Błaś Adam (red.), Pewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym

I. Pewność sytuacji prawnej jednostki to idea klasycznej nauki prawa administracyjnego, która we współczesnych dynamicznych procesach stanowienia i stosowania prawa administracyjnego wydaje się być zagubiona.

Gdy na przełomie XIX i XX w. kształtowały się już dość wyraźnie zręby prawa administracyjnego, sądzono, że pewność sytuacji jednostki wobec władzy administracyjnej stanie się wartością, którą nieść będzie właśnie prawo administracyjne .

Przypomnijmy, że prawo administracyjne kształtujące się w XIX w. w Europie zrodziło się z idei ochrony jednostki przed arbitralnością władzy administracyjnej. W pewnym uproszczeniu można powiedzieć, że prawo administracyjne miało być pomysłem na ograniczenie samowoli władzy administracyjnej.

J.S. Langrod podejmując refleksję nad ideą ochrony prawnej jednostki, pisał, że „(...) miejsce powszechnej poprzednio dowolności i nawet samowoli, zająć ma pewność prawa, pozwalająca na przedmiotową ocenę zjawisk, na ich racjonalne przewidywanie, na badanie prawidłowości aktów administracyjnych i na działanie sankcji tej prawidłowości”. Pewność prawna – pisał uczony – „(...) wsparta na elementach relatywnej stałości, staje się pojęciowym ośrodkiem jedności administracji, czyli jak gdyby węzłem łączącym różnorodzajowe i rozbieżne dziedziny administrowania, nadaje aktywności administracyjnej aspekt prawny, a nie uszczupla zarazem jej aspektu technicznego” .

W długim rozwoju prawa administracyjnego w Europie stopniowo wykształcał się status jednostki jako obywatela, któremu przysługują określone publiczne prawa podmiotowe przyznane przez ustawę, a na straży realizacji tych praw stać winno prawo administracyjne. Ochronę jednostki i jej praw wobec władzy administracyjnej miały nieść wszystkie konstrukcje prawne prawa administracyjnego materialnego, procesowego i ustrojowego, i wspierać konstrukcje pojęciowe nauki prawa administracyjnego. Na potrzeby ochrony jednostki przed władzą administracyjną wykształciły się pojęcia stosunku administracyjnoprawnego, konstrukcja aktu administracyjnego, ochrony strony w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowym. Dla ochrony jednostki przed nieprzewidywalnymi ingerencjami władz administracyjnych w sferę praw jednostki wykształciły się zróżnicowane konstrukcje związania działań władz administracyjnych prawem powszechnie obowiązującym, a także konstrukcje obowiązku władzy administracyjnej podejmowania jedynie tych działań, do których wyraźnie upoważnia ustawa, zakazu podejmowania działań władz administracyjnych w przypadku braku upoważnienia ustawowego .

Dla realizacji idei ochrony jednostki przed władzą administracyjną nauka prawa administracyjnego wykształciła pojęcie organu administracyjnego, jego kompetencji, prawnych form działania organu, nadzoru prawnego nad organami administracji, wreszcie prawu powszechnie obowiązującemu podporządkowano tak zwane res interna administracji, w szczególności zróżnicowane układy zależności organizacyjnych występujących pomiędzy organami administracji, a także zasadę prawa do procesu i zasadę prawa do sądu .

Mniej więcej do nadejścia lat trzydziestych zeszłego wieku wydawało się, że konstrukcje ochrony prawnej jednostki są logiczne i spójne. Tworzy je wszakże i harmonizuje cały system prawa administracyjnego, a nie jedynie jakaś jego część czy fragment. Wszystkie normy prawa administracyjnego miały bowiem sens, gdy niosły stałość, pewność, jakąś minimalną trwałość stosunków społecznych, gdy budowały ład społeczny, gdy jednostka przestawała być narażona na dowolność i uznaniowość władzy administracyjnej.

Stałość i harmonia systemu prawa administracyjnego okazały się jednak w miarę upływu lat iluzoryczne, i to w znacznym zakresie.

Zwiastunem kryzysu idei głoszącej, że prawo administracyjne niesie pewność realizowania praw jednostki, że stosowanie norm tego prawa może być wolne od nieprzewidywalnych aktów administracyjnych, stała się praktyka delegacji ustawowych dla organów administracyjnych, a także praktyka posługiwania się przez ustawodawcę w szerokim zakresie normami typu blankietowego, które udzielały organom administracyjnym znacznej swobody w określaniu treści aktów administracyjnych. Następowała nieoczekiwana restytucja znanego w państwie policyjnym prawodawstwa administracyjnego i powrót do praktyki posługiwania się przez organy administracyjne aktami dyskrecjonalnymi.

Warto w tym miejscu zauważyć, że dowolność i uznaniowość to były przymioty działań administracyjnych, które najmocniej wywierały wpływ w sferze praw, wolności i obowiązków obywatela. Publiczne prawa podmiotowe obywatela, wywiedzione z norm materialnego prawa administracyjnego, zyskują swój sens wtedy, gdy nie wychodzi im naprzeciw uznanie administracyjne. Uznaniowość toruje bowiem drogę woluntarystycznym orzeczeniom administracyjnym i wypada w tym miejscu zauważyć, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym nie obejmuje treści takich decyzji, sądy administracyjne nie kontrolują merytorycznie decyzji, badają jedynie, czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego.

Rozszerzenie się zakresu prawodawstwa administracyjnego i powrót do uznaniowości nie były jedynymi zwiastunami kryzysu administracji modelowej według zasady państwa prawnego.

Symptomami kryzysu okazały się:

Wymienione wyżej przeobrażenia zachwiały bezpośrednio lub pośrednio klasycznymi wartościami prawa administracyjnego – pewnością sytuacji prawnej jednostki zasadniczo wspomnianej przez stan pewności prawa i gwarantowania jednostce bezpieczeństwa prawnego.

Przedstawiciele nauki prawa administracyjnego w Polsce zwracają w swych pracach naukowych uwagę na skutki, jakie przeobrażenia administracji publicznej wywołują w sferze realizowania wartości klasycznych prawa administracyjnego.

J. Łętowski pisał w 1990 r., że „w sytuacji obserwowanych powszechnie nieustannych szybkich zmian gospodarczych, społecznych, technicznych, politycznych i prawnych zachodzi wyraźna potrzeba zwiększenia pewności obywatela w jego stosunkach z państwem, m.in. zmniejszenie do koniecznego minimum sfery, w której obywatel nie może przewidzieć, jakie jego zachowanie jest zgodne z prawem i co więcej – jaką reakcję ze strony organów administracji może wywołać jego konkretne działanie (...) należy postulować ukierunkowanie się orzecznictwa sądowego na pewne, stałe (...) zasady porządku prawnego, w miarę możliwości nienaruszalne i gwarantowane co najmniej w trybie ustawowym, jeśli nie nawet – co byłoby pożądane – przez konstytucję” .

I dalej autor ten wskazywał, że „sensem każdego prawa jest trwała regulacja stosunków społecznych (...) zasada zaufania obywatela do władzy jest istotną częścią każdego stabilizującego się porządku prawnego” .

J. Zimmermann pisze, że pewność sytuacji prawnej jednostki związana jest z przestrzeganiem zasad demokratycznego państwa prawnego, przede wszystkim zaś z przestrzeganiem zasady lex retro non agit, ochrony praw nabytych. Pewność sytuacji prawnej jednostki naruszana jest np. wówczas, gdy ograniczane są dotychczasowe uprawnienia obywateli w postępowaniu administracyjnym (ordynacja podatkowa) lub gdy ustawodawca wycofuje się z niektórych sprawdzonych instytucji umożliwiających obywatelowi ochronę . Pewność sytuacji prawnej obywatela może ulec osłabieniu, gdy zjawiska, które same w sobie nie są wprost sprzeczne z normami konstytucyjnymi, ale są przyczyną niepewności interpretacyjnych w tym zakresie .

E. Ura i El. Ura piszą, że zasada bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania obywatela do państwa wiąże się ściśle z zasadą państwa prawnego. Istotą zasady bezpieczeństwa prawnego jest zakaz ustalania momentu wejścia w życie aktu prawnego w okresie przed jego opublikowaniem. Z zasadą państwa prawnego wiąże się ściśle zasada określoności, zgodnie z którą regulacje prawne mają być jasne i wyraźne, tak by podmioty indywidualne mogły bez trudności rozpoznać swoje prawa i obowiązki .

W. Taras i A. Wróbel, wskazując na konieczność w posługiwaniu się przez ustawodawcę prawidłowymi upoważnieniami ustawowymi, piszą, że „(...) obywatel musi mieć możliwość orientacji już na podstawie upoważnienia ustawowego, w jakich przypadkach i w jakim kierunku upoważnienie to będzie wykonane, oraz jaką dopuszczalną treść będą miały przepisy rozporządzenia” . I dalej, autorzy wskazują na inną postać niepewności obywatela: „(...) żadne rozstrzygnięcie władcze nie może być dla obywatela zaskoczeniem, na które zareaguje pokorną rezygnacją lub histerycznym pisaniem skarg do wielu instytucji, w tym do RPO (...) organ państwa zawsze powinien uprzedzić zainteresowanych, że zamierza w stosunku do nich podjąć w przyszłości działania, które w rezultacie mogą przynieść ograniczenia ich dotychczasowych uprawnień” .

Zasada demokratycznego państwa prawnego i wyrastająca z niej zasada zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez państwo prawa powszechnie obowiązującego, także zasada pewności prawa – doznają uszczerbku – jak pisze Z. Duniewska – „gdy nowe prawo działa bezpośrednio, naruszając tym samym prawa nabyte, gdy jest nieprzewidywalne, gdy brakuje stabilizacji prawa daninowego, gdy ingerencja prawodawcy w sferę praw i wolności jest nadmierna (nieproporcjonalna, nieadekwatna) w stosunku do celu, który się chce osiągnąć, gdy zaskakuje obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi bez możliwości dostosowania swoich zachowań do nowego stanu prawnego oraz gdy przedstawiciele władzy państwowej wprowadzają obywateli w błąd zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym, a następnie nie dotrzymują tych zasad” .

We współczesnym, wydanym w 2011 r. podręczniku akademickim prawa administracyjnego I. Lipowicz pisze, że w sytuacji zmian i „negatywnej autonomizacji administracji” „(...) potrzeba pewności prawa, bezpieczeństwa, jakie daje procedura, występują powszechnie. Tym ważniejsza jest pewność prawa, jaką daje Trybunał Konstytucyjny. Ostateczność jego orzeczeń i wysoki autorytet społeczny są ostoją państwa” .

I. Niżnik-Dobosz w interesującym studium nad metodą zmiany publicznego prawa materialnego, ustrojowego i proceduralnego wyraźnie dostrzega prawo obywatela do szeroko rozumianego bezpieczeństwa, w tym także bezpieczeństwa prawnego jako wartości uniwersalnej. Autorka pisze, że „(...) rozwój prawa polega na tym, że prawo podąża za filozofią, za systemem wartości ponad- i przedpaństwowych, za treścią praw naturalnych, które państwo odkrywa, a nie tworzy, instytucjonalizuje ich treść, stawiając w centrum swoich regulacji człowieka i obywatela z jego godnością, prawem do bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia i godnością jako podstawowymi wartościami” .

Uzasadnione zmiany prawa nie mogą wyrastać z polityki, lecz ze zdolności ludzi animujących funkcje organów państwa do „odkodowania potrzeby zmiany regulacji prawnych i służenia wartościom przyjętym w danym porządku prawnym za podstawowe (...)” .

Nie brak głosów w obronie pewności prawa w nauce prawa konstytucyjnego. Na przykład B. Banaszak w pracy poświęconej konstytucyjnej konstrukcji źródeł prawa pisze, że „(...) nowa Konstytucja po to określiła wyraźnie zasady zamknięcia systemu źródeł prawa, aby skończyć z dotychczasowym bałaganem w tej dziedzinie, aby zagwarantować rzecz fundamentalną z punktu widzenia jednostki – pewność prawa implikującą ustalenie raz na zawsze – kto i jakim aktem może regulować sytuację prawną jednostki (...)” .

B. Zdziennicki pisząc o ochronie konstytucyjnych praw i wolności obywatela, stwierdza, że zasadnicze znaczenie dla tej ochrony ma ochrona praw nabytych ujmowana jako element zasady zaufania do państwa i zasady zaufania do stanowionego przez nie prawa. Obie te zasady należą do zasad szczegółowych wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego .

Z zasady ochrony praw nabytych wyrasta także ochrona usprawiedliwionego oczekiwania obywatela na nabycie w przyszłości określonych praw podmiotowych. Stan oczekiwania na nabycie takich praw, zwany ekspektatywą, podlega ochronie konstytucyjnej. Ochrona ta odbywa się na takich samych zasadach, jak ochrona praw nabytych. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 11 lutego 1992 r. stwierdził, że ochronie podlegają tzw. ekspektatywy maksymalnie ukształtowane, tzn. takie, które mają pewien stopień stałości, które w stosunku do prawa podmiotowego, którego nabycie poprzedzają i zabezpieczają, „są samoistnym uprawnieniem pełniącym samodzielną rolę” .

J. Oniszczuk wskazuje na znaczenie jednolitej interpretacji przepisów prawa w budowaniu stanu pewności prawa. Autor ten pisze, że „(...) tak bowiem, jak nie może podlegać ochronie zaufanie do przepisów w sposób oczywisty niegodziwych, wykluczających słuszny charakter nabytych praw, tak również ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa, zwłaszcza gdy praktyka jest jednolita i trwała w określonym okresie, zaś przepisy, na gruncie których ta praktyka została ukształtowana, nie pozwalają na przyjęcie jej oczywistej bezzasadności” .

W polskim postępowaniu administracyjnym pewność sytuacji prawnej jednostki jest wyrażona w stosowaniu zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zasada ta dotyczy decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami, a także takich decyzji prawidłowych, których zmiany nie domagają się same strony . Trwałość decyzji administracyjnej jest ograniczona zwłaszcza wtedy, gdy decyzję administracyjną (lub postanowienie) dotykają wady dające podstawę do wznowienia postępowania albo do stwierdzenia nieważności. Jak wskazuje J. Borkowski, nie może być przeszkód w obaleniu decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem ani też w dostosowaniu załatwiania sprawy .

Pewności sytuacji prawnej jednostki nie można ograniczyć jedynie do unormowań, które wyraża zasada trwałości decyzji administracyjnej. Wszakże pewność sytuacji prawnej jednostki kształtowana jest również przez działania organu administracyjnego podejmowane w innych formach niż decyzja. Mamy tu na myśli kształtowanie sytuacji prawnej jednostki aktami normatywnymi organów administracyjnych oraz wielorako zróżnicowanymi czynnościami materialno-technicznymi (szerzej: działaniami faktycznymi administracji).

Znaczący wpływ na pewność sytuacji prawnej jednostki mają także normy ustrojowego prawa administracyjnego, dotyczące stosunków zarówno zewnętrznych, jak i stosunków w sferze wewnętrznej administracji. Bezpośredni lub pośredni wpływ na sytuację prawną jednostki wywierają zwłaszcza akty i czynności wewnętrzne administracji. Jak zwraca uwagę J. Jeżewski, „jest to obszar prawa niepewnego, półprawa” .

W literaturze naukowej wskazuje się, że pewność sytuacji prawnej jednostki jest zawsze w jakiś sposób wyznaczona przez pewność prawa. Mamy z nią do czynienia, gdy normy prawa administracyjnego są spójne, przejrzyste i gdy jednostka może przewidzieć, jakie działania administracyjne będą wobec niej w przyszłości podejmowane.

Tak przynajmniej pojmowana jest pewność prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Pewność prawa to nie tylko stabilność przepisów prawa, która w określonej sytuacji ekonomicznej może być trudna do osiągnięcia, ale także warunki dla możliwości przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli.

J. Oniszczuk pisze, że bezpieczeństwo prawne jednostki związane jest z pewnością prawa, umożliwia przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych obywatela. Prawodawca narusza wartości znajdujące się u podstaw tej zasady, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo obywatel w danych okolicznościach nie mógł go przewidzieć .

W wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zasada ochrony zaufania obywatela do państwa polega na tym, że prawo stanowione nie może się stawać pułapką dla obywatela. Obywatelowi winno się zapewnić taki stan bezpieczeństwa, by w momencie, w którym podejmuje określone czynności, mógł przewidzieć skutki własnych czynności. Nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania .

Z wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że dokonywanie w procesie stanowienia prawa gwałtownych zwrotów, przekreślających wcześniejszy kierunek zmian legislacyjnych i nieusprawiedliwionych żadnymi okolicznościami obiektywnymi, musi się spotkać z oceną krytyczną, dokonaną na płaszczyźnie art. 2 Konstytucji .

W wyroku z dnia 5 października 1999 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że „(...) państwo podejmuje reformę w zakresie realizowania świadczeń zdrowotnych, nie może dokonywać takich zmian prawa, które wiązałyby się z nieuprawnionym przerzucaniem swoich obowiązków prawnych (finansowych) na inne podmioty, czego konsekwencją mogłaby być niemożność realizowania ich własnych zadań i obowiązków”. I dalej: „(...) fakt niemożności wywiązywania się państwa ze swoich obowiązków prawnych stanowi naruszenie zasady ładu publicznego w państwie. Obowiązkiem państwa jest wytworzenie takiego normatywnego układu odniesienia, który czyni realnym korzystanie z publicznych praw podmiotowych” .

W wyroku z dnia 15 czerwca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „(...) zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych” .

Pewność sytuacji prawnej jednostki jest zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ściśle związana z przestrzeganiem zasady przyzwoitej legislacji, określoności przepisów, jak i zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw nabytych. W wyroku z dnia 20 listopada 2002 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „(...) niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Z kolei zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć pociąga za sobą postrzeganie prawa jako niesprawiedliwego i utratę zaufania obywateli do państwa” .

W wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się bliżej w sprawie ochrony prawnie usprawiedliwionych oczekiwań jednostki na nabycie w przyszłości określonych praw podmiotowych. Trybunał stwierdził, że ochrona taka dotyczy ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych. Ekspektatywa taka oznacza zakaz pozbawienia obywateli praw podmiotowych i ich ekspektatyw, ukształtowanych przez obowiązujące ustawy oraz zakaz ich ograniczania w sposób arbitralny” .

W wyroku z dnia 30 października 2001 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „(...) jako naruszenie wymagań konstytucyjnych oceniać należy tak niejasne i nieprecyzyjne formułowanie przepisu, które powoduje niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków. Powoduje to bowiem stworzenie nazbyt szerokich ram dla organów stosujących ten przepis, które w istocie muszą zastępować prawodawcę w zakresie tych zagadnień, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawić organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustaleniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności jednostki. (...) kierując się tą zasadą, Trybunał Konstytucyjny reprezentuje stanowisko, iż przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności zarówno z przepisem wymagającym regulacji ustawowej określonej dziedziny (np. ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, art. 31 ust. 3, zdanie 1 Konstytucji), jak i z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego” .

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które przytoczyłem tu jako przykład, utwierdzają w przekonaniu, że klasyczne wartości, na których zbudowane jest prawo administracyjne – pewność prawa i pewność sytuacji prawnej jednostki, której tak wyraźnie broni polski Trybunał Konstytucyjny, nie są przestarzałe, nie są anachronizmem. Sugestie, że wartości te to przeżytek z minionej epoki trudno bezkrytycznie zaakceptować.

II. Wypada jednak zauważyć, że współczesne prawo administracyjne materialne i ustrojowe nie jest już tak silnie i wyraźnie oparte na idei ochrony prawnej jednostki przed arbitralnością władzy administracyjnej .

Studia nad problemem współczesnych funkcji administracji publicznej i prawa administracyjnego pozwalają wyrazić opinię, że administracja i prawo administracyjne oparte są dziś na idei zmian, a nie na idei stabilności.

Zmiany, przede wszystkim zaś zmiany dotyczące tzw. postępu cywilizacyjnego, inspirują, projektują, propagują i wdrażają w życie niemal wszystkie rządy w Europie.

Gdy realizowana jest misja zmian (społecznych, ekonomicznych), pierwotna wartość prawa administracyjnego, jaką jest pewność sytuacji prawnej jednostki, schodzi na drugi plan.

Gdy działanie administracji publicznej oparte jest na założeniu ustawicznych reform wszystkich dziedzin życia społecznego, politycznego i gospodarczego, pewność prawa i bezpieczeństwo prawne obywatela przestają być wartościami absolutnymi. Jednostka powinna się liczyć z ograniczeniami zasady pewności prawa i jak się niekiedy argumentuje, wszystkimi konsekwencjami, jakie z tego faktu wynikają, powinna dopuszczać, że jej prawa podmiotowe będą realizowane w warunkach niepewności i ryzyka. Trybunał Konstytucyjny, który jednoznacznie strzeże zasady pewności prawa i pewności sytuacji prawnej jednostki, stwierdza w nielicznych orzeczeniach, że mogą zdarzyć się przypadki zaistnienia wystarczająco silnych argumentów przemawiających za odstąpieniem od zasady stabilności i pewności prawa .

W literaturze naukowej stawiane jest pytanie, jak obywatele postrzegają państwo prawa – czy szczególną doniosłość ma dla nich niearbitralne działanie władz publicznych, czy też przede wszystkim dobrze zorganizowane i urządzone społeczeństwo .

Odpowiedź na to pytanie oparta jest na przeświadczeniu niektórych socjologów, politologów i ekonomistów, że społeczeństwo oczekuje dziś od prawa administracyjnego nie tyle gwarancji ochrony przed arbitralnością władzy administracyjnej, ile raczej oczekuje od administracji publicznej zarządzania obiecującego stan dobrze zorganizowanego i dobrze urządzonego życia społecznego .

Nadto, wedle nowych założeń nauki prawa, prawo nie jest dziś jedynym nośnikiem pewności i bezpieczeństwa obywatela. Są, zdaniem niektórych, inne nośniki tych wartości, mocniejsze i skuteczniejsze. Prawo jest jedynie jednym z wielu.

W literaturze naukowej z zakresu teorii państwa i prawa wskazuje się, że pojęcie pewności prawa, bezpieczeństwa prawnego jednostki pochodzi z innego systemu prawa niż współczesny system prawa. S. Wronkowska pisze, że pojęcia te to konstrukcje pozytywizmu prawniczego. „(...) który zakładał, że prawo stwarzać będzie stan bezpieczeństwa prawnego, wyrażającego się w tym, że system prawny miał być dostatecznie stabilny i opierać się na uporządkowanym systemie wartości naczelnych (...), a przy tym miał być jasny i możliwie zupełny, dając podstawę do przewidywania decyzji podejmowanych na podstawie tworzących ten system norm (...) pozytywizm prawniczy jako kierunek prawoznawstwa był bowiem ideologią państwa ustabilizowanego, w którym nie toczyły się w owym czasie walki o wartości podstawowe. Zadaniem tego państwa było natomiast zorganizowanie sprawnej administracji oraz ochrona wartości wywalczonych (...)” .

J. Stelmach pisze współcześnie, że „(...) do XIX-wiecznego pozytywizmu już nawet nie wypada się odwoływać. Błąd na błędzie” .

W literaturze naukowej wskazuje się także, że prawo administracyjne nie pochodzi dziś wyłącznie od państwa, że są inne obok państwa podmioty prawotwórcze i że ich stan może mieć wpływ na pewność prawa i pewność sytuacji prawnej jednostki.

M. Zirk-Sadowski pisze, że „(...) coraz większe zespoły norm nie są już rezultatem aktywności naszego państwa (...) normatywizmu. Istotą multicentryczności nie jest sama wielość ośrodków prawodawczych, lecz nakaz, by uwzględniać w rozstrzygnięciach wszystkie normy pochodzące z różnych ośrodków prawodawczych” .

Tenże autor charakteryzując klasyczną, kelsenowską koncepcję normatywizmu prawnego wskazuje, że „(...) była to koncepcja silnego, niezależnego od demokratycznego dyskursu” .

Stanowienie takiego prawa współcześnie, wedle tej klasycznej koncepcji, nie daje demokratycznej legitymacji . Współcześnie należy wątpić w możliwość „(...) zarządzania wielkimi społeczeństwami przez systemy normatywne, składające się z nakazów i zakazów, których prawidłowe wykonanie kontroluje sędzia” .

We współczesnej filozofii prawa wskazuje się, że system prawa administracyjnego także winien być owocem społecznego dyskursu [polityków, grup społecznych, szerzej interesariuszy (ang. stakeholders)]. System ten, tworzony przez różne ośrodki prawotwórcze, „wydyskutowany”, nakierowany na „dobrze zorganizowane społeczeństwo, uwzględniający zmiany i przystosowujący się do nieprzerwanie dokonujących się zmian”, prawdopodobnie nie będzie mógł wygenerować pewności prawa, pewności sytuacji prawnej jednostki i bezpieczeństwa prawnego obywateli.

Od pewności prawa, od pewności sytuacji prawnej jednostki i od bezpieczeństwa prawnego ważniejszy staje się – zdaniem niektórych – rozwój społeczny i gospodarczy.

I. Lipowicz pisze, że „(...) z punktu widzenia nauki prawa administracyjnego największe zagrożenie przychodzi z zewnątrz – z teorii zarządzania i ekonomii, traktując prawo jako produkt, który ma swoją cenę. W takim ujęciu nie ma miejsca na zasadę państwa prawa – jest ona traktowana jako relikt okresu panowania prawa i prawników. Ten agresywny menedżeryzm, którego łagodniejszą wersję stanowi new governance przyjęty przez Unię Europejską, apoteozujący zasady wolnego rynku i korporację handlową jako wzór dla pozornie upadającego państwa, znalazł się nieoczekiwanie w pacie w związku z kryzysem gospodarczym” .

Wybitny polski znawca doktryn administracyjnych, historyk tych doktryn, baczny obserwator powstawania doktryn współczesnych administracyjnych, stwierdza, że w rozwoju administracji i prawa administracyjnego można wyróżnić „następujące po sobie prądy i fazy rozwojowe (...) gdy pojawia się nowa doktryna, nie następuje proces całkowitego zerwania z dorobkiem prądów poprzednich, przeciwnie, można mówić o nakładaniu się na siebie kolejnych prądów jako warstw łącznie składających się na współczesny kształt zarządzania publicznego i spokój myślenia o nim” .

Zdaniem tego autora, projektowanie administracji publicznej wedle modelu zarządzania publicznego ani nie jest pomysłem nowym, ani nie jest pomysłem przestarzałym, jest natomiast ideą na dzisiejsze czasy, ponieważ klasyczny model państwa prawnego dla kształtowania współczesnej administracji jest już częściowo przestarzały.

Warto zwrócić uwagę na jeszcze jedną opinię sformułowaną ze stanowiska politologicznego.

A. Antoszewski zauważa, że zarządzanie publiczne w konfrontacji z ideą rządów prawa, ideą zakładającą, że rządzić mają prawa, a nie ludzie, jest praktycznie niemożliwe, idea ta „(...) nie znajduje potwierdzenia w praktyce.” Zdaniem tego autora, „rządzenie jest formą aktywności, które to pojęcie odnosi się do ludzi, ludzie mogą faktycznie i praktycznie ideę rządów realizować, gdy prowadzą grę polityczną (...)” .

Wolno sądzić, że to właśnie z rozbieżnych interpretacji pojęcia państwa prawnego, także z powodu występujących niekiedy symptomów kryzysu idei państwa prawnego, z powodu praktyki administracyjnej odległej od tej idei, pojawia się zauważalne osłabienie wartości, którą tu nazywamy pewnością sytuacji prawnej jednostki.

Współczesne pomysły na administrację publiczną i na prawo administracyjne, stopniowo, ewolucyjnie, niekiedy niedostrzegalnie uruchamiają praktyczny mechanizm postrzegania przez obywatela swej sytuacji prawnej wobec administracji, jako sytuacji niepewności i ryzyka w realizowaniu publicznych praw podmiotowych.

Warto w tym miejscu zauważyć, że współczesna nauka o zarządzaniu kładzie nacisk nie na bezpieczeństwo prawne obywatela, nie na pewność realizacji jego publicznych praw podmiotowych, lecz raczej na bezpieczeństwo geopolityczne, bezpieczeństwo ekonomiczne, bezpieczeństwo ekologiczne, energetyczne, bezpieczeństwo w ruchu drogowym itp. w skali ogólnej, czyli indywidualnej jedynie pośrednio.

W niektórych współczesnych koncepcjach tej nauki tradycyjna administracja i klasyczne prawo administracyjne budzą niechęć.

W. Walters i J. Haahr piszą w monografii pt. „Rządzenie Europą”, że klasyczną policję charakteryzuje „obsesja na punkcie regulacji i porządku, publicznej czystości i bezpieczeństwa. Ucieleśnia ona bardziej pastoralne podejście do rządzenia, w którym porządek społeczny osiągany jest dzięki przestrzeganiu niezliczonych praw i regulacji, a nie przez rynki” .

Jednakże, co może się dla naszych badań wydać interesujące, pod wpływem kryzysu gospodarczego, w kręgach ekonomistów i politologów, krytyka tradycyjnego modelu państwa prawnego wyraźnie słabnie. W pracach naukowych z dziedziny zarządzania publicznego można zauważyć krytyczne opinie o przyjęciu dziś dość powszechnie w Europie modelu zarządzania publicznego. Dostrzega się potrzebę państwa opartego na prawie, silnego, tzn. sprawnego, skutecznego, odpornego na korupcję.

J. Wilkin w publikacji pt. „Słabość państwa w jego relacji do gospodarki i słabość ekonomicznej teorii państwa” pisze, że dobre, silne państwo nie ma odpowiednich substytutów (...) globalizacja, wbrew niektórym oczekiwaniom, nie zmniejszyła znaczenia państwa, więcej dyskomfortu odczuwamy z powodu słabości działania państwa niż słabości (zawodności) rynku. Charakteryzując proces integracji Europy, autor ten pisze, że migracja instytucji nie przebiega w ten sam sposób, jak migracja towarów czy kapitału, integracja europejska nie marginalizuje znaczenia państwa, nie eliminuje tego, co było istotą państwa: tworzenie ładu instytucjonalnego dla działań zbiorowych i przestrzeni wolności jednostki oraz jej ochrony .

Można wyrazić przekonanie, że agresywny menedżeryzm, wedle którego próbuje się projektować administrację publiczną i prawo administracyjne, osłabi swą krytykę idei państwa prawnego, że dostrzeżone zostanie znaczenie takich wartości państwa prawnego, jak pewność prawa, pewność sytuacji prawnej jednostki i w jakimś przynajmniej minimalnym zakresie bezpieczeństwo prawne każdego.

III. W przedmowie do wydania drukiem publikacji naukowych przygotowanych na I Krakowsko-Wrocławskie Spotkanie Naukowe Administratywistów w Krakowie, Profesor Jan Zimmermann pisał, że „(...) od dawna wiadomo, że bardzo atrakcyjnym i płodnym sposobem badania prawa jest obranie jednego, nawet wydawałoby się odległego i szczegółowego punktu widzenia i obserwacji poszczególnych, nawet węzłowych zagadnień właśnie z jednej pozycji” .

Na II Spotkanie Naukowe Administratywistów Krakowa i Wrocławia przygotowane zostały publikacje naukowe dotyczące problemu, jak się wydaje, dziś odległego, nieczęsto podnoszonego we współczesnej nauce prawa administracyjnego, zarazem problemu bezspornie węzłowego.

Gdy klasyczne idee prawa administracyjnego podlegają dziś reinterpretacji na skalę niespotykaną, warto wrócić do źródeł i przypomnieć ideę fundamentalną prawa administracyjnego – pewność sytuacji prawnej jednostki, kształtowaną przez prawo i działania władzy administracyjnej.

Autorzy publikacji naukowych, które w tej pracy przedstawiamy, z podziwu godną skrupulatnością poszukują tej zagubionej z upływem lat idei w prawie administracyjnym materialnym, ustrojowym i procesowym, i na szczęście odnajdują ją. Współczesny obywatel, tak jak dwieście lat temu, oczekuje od prawa i od władzy administracyjnej stałości, jakiejś minimalnej trwałości swych praw i obowiązków, oczekuje pewności swej sytuacji prawnej.

Wrocław, dnia 25 stycznia 2012 r.

Adam Błaś