Wierzbica Anna, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym

Pojęcie korupcji wywodzi się z języka łacińskiego. Corruptio oznacza zepsucie, przekupstwo, sprzedajność. Zgodnie z definicją zaproponowaną przez Bank Światowy "korupcją jest nadużywanie stanowisk publicznych dla osiągania prywatnych korzyści"; w opracowaniach Najwyższej Izby Kontroli wyodrębnia się: korupcję w urzędzie, korupcję polityczną oraz korupcję gospodarczą . Korupcja związana jest z demoralizacją społeczną. Zjawisko korupcji traktowane jest jako poważny problem społeczny (gdyż wiąże się z destrukcją społecznego zaufania), polityczny (ponieważ niszczy wiarę w sens demokratycznego uczestnictwa) i ekonomiczny (przyczynia się do poważnych strat w gospodarce). Korupcja występująca w strukturach administracji publicznej wiązana jest na ogół ze świadomym omijaniem bądź łamaniem obowiązującego już prawa w celu osiągnięcia nielegalnych korzyści przez funkcjonariuszy publicznych .

Z problemem korupcji występującej w administracji publicznej boryka się większość państw, nie tylko europejskich, bez względu na ich poziom rozwoju, politykę, ustrój gospodarczy i społeczny. Z tego powodu priorytetowym założeniem nowocześnie funkcjonującej administracji publicznej staje się m.in. tworzenie systemów zapobiegania konfliktom interesów między dobrem publicznym a partykularnymi interesami urzędników. Przykładowo w Stanach Zjednoczonych urzędnicy nie mogą używać stanowiska służbowego do czerpania prywatnych korzyści oraz winni zawiesić wszelkie prywatne interesy finansowe, które mogą w jakikolwiek sposób stać w sprzeczności z ich służbą . W administracji niemieckiej funkcjonuje kategoryczny zakaz przyjmowania podarunków oraz dodatkowego zatrudnienia w ramach wykonywanych zadań służbowych. W Austrii nie można przyjmować również podarunków, które wprowadzają jedynie tzw. dobrą atmosferę w kontaktach urzędników z petentami. W Korei Południowej urzędnicy nie mogą angażować się w żadne przedsięwzięcia komercyjne poza administracją, nie mogą wykonywać pracy na rzecz przedsiębiorstwa zaangażowanego w kontrakty rządowe. W Irlandii urzędnik nie powinien podejmować zatrudnienia w przedsiębiorstwach prywatnych, które uczestniczą w przetargach publicznych .

W latach 90. korupcję w Polsce dość rzadko postrzegano jako poważny problem. Sytuacja ta zaczęła się niedawno zmieniać. Ostatnie lata przyniosły wiele widocznych działań antykorupcyjnych, realizowanych zarówno przez instytucje państwowe i samorządowe, jak i organizacje pozarządowe. Problematyką korupcji zajęły się też media oraz instytucje międzynarodowe (czego szczególnym wyrazem był opublikowany w 1999 r. raport Banku Światowego o korupcji w Polsce) .

Wyniki badań opinii publicznej pokazują, że korupcja jest najbardziej rozpowszechniona w służbie zdrowia (67% respondentów), sądownictwie (49% respondentów), władzach lokalnych (39% respondentów), centralnej administracji państwowej (25% respondentów) i policji (23% respondentów). Korupcja wydaje się także nieodłącznym elementem procesów prywatyzacyjnych, działalności agencji pozabudżetowych, finansowania partii politycznych oraz służb celnych i podatkowych .

Wprowadzenie w ustawodawstwie polskim ograniczeń w zakresie dopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, ograniczeń w zakresie zawierania określonych przepisami umów cywilnoprawnych z organami jednostek samorządu terytorialnego i innymi podmiotami związanymi z tymi jednostkami, a także stworzenie obowiązku składania oświadczeń majątkowych, oświadczeń o działalności gospodarczej małżonka i innych informacji, stało się elementem działań antykorupcyjnych podjętych przez ustawodawcę krajowego. Zdaniem parlamentarzystów uczestniczących w pracach nad uchwaleniem tzw. przepisów antykorupcyjnych, w tym w szczególności ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne: "Przemiany zapoczątkowane w 1989 r. zaowocowały swobodami politycznymi, gospodarczymi, które w wielu dziedzinach przyniosły zjawiska niepokojące, bulwersujące opinię publiczną. Zjawiskiem występującym zbyt powszechnie, urastającym niemal do nieprawidłowej "prawidłowości", było łączenie działalności osób publicznych z funkcjonowaniem w organach statutowych podmiotów prawa handlowego. Celem uchwalenia ustawy było wprowadzenie zakazów, które należy widzieć jako wyraz konstytucyjnej równości praw obywatelskich, chroni on przed nadmiarem praw, uprzywilejowań osób pełniących funkcje publiczne; w dotychczasowej praktyce nadmiar ich praw dyskryminował ogół obywateli nie będących osobami publicznymi" .

W literaturze poświęconej działaniom antykorupcyjnym wskazuje się, że ich skuteczność jest uzależniona od wykazywania aktywności w czterech aspektach. Pierwszy z nich to przeciwdziałanie korupcji przez tworzenie stosownych norm prawnych i rozwiązań instytucjonalnych, drugi - kontrola osób publicznych, trzeci - wykrywanie korupcji i karanie, a czwarty - edukowanie społeczeństwa .

Celem niniejszego opracowania jest całościowe przedstawienie obowiązujących norm i rozwiązań prawnych mających na celu przeciwdziałanie korupcji w samorządowej administracji terenowej. Z tego względu omówiony został tutaj system funkcjonowania przepisów antykorupcyjnych adresowanych do osób zatrudnionych bądź pełniących funkcje w jednostkach samorządu terytorialnego, w osobach prawnych, w których uczestniczą gmina, powiat czy województwo, oraz w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

W pracy tej wielokrotnie zwracano uwagę na niekonsekwencję ustawodawcy, niejednoznaczność czy nawet niekompletność omawianych przepisów. Z tego powodu niniejsze opracowanie częstokroć odsyła do orzecznictwa sądowego oraz wypracowanych poglądów doktryny. Z uwagi na wątpliwości dotyczące prawidłowego stosowania przepisów antykorupcyjnych, co jest efektem ich częstej niespójności oraz niekomplementarności z innymi dziedzinami prawa (w szczególności prawa pracy), autorka przedstawia możliwe ich interpretacje, mając świadomość, że w wielu przypadkach niemożliwe jest udzielenie gotowej odpowiedzi i usunięcie zasadniczych rozbieżności interpretacyjnych.

Intencją autorki było, aby niniejsza praca okazała się przydatna głównie dla praktyków samorządu terytorialnego. Z tego względu w rozdziale I szczegółowo omówiony został m.in. sposób wypełnienia wzorcowych formularzy oświadczeń majątkowych składanych co najmniej raz w roku przez osoby zatrudnione bądź pełniące funkcje w jednostkach samorządu terytorialnego. W rozdziale II i III przedstawiono praktyczne znaczenie przepisów reglamentujących swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Rozdział IV omawia kwestie związane ze składaniem oświadczeń o działalności gospodarczej funkcjonariusza samorządowego oraz oświadczeń i informacji dotyczących aktywności zawodowej jego małżonka. W rozdziale V przeanalizowane zostały pozostałe ograniczenia i zakazy związane z wykonywaniem mandatu radnego, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i zatrudnieniem w administracji samorządowej.

W związku z niedoskonałością przepisów antykorupcyjnych, a w ślad za tym zapowiadanymi ich zmianami, w przypisach do omawianych zagadnień sygnalizowane jest brzmienie istniejących projektowych zmian.