Mączyński Marek Ireneusz (red.), Stec Mirosław (red.), Partycypacja obywateli i podmiotów obywatelskich w podejmowaniu rozstrzygnięć publicznych na poziomie lokalnym

Partycypacja obywateli i podmiotów obywatelskich w podejmowaniu rozstrzygnięć publicznych na poziomie lokalnym to temat kolejnego, już piątego, Seminarium Naukowego Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, które odbyło się w dniu 17 listopada 2011 r. w Krakowie. Tak sformułowany tytuł nawiązuje do trwającej obecnie bardzo ożywionej dyskusji, zintensyfikowanej prezydenckim projektem ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw, prowadzonej zarówno w środowisku naukowym, wśród praktyków samorządności, jak i w kręgach politycznych, na temat uczestnictwa obywateli i instytucji obywatelskich w procesach decyzyjnych, jako warunku sine qua non dalszego rozwoju samorządów lokalnych oraz budowy autentycznego społeczeństwa obywatelskiego.

W ramach toczonego dyskursu do rangi kluczowych zagadnień urastają nie tylko kwestie odnoszące się do istoty oraz pożądanych form i zakresów tegoż uczestnictwa, ale stawiane są pytania bardziej fundamentalne, dotyczące samej instytucji partycypacji obywatelskiej czy koncepcji obywatelstwa, państwa i demokracji. Koncepcji, które będą bardziej odpowiadały wyzwaniom XXI w., aniżeli dotychczas przyjęte, uznane i stosowane. Dzieje się tak między innymi dlatego, że partycypacja obywatelska jest pojęciem w uniwersalny sposób związanym z demokracją. I podobnie jak demokracja nie jest fenomenem raz na zawsze określonym i ustalonym, lecz każdorazowo na nowo definiowanym, w zależności od tego, na ile rzeczywiście obywatele angażują się w proces publiczny. Jednak przez wzgląd na swój z reguły fakultatywny charakter, możliwość oddolnego podejmowania decyzji oraz zdolność przybliżania władzy do obywatela partycypacja obywateli częściej traktowana jest jako instytucja służąca decentralizacji funkcji państwa subsydiarnego aniżeli rzeczywistej materializacji społeczeństwa obywatelskiego. Częściej mówi się o niej w odniesieniu do legitymizacji działań władzy w procesach konsultacyjnych aniżeli w związku z faktycznym angażowaniem obywateli w procesy decyzyjne. Jednakże w demokratycznym państwie proces publiczny powinien przebiegać w taki sposób, by władza państwowa znajdowała przeciwwagę we władzy organów samorządowych oraz w aktywności społeczeństwa obywatelskiego, które nie stoją jednak w opozycji do państwa, ale stają się jego trwałym komponentem. Prowadzi to wprost do stawiania także pytań o obecne relacje między społeczeństwem obywatelskim a społeczeństwem politycznym. Zwłaszcza w kontekście traktowania partycypacji obywatelskiej jako takiego sposobu informowania i angażowania mieszkańców do pracy nad projektem publicznym, by był on dla nich nie tylko atrakcyjny ekonomicznie, ale również akceptowalny politycznie.

Do rangi szczególnej urastają wówczas mechanizmy konsultacyjne. Jednakże i w tym przypadku nie ulega wątpliwości, że zasadniczą motywacją obywateli do uczestnictwa w konsultacjach jest z reguły chęć realnego, a nie tylko formalnego, oddziaływania na podejmowane decyzje i podnoszenia ich jakości.

Oczywiście twierdzenie takie jest prawdziwe głównie w odniesieniu do poziomu lokalnego i – w nieco mniejszym stopniu – regionalnego, zaś relatywnie mniej trafne może ono być w odniesieniu do poziomu centralnego, gdzie obywatele zdają się zainteresowani raczej tylko wówczas, gdy przedmiotem konsultacji jest regulacja zmieniająca w istotny sposób ich pozycję prawną lub ekonomiczną. Wydaje się bowiem, że na tym poziomie jednak obywatel w istocie nie tyle chce rządzić (podejmować rozstrzygnięcia), co woli – z zasady – oceniać i rozliczać rządzących.

Generalizując, można powiedzieć, że im mniejsza jednostka terytorialna, tym większa jest potrzeba poinformowania i oddziaływania na sprawy publiczne. Można by to też przekuć na dość zaskakujące twierdzenie, że im większe upolitycznienie wyborów, tym mniejsze poczucie skutecznej partycypacji. Z drugiej strony im bliżej poziomu centralnego, tym większe jest zainteresowanie podmiotów zinstytucjonalizowanych, co również bierze się stąd, że głównym powodem partycypacji obywateli w procesach publicznych nie jest wcale chęć legitymizowania władzy, ale zwykły, egoistycznie pojmowany interes, który na wyższych szczeblach może być skutecznie zaspokajany głównie poprzez formy zorganizowane. Same zaś konsultacje, zwłaszcza na poziomie lokalnym, wydają się natomiast często traktowane przez obywateli jako nieatrakcyjne i mało wiarygodne. Głównie przez wzgląd na ich tradycyjne i nieinnowacyjne sposoby przeprowadzania (rozciągnięcie w czasie, trudność weryfikacji, a niekiedy także brak wyczerpującej informacji zwrotnej o ich efekcie).

Dlatego też niebagatelną częścią toczonej dyskusji nad formami i zakresem partycypacji obywatelskiej jest próba zaproponowania rozwiązań instytucjonalnych, które będą przyczyniały się do wypracowania takiego modelu konsultacji, który będzie rzeczywistym (a nie tylko formalnym) omówieniem z obywatelami bądź z reprezentującymi ich organizacjami zmian i wyrażeniem przez nich opinii o skonkretyzowanym projekcie publicznym, tak w kontekście jego atrakcyjności, jak i akceptowalności (w ujęciu społecznym, ekonomicznym bądź politycznym). I to w taki sposób, aby można było mówić jednocześnie o:

W związku z powyższym muszą padać pytania nie tylko o zakładane skutki proponowanych zmian, ale też o ich przyczyny i uzasadnienie, a przede wszystkim możliwość skutecznego wdrożenia. Sens stawianych pytań leży bowiem w tym, aby w ślad za prowadzonym dyskursem, jako jego naturalna konsekwencja, pojawiały się konkretne propozycje umożliwiające nie tylko wysnuwanie wniosków de lege lata, ale również formułowanie postulatów de lege ferenda, wyznaczających kierunki ewolucji przepisów prawa w tym zakresie.

W celu przeprowadzenia usystematyzowanej i merytorycznej dyskusji nad zakresem partycypacji obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć publicznych zorganizowane przez Katedrę Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego seminarium naukowe zostało pomyślane jako panel dyskusyjny praktyków i teoretyków samorządności, w trakcie którego deliberowano m.in. na temat możliwości skutecznego oddziaływania obywateli na lokalne procesy decyzyjne współdziałania obywateli i instytucji obywatelskich w inicjowaniu, tworzeniu i realizowaniu projektów publicznych, współpracy z organizacjami pozarządowymi i organizacjami pożytku publicznego, aktywności mieszkańców w ramach jednostek pomocniczych, a także efektywności procesów konsultacyjnych i negocjacyjnych, rozumianych także jako forma legitymizacji działań władz samorządowych, zwłaszcza w procesach planistycznych i działalności prawodawczej w zakresie prawa miejscowego.

Intencją organizatorów seminarium było nie tylko skoncentrowanie uwagi referentów i dyskutantów nad wybranymi, najbardziej istotnymi przejawami aktywności obywateli w sferze publicznej, ale także na krytycznej analizie stosowanych i możliwych do wykorzystania instytucji partycypacji obywateli w lokalnych procesach decyzyjnych, a przede wszystkim na ocenie proponowanych nowych rozwiązań i instrumentów mających na celu zwiększanie zakresu upodmiotowienia obywateli, zwiększanie ich zainteresowania problemami publicznymi, a w konsekwencji ich dalszą aktywizację. Dlatego też zarówno wygłoszone podczas seminarium referaty, jak i będąca ich następstwem dyskusja miały na celu nie tyle dokonanie pełnego przeglądu i rekapitulacji dotychczasowych doświadczeń (związanych z uczestniczeniem bądź nieuczestniczeniem mieszkańców w samorządowym procesie decyzyjnym bądź dialogu publicznym, mającym sprzyjać wynegocjowaniu najbardziej aprobowalnych rozwiązań lub wyznaczeniu najbardziej akceptowalnych kierunków działań), co wskazanie pożądanych kierunków zmian w procesie legislacyjnym, tudzież dokonanie wstępnej oceny propozycji, które zostały w tym zakresie już przedstawione.

W seminarium wzięło udział 60 osób, w tym pracownicy naukowi Uniwersytetu Warszawskiego, Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, Uniwersytetu Wrocławskiego, Uniwersytetu Rzeszowskiego, Uniwersytetu Gdańskiego, Uniwersytetu w Białymstoku, Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, Uczelni Łazarskiego w Warszawie, Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, Gdańskiej Wyższej Szkoły Humanistycznej i Wyższej Szkoły Humanitas w Sosnowcu, a także Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji w Krakowie oraz Ośrodka Analiz Polityczno-Prawnych w Straszynie. Jak zwykle licznie reprezentowany był Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, a w szczególności katedry: Prawa Administracyjnego, Postępowania Administracyjnego, Prawa Ustrojowego Porównawczego, Prawa Konstytucyjnego oraz Prawa Samorządu Terytorialnego. Szeroko reprezentowane było też środowisko praktyków, gdzie prym wiedli przedstawiciele Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, Krajowej Rady Samorządowych Kolegiów Odwoławczych oraz pracownicy Regionalnych Izb Obrachunkowych w Białymstoku, Bydgoszczy, Łodzi, Kielcach, Krakowie, Opolu i Rzeszowie, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego.

Gościem honorowym był prof. dr hab. Michał Kulesza, doradca społeczny Prezydenta RP ds. samorządu terytorialnego.

Media reprezentowali dziennikarze Rzeczpospolitej, Finansów Komunalnych, Samorządu Terytorialnego i Przeglądu Prawa Publicznego oraz Wydawnictwa Wolters Kluwer Polska. Koordynatorem merytorycznym seminarium był dr Marek Mączyński.

W trakcie seminarium, które prowadził prof. Mirosław Stec, wygłoszono sześć referatów, a ich autorami byli: dr Kazimierz Bandarzewski z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego UJ, prof. dr hab. Wiesław Kisiel – kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego w Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, dr Monika Augustyniak z Katedry Prawa Administracyjnego i Nauk o Administracji Publicznej Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, dr Stefan Płażek z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, dr Wojciech Gonet z Katedry Prawa Gospodarczego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie oraz dr Stanisław Mazur z Katedry Gospodarki i Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.

W niniejszym tomie zamieszczone zostały zarówno referaty wygłoszone w trakcie tego seminarium, jak i artykuły przygotowane przez uczestników seminarium jako rezultat dyskusji, która odbyła się podczas konferencji, i dalszych inspirowanych nią przemyśleń.

Redaktorzy