich różnice. Ponadto omówiono pojęcia uczestnika rynku, konsumenta oraz instytucji finansowej. Analiza rozwiązań normatywnych pozwoliła wyciągnąć wnioski de lege ferenda, ze względu na istniejący zamęt terminologiczny.

W rozdziale czwartym przedstawiono model instytucji odpowiedzialnych za realizację zadania, jakim jest ochrona klienta na rynku ubezpieczeniowym. Wskazano na istniejące w UE sieci organów nadzoru i ochrony oraz przypisane im zadania. Rozważania te objęły rzadko poruszaną w literaturze problematykę rozkładu kompetencji nadzorczych przysługujących organom nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym w ramach ESNF oraz kwestie tzw. współadministrowania w ramach ESNF.

W rozdziale piątym podjęto próbę usystematyzowania i klasyfikacji prawnego instrumentarium przysługującego administracji odpowiedzialnej za ochronę klienta na rynku ubezpieczeniowym, jak również wskazania natury prawnej i wspólnych cech tych instrumentów prawnych. Nowy model publicznoprawnej ochrony klienta nałożył na przedsiębiorców wiele obowiązków publicznoprawnych, stanowiących swoiste publicznoprawne instrumenty ochrony.

W rozdziale szóstym wskazano, że zjawisko asymetrii informacyjnej spowodowało wprowadzenie w regulacjach unijnych informacyjnej ochrony klienta i konsumenta na rynku ubezpieczeniowym. Za istotę polityki konsumenckiej w UE uznaje się informacyjny model ochrony konsumenta, który został rozszerzony na rynku ubezpieczeniowym o ochronę klienta nieprofesjonalnego, jako strony słabszej. Obowiązki informacyjne podmiotu nadzorowanego służą realizacji zadań nadzoru, stanowiąc jeden z trzech filarów nowego systemu Wypłacalność II. Z tego powodu analizie poddano szczególnie publicznoprawne instrumenty ochrony informacyjnej klienta w relacji przedsiębiorca–klient. Ponadto przedmiotem rozważań objęto obowiązki informacyjne w relacji przedsiębiorca–organ administracji. Przedstawiono także nową instytucję tzw. sygnalistów oraz obowiązki publicznoprawne innych podmiotów administrowanych, takich jak audytorzy i biegli rewidenci. Wskazano, że obowiązki te wynikają z faktu zaliczenia zakładów ubezpieczeń do podmiotów określanych jako „jednostki interesu publicznego”. Kolejnym przedmiotem rozważań były zadania i wynikające z nich działania informacyjne organów administracji.

W rozdziale siódmym omówiono nadzorcze i regulacyjne instrumenty ochrony klienta przysługujące KNF jako organowi państwa macierzystego nadzorowanego przedsiębiorcy. Wskazano na specyfikę tego rodzaju instrumentów prawnych, zarówno władczych, jak i niewładczych, oraz zmiany dotyczące zakresu i rodzajów tych instrumentów.

Kolejny, ósmy rozdział został poświęcony instrumentom nadzorczym przysługującym KNF, jako organowi nadzoru państwa przyjmującego. Omówiono zmianę modelu nadzoru i rozkładu uprawnień nadzorczych w nowej architekturze nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym. Przeanalizowano także nowe, własne uprawnienia nadzorcze przysługujące unijnym organom nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym. Wskazano na ich wyjątkowy charakter wynikający z pozycji ustrojowej tych organów.

W rozdziale dziewiątym dokonano analizy instrumentów prawnych przysługujących tzw. samoistnym organom ochrony, zarówno konsumenta, jak i klienta na rynku ubezpieczeniowym.

Pracę zamyka zakończenie, w którym sformułowano wnioski i postulaty de lege ferenda, wynikające z przeprowadzonych w pracy badań i analiz. Stanowi ono, wraz ze wstępem, klamrę spinającą wymienione rozważania, wskazujące na zmianę roli administracji gospodarczej na rynku ubezpieczeniowym.