Lewandowski Mateusz, Opodatkowanie sektora energetycznego w Polsce. Bezpieczeństwo energetyczne, ochrona środowiska i zrównoważony rozwój

Podczas odbywającego się w drugiej połowie XIX w. wykładu poświęconego najnowszym osiągnięciom naukowym między uczestnikami wywiązała się dyskusja dotycząca celowości prowadzenia badań nad elektrycznością. Jednym ze sceptyków miał być William Gladstone, brytyjski Kanclerz Skarbu, który po zakończeniu wykładu odparł: „Ależ jaki może być tego praktyczny użytek?”. W odpowiedzi Michael Faraday, naukowiec i profesor Uniwersytetu Oksfordzkiego, odrzekł: „Proszę pana, istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że będzie mógł pan elektryczność wkrótce opodatkować!” .

Z dzisiejszej perspektywy trudno nie uznać słów Michaela Faradaya za prorocze. Podatki od energii elektrycznej i produktów energetycznych stały się ważnym źródłem dochodów budżetowych wielu państw na świecie. Wraz z postępem technologicznym zwiększa się zużycie różnych nośników energii, co z kolei przyczynia się do dalszego wzrostu znaczenia fiskalnego tej kategorii danin publicznych. Jednocześnie tego rodzaju daniny publiczne są wykorzystywane do realizacji celów polityki energetycznej i środowiskowej. Ta tendencja widoczna jest przede wszystkim w zakresie akcyz zharmonizowanych na poziomie Unii Europejskiej.

Obecnie, podobnie jak w ciągu ostatnich stuleci, kluczowym wyzwaniem energetyki jest zaspokojenie rosnącego zapotrzebowania gospodarki na nieprzerwane dostawy energii. W tym zakresie rolę energetyki można przyrównać do roli, jaką pełnią siły zbrojne . Dowodów na potwierdzenie tej tezy dostarczyły skutki pełnoskalowej agresji militarnej Rosji na Ukrainę w lutym 2022 r. Państwa importujące rosyjskie surowce energetyczne (w tym przede wszystkim gaz, ropę naftową i węgiel) stanęły przed koniecznością ograniczenia ich dostaw oraz przyspieszenia dywersyfikacji źródeł energii.

Poza potrzebą gwarantowania bezpieczeństwa energetycznego, ważną rolę odgrywa konieczność zrównoważonego gospodarowania surowcami naturalnymi oraz zmniejszenia emisji zanieczyszczeń związanych z kolejnymi etapami przetwarzania energii. Szczególną rolę w tym zakresie pełni Europejski Zielony Ład, czyli nowa strategia energetyczno-klimatyczna Unii Europejskiej, stawiająca ambitne cele środowiskowe dla wszystkich państw członkowskich.

Mimo ogromnego znaczenia sektora energetycznego dla funkcjonowania państwa, polska nauka prawa dość lakonicznie traktuje tę dziedzinę. Choćby na gruncie fundamentalnej dla energetyki ustawy z 10.04.1997 r. – Prawo energetyczne A. Walaszek-Pyzioł jeszcze nie tak dawno wskazywała, iż: „Mimo że ustawa – Prawo energetyczne obowiązuje już przeszło cztery lata, rozwiązania w niej zawarte (lub zawarte w przepisach wykonawczych, wydanych na jej podstawie) nie były przedmiotem szerszych rozważań doktrynalnych. Porównanie stanu nauki prawa energetycznego w krajach Europy Zachodniej ze stanem polskiej nauki prawa w tym zakresie wypada dla nas wręcz katastrofalnie, co może dziwić, jeśli ma się na względzie znaczenie prawnych reguł dotyczących sektora energetycznego (jako jednego z sektorów kluczowych gospodarki narodowej) dla funkcjonowania tego sektora w praktyce” .

Choć w ciągu ostatnich kilkunastu lat powyższa tendencja uległa pewnym zmianom, wiele zagadnień dotyczących prawa energetycznego wciąż wymaga analizy. Do zagadnień tych można zakwalifikować z pewnością relacje, jakie zachodzą między prawem energetycznym, prawem ochrony środowiska oraz prawem podatkowym – ze szczególnym uwzględnieniem środków podatkowych, jakie mogą służyć urzeczywistnianiu wartości (celów, zasad) związanych z dwiema pierwszymi z wymienionych dziedzin prawa. Jednocześnie problematyka podatków obciążających sektor energetyczny nie była w polskiej literaturze poruszana, a w nielicznych dostępnych publikacjach ograniczono pole badawcze do podatków środowiskowych, w tym podatków energetycznych .

Stąd głównym celem monografii jest wypełnienie powyższej luki przez przedstawienie i zbadanie kwestii teoretycznoprawnych oraz praktycznych dotyczących opodatkowania sektora energetycznego przez pryzmat takich konstytucyjnych wartości (celów, zasad), jak: bezpieczeństwo energetyczne, ochrona środowiska oraz zrównoważony rozwój.

Opracowanie oparto na tezie, że urzeczywistnienie powyższych konstytucyjnych wartości (celów, zasad) możliwe jest przez prawidłowe ukształtowanie systemu podatków obciążających sektor energetyczny. Realizacji powyższego celu pracy będzie służyć: przedstawienie historycznych uwarunkowań opodatkowania sektora energetycznego na poziomie polskiego prawodawstwa podatkowego oraz prawa Unii Europejskiej (wcześniej Wspólnoty Europejskiej); przedstawienie klasyfikacji ciężarów fiskalnych obciążających sektor energetyczny; analiza założeń konstrukcyjnych danin publicznych służących realizacji polityki energetycznej i polityki środowiskowej oraz ustalenie prawnych aspektów stanowienia i stosowania prawa podatkowego w ramach sektora energetycznego, ze szczególnym uwzględnieniem celów podatków obciążających sektor energetyczny. Zostanie również podjęta próba ustalenia, jakiego rodzaju daniny publiczne o charakterze podatkowym obciążają sektor energetyczny w Polsce oraz czy zbiór tego rodzaju podatków składa się na sui generis system opodatkowania sektora energetycznego.

Ze względu na przyjętą metodologię w opracowaniu pominięto problematykę opodatkowania wydobycia surowców naturalnych. Można tu przedstawić cztery powody takiego zakreślenia pola badawczego. Po pierwsze, reżim prawny związany z częścią danin publicznych obciążających sektor wydobywczy – inaczej niż w przypadku sektora energetycznego – oparty jest na konstrukcji renty surowcowej. Po drugie, odmienna jest specyfika prawnoadministracyjnej regulacji sektora wydobywczego oraz inne cele są stawiane samemu państwu. Po trzecie, daniny publiczne obciążające wydobycie surowców naturalnych wykształciły się znacznie wcześniej aniżeli daniny obciążające sektor energetyczny, wpływając na konstrukcję współczesnych systemów podatków obciążających wydobycie surowców naturalnych. Historycznie wszelkie dobra wydobywane z ziemi tradycyjnie stanowiły bowiem własność monarchy, który miał monopol na rozporządzanie zasobami ziemi i mógł dysponować tym prawem, udzielając go w pełni swoim poddanym . Za udzielone pozwolenie na prowadzenie działalności górniczej pobierana była opłata na rzecz skarbu. Na tym zaś tle wykształciły się takie instrumenty prawnofinansowe jak opłata eksploatacyjna. Po czwarte, problematyka opodatkowania wydobycia surowców naturalnych stanowiła już przedmiot rozważań naukowych .

Monografia została podzielona na sześć rozdziałów. Rozdział I zostanie poświęcony prawnym aspektom funkcjonowania polskiego sektora energetycznego. Punkt wyjścia do rozważań dotyczących prawnopodatkowych aspektów funkcjonowania sektora energetycznego powinno stanowić omówienie podstawowych pojęć związanych z energetyką oraz zwięzłe przedstawienie charakterystyki podsektorów: elektroenergetycznego, gazowniczego, ciepłowniczego oraz paliwowego. Specyfika energii jako towaru, jak i ukształtowanie poszczególnych podsektorów nie pozostają bez wpływu na konstrukcję podatków obciążających sektor energetyczny. W rozdziale zostaną także przedstawione cele polityki energetyczno-klimatycznej Unii Europejskiej.

Przedmiotem rozdziału II będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie o charakter prawny konstytucyjnych wartości (celów, zasad), takich jak: bezpieczeństwo energetyczne, ochrona środowiska oraz zrównoważony rozwój oraz o potrzebę ich uwzględniania w procesie tworzenia, stanowienia oraz stosowania prawa podatkowego. W rozdziale tym zostanie także przeprowadzona analiza tych pojęć.

Rozdział III będzie poświęcony historycznym uwarunkowaniom opodatkowania sektora energetycznego. Zostanie podjęta próba udzielenia odpowiedzi na dwa zasadnicze pytania badawcze: 1) jakie czynniki miały wpływ na ukształtowanie się systemu podatków obciążających sektor energetyczny, w tym przede wszystkim podatków środowiskowych oraz podatków energetycznych (będących szczególną kategorią podatków środowiskowych); 2) w jaki sposób kształtował się system podatków obciążających sektor energetyczny w Polsce, począwszy od okresu międzywojennego, przez lata 1944–1989, aż do czasów współczesnych.

Analiza obejmie w szczególności propozycje pogłębienia procesów harmonizacyjnych na poziomie Unii Europejskiej (wcześniej Wspólnoty Europejskiej). Mając na uwadze akcesję Polski do Unii Europejskiej z dniem 1.05.2004 r., konieczne będzie dokonanie analizy procesu kształtowania się podatków energetycznych w Unii Europejskiej (wcześniej Wspólnocie Europejskiej) oraz harmonizacji prawa polskiego z prawem Unii w zakresie tych danin publicznych. W rozdziale zostaną także określone kierunki rozwoju systemu opodatkowania, w tym rozwiązania wynikające z Europejskiego Zielonego Ładu.

Celem rozdziału IV będzie dokonanie klasyfikacji ciężarów fiskalnych obciążających sektor energetyczny. Ze względu na istniejące w nauce prawa finansowego rozbieżności doktrynalne co do genus owych ciężarów, dalsze rozważania nie mogą się obyć bez ustalenia prawnych cech danin publicznych. W rozdziale tym zostanie przeprowadzona analiza pojęć, począwszy od kategorii semantycznie szerszych (takich jak ciężary i świadczenia publiczne oraz daniny publiczne), a następnie przechodząc do pojęć bardziej szczegółowych (podatki i opłaty). Biorąc pod uwagę, że polski prawodawca podatkowy niejednokrotnie (w sposób nieprawidłowy) zamiennie posługuje się pojęciami podatku i opłaty, konieczne będzie zarysowanie dychotomii zachodzącej między tymi świadczeniami. Na tej zaś podstawie możliwe będzie przeprowadzenie analizy podatków środowiskowych, będących grupą danin publicznych generujących zazwyczaj największe dochody budżetowe spośród danin publicznych obciążających sektor energetyczny.

Prawny charakter podatków środowiskowych budzi liczne kontrowersje doktrynalne. Przedmiotem szczególnego zainteresowania należy uczynić podatki energetyczne, będące kategorią podatków środowiskowych. W rozdziale IV zostanie podjęta próba klasyfikacji modeli podatków energetycznych oraz ich ewaluacja przez pryzmat wartości (celów, zasad), jakim mają służyć. Przeprowadzenie powyższych rozważań umożliwi wyodrębnienie podatków (niejednokrotnie określanych pojęciem „opłata”), będących przedmiotem dalszej analizy, przedstawiona zaś terminologia będzie niezbędna do krytycznej oceny polskiego systemu opodatkowania sektora energetycznego.

Rozdział V zostanie poświęcony założeniom konstrukcyjnym, celom oraz prawnym formom stanowienia podatków obciążających sektor energetyczny. Postawienie pytania o prawne aspekty tworzenia prawa podatkowego będzie konieczne z punktu widzenia dalszej analizy polskiego systemu podatkowego. Powyższe rozważania rozpoczną się pytaniem o genus koncepcji „zanieczyszczający płaci”, częstokroć wiązanej z konstrukcją podatków środowiskowych, w tym podatków energetycznych. Przedmiotem analizy będą cele podatków obciążających sektor energetyczny oraz kwestia, czy ich głównym zamierzeniem jest gromadzenie dochodów podatkowych. Ponadto zostaną przeanalizowane niefiskalne cele podatków ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa energetycznego, ochrony środowiska czy zrównoważonego rozwoju.

Rozdział VI zamknie prowadzone wcześniej rozważania. Zostanie zadane pytanie, czy zbiór podatków obciążających sektor energetyczny, widziany przez pryzmat celów stawianych przez samo państwo, składa się na spójny system opodatkowania sektora energetycznego. Udzielenie odpowiedzi będzie wymagać w pierwszej kolejności wyjaśnienia pojęcia „system podatkowy”. Następnie zostanie dokonana analiza konstrukcji poszczególnych danin publicznych o charakterze podatkowym. Zgodnie z przyjętymi wcześniej założeniami nastąpi omówienie wszystkich danin publicznych obciążających sektor energetyczny, które są w istocie podatkami. Bez znaczenia pozostanie zatem nazwa nadana tym świadczeniom przez prawodawcę podatkowego.

Omawiane daniny publiczne zostaną pogrupowane ze względu na ich konstrukcję. Na początku analizie będą poddane podatki obciążające dochody (przychody) przedsiębiorców energetycznych, następnie zostaną przedstawione podatki obciążające produkty energetyczne, podatki obciążające energię cieplną, podatki obciążające energię elektryczną, podatki obciążające emisję dwutlenku węgla oraz podatki obciążające infrastrukturę energetyczną. Biorąc pod uwagę zarysowane tu pole badawcze, rozważania poświęcone podatkom obciążającym sektor energetyczny będą ograniczone wyłącznie do ogólnej konstrukcji prawnej tych danin publicznych.

Publikację przygotowano przede wszystkim z wykorzystaniem metody dogmatycznoprawnej, jednakże posiłkowo wykorzystano również metodę historycznoprawną oraz komparatystyczną.