Giętkowski Radosław, Odpowiedzialność dyscyplinarna w prawie polskim

Od ukazania się ostatniego kompleksowego opracowania naukowego poświęconego odpowiedzialności dyscyplinarnej w prawie polskim upłynęło ponad 50 lat. Przez ten czas zaszły w naszym prawie bardzo istotne dla charakteru tej instytucji zmiany: zmienił się ustrój polityczno-gospodarczy państwa, Polska stała się demokratycznym państwem prawnym, uchwalono nową Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z 2 IV 1997 r. , która wprowadziła wiele regulacji oddziałujących na odpowiedzialność dyscyplinarną, jak zwłaszcza zasadę sprawowania pieczy przez samorządy zawodowe nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego (art. 17 ust. 1), zasadę ustawowej formy ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw oraz zasadę proporcjonalności w odniesieniu do tych ograniczeń (art. 31 ust. 3) czy gwarancję wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 ust. 1); ponadto zostało skodyfikowane prawo pracy, weszły w życie nowe kodyfikacje karne, a prawo karno-administracyjne (prawo wykroczeń) stało się częścią prawa karnego – by wymienić tylko zmiany najważniejsze. Znacznemu poszerzeniu uległ w tym czasie także zakres zastosowania instytucji odpowiedzialności dyscyplinarnej, głównie w związku z przywróceniem lub utworzeniem wielu samorządów zawodowych, a także nowych służb mundurowych. Zaistniała więc potrzeba określenia na nowo istoty odpowiedzialności dyscyplinarnej i jej umiejscowienia w polskim systemie prawa. Na nowo trzeba też przeanalizować, a niejednokrotnie dopiero zidentyfikować i przeanalizować od początku, typowe dla tej odpowiedzialności konstrukcje prawne. Takiemu celowi ma służy przedstawione opracowanie.

W związku z utrwalonym podziałem systemu prawa na prawo materialne i formalne każdy rodzaj odpowiedzialności prawnej można ujmować statycznie lub dynamicznie. Niniejsza praca prezentować będzie spójne i z założenia kompleksowe, materialnoprawne (statyczne) ujęcie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Całościowe jej ujęcie formalne wymagałoby odrębnego, prawdopodobnie równie obszernego opracowania. Materialnoprawne nastawienie dalszych rozważań nie wyłącza jednak możliwości odwoływania się do niektórych kwestii proceduralnych, ale zagadnienia postępowania dyscyplinarnego będą poruszane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla wskazania swoistych cech odpowiedzialności dyscyplinarnej. Podstawą analiz w prezentowanej pracy będą obowiązujące regulacje prawne w rodzimym systemie prawa. Ukazywanie ich w kontekście historycznym i prawnoporównawczym będzie pełniło rolę jedynie uzupełniającą, mając na celu wyjaśnienie przyczyn wyboru przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań lub ich natury.

Ze względu na znaczące rozbieżności zajmowanych w doktrynie i judykaturze stanowisk co do prawnego charakteru odpowiedzialności dyscyplinarnej i przynależności tej instytucji do określonej gałęzi prawa, autor nie przesądza ich z góry, ale podejmuje próbę wyprowadzenia ich od podstaw z całokształtu regulacji prawnych. W związku z tym, że pojęcie odpowiedzialności dyscyplinarnej jest pojęciem języka prawnego, punktem wyjścia wszelkich rozważań będzie analiza regulacji prawnych, w których to pojęcie występuje. Przyjmując, że racjonalny ustawodawca nie powinien odnosić tych samych pojęć do zupełnie różnych instytucji prawnych, można założyć, że analiza ta pozwoli wyodrębnić pewne wspólne dla tych regulacji cechy odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zostaną one uznane za cechy dla niej typowe, wyróżniające ją w systemie odpowiedzialności prawnej. Z drugiej strony nie można też a priori wykluczyć, że ustawodawca nie zawsze jest konsekwentny w stosowaniu pojęcia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Gdyby zdarzyło się, że ustawodawca nazywa odpowiedzialnością dyscyplinarną odpowiedzialność niewykazującą typowych cech tej pierwszej, trzeba będzie rozważyć, czy mimo przyjętego przez ustawodawcę nazewnictwa taką odpowiedzialność należy uznawać za dyscyplinarną.

Możliwa jest również sytuacja odwrotna – że ustawodawca nie określa jako dyscyplinarnej odpowiedzialności odpowiadającej typowym jej cechom. Wtedy potrzebna też będzie ocena słuszności tego typu decyzji ustawodawcy. Sytuacje, w których – z przedstawionych powodów – odpowiedzialności określonej przez ustawodawcę jako dyscyplinarna odmawia się tego charakteru albo odpowiedzialności nieuznanej wprost przez ustawodawcę za dyscyplinarną przyznaje się ten przymiot, musiałyby wszakże należeć do wyjątków. W przeciwnym razie wyjściowe założenie racjonalności ustawodawcy trzeba by uznać za błędne, ale dojście do takiego wniosku wydaje się mało prawdopodobne. W związku z tym metoda opisywania instytucji odpowiedzialności dyscyplinarnej na podstawie regulujących ją aktów prawnych została uznana za przydatną do zdefiniowania jej, ujęcia jej istoty i przyporządkowania do właściwej gałęzi prawa. Temu zadaniu zostanie poświęcony rozdział I niniejszej pracy.

Po ogólnym określeniu miejsca odpowiedzialności dyscyplinarnej w polskim systemie prawa, odpowiedzialność ta zostanie w rozdziale 2 zestawiona z innymi rodzajami odpowiedzialności prawnej, poczynając od tych, które są najmocniej związane z odpowiedzialnością dyscyplinarną, w celu uchwycenia zachodzących między nimi różnic i podobieństw, jak też przeanalizowania wzajemnego wpływu na siebie. Służyć to będzie nie tylko dokładniejszemu umiejscowieniu odpowiedzialności dyscyplinarnej w systemie prawa, ale też upewnieniu się, czy słuszne jest przypisywanie jej tylko do jednej gałęzi prawa i czy jest odpowiedzialnością odrębną i samodzielną względem pozostałych rodzajów odpowiedzialności prawnej, wynikających z podziału prawa na gałęzie. Ustalenia te mają podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia szczegółowej analizy treści odpowiedzialności dyscyplinarnej i właściwej wykładni przepisów określających tę treść.

Treść odpowiedzialności dyscyplinarnej zostanie przedstawiona w rozdziałach 3 i 4. Tematem rozdziału 3 będą przesłanki tej odpowiedzialności, tzn. celem tego rozdziału będzie szczegółowe ustalenie, za co i kiedy jest ta odpowiedzialność ponoszona. W rozdziale 4 zostanie zaś omówiona problematyka środków odpowiedzialności dyscyplinarnej, czyli środków orzekanych w reakcji na czyny podlegające tej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem kar dyscyplinarnych. Można by więc w uproszczeniu powiedzieć, że rozdział 3 wyjaśnia, jakie zachowania są sankcjonowane dyscyplinarnie, a rozdział 4, jak one są sankcjonowane. Trzeba przy tym zauważyć, że problematyka środków reakcji dyscyplinarnej nie była dotychczas wystarczająco doceniana w literaturze, w której koncentrowano uwagę bardziej na samych deliktach dyscyplinarnych. Sposoby reakcji na nie i właściwe ukształtowanie tej reakcji są tymczasem równie ważne jak określenie tych deliktów. Obie te sfery wzajemnie na siebie oddziałują i od obu w dużym stopniu zależy to, czy odpowiedzialność dyscyplinarna spełni swoje cele. Pewnym nowatorstwem prezentowanej pracy będzie zatem dowartościowanie problematyki kar dyscyplinarnych i poddanie ich równie głębokiej analizie jak samych deliktów dyscyplinarnych.

Tak zarysowane zadanie badawcze wymaga ogromnego wysiłku. Bardzo rozległy jest już sam materiał normatywny zawarty w ponad 50 ustawach regulujących odpowiedzialność dyscyplinarną, do których w większości zostały wydane rozporządzenia przesądzające wiele znaczących kwestii, ale jeszcze większym problemem jest niespójność tych regulacji. Stopień szczegółowości owych regulacji jest mocno zróżnicowany. W wielu przypadkach brakuje rozstrzygnięcia w przepisach zagadnień zasadniczych dla odpowiedzialności dyscyplinarnej, te same instytucje są regulowane w różnych ustawach w odmienny sposób, jest w nich stosowana niejednolita, często nieprecyzyjna terminologia, nierzadko bez wyjaśnienia kluczowych pojęć. Już sam obszar normatywny jest skomplikowany, zawiły i nieuporządkowany. W dodatku poruszania się po nim za bardzo nie ułatwia doktryna i judykatura, i nie chodzi tu tylko o spotykane w nich rozbieżności poglądów, dotyczące już nawet samej natury odpowiedzialności dyscyplinarnej, ale przede wszystkim o to, że wypowiadane tezy mają prawie wyłącznie charakter fragmentaryczny, odnosząc się do konkretnej odmiany tej odpowiedzialności, co najwyżej pewnych grup tych odmian. Brakuje ogólnej refleksji nad odpowiedzialnością dyscyplinarną, instrumentów przyjmowanych do całościowego jej opisu, brakuje nawet jej szczegółowej definicji (Z. Leoński we wspomnianym na początku opracowaniu uznał, że na formułowanie takiej definicji jest jeszcze za wcześnie; nie podjął się też szczegółowej analizy treści tej odpowiedzialności, skupiając się przede wszystkim na określeniu jej charakteru prawnego).

Niniejsza praca jest właśnie próbą całościowego opisu odpowiedzialności dyscyplinarnej i identyfikacji konstrukcji prawnych, które temu opisowi mogą służyć. To, że niektóre z tych konstrukcji można spotkać w piśmiennictwie dotyczącym jakiejś grupy lub grup osób podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej, nie przesądza jeszcze o tym, że będą się one nadawać do opisu tej odpowiedzialności in genere. Każdorazowo trzeba będzie rozważyć, czy wykorzystanie tej konstrukcji jest w takiej szerokiej perspektywie zasadne. Przywoływane w przypisach pozycje literatury i orzecznictwa co do zasady będą tylko potwierdzeniem, że dany pogląd jest przyjmowany na gruncie niektórych, konkretnych odmian odpowiedzialności dyscyplinarnej. Być może też niektóre zaproponowane konstrukcje i zajęte stanowiska zostaną uznane przez Czytelnika za dyskusyjne, ale pewnym usprawiedliwieniem dla autora jest ich pionierski w znacznej mierze charakter.

Autor pracy pragnie w tym miejscu wyrazić również swoją wdzięczność Recenzentowi wydawniczemu, Panu Profesorowi Dariuszowi Kijowskiemu, za wyjątkowo wnikliwą recenzję, która skłoniła piszącego te słowa do jeszcze głębszego przemyślenia i uzasadnienia zajmowanych stanowisk oraz do udoskonalenia strony redakcyjnej tej monografii.

Praca uwzględnia stan prawny na dzień 15 V 2013 r.