Łaszczyca Grzegorz, Pojęcie strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym

1. Regulacja prawna strony ogólnego postępowania administracyjnego nadaje jej charakter instytucji prawnej. Jest bowiem – z uwzględnieniem poglądu J.S. Langroda – „zespołem reguł wiążących się z pewną sytuacją (ściślej: splotem sytuacyj)”, których kompleks „urasta do roli jednolitej całości pojęciowej”, stanowiąc „kościec prawny wokół którego istnieje substancja złożona z reguł prawnych” . W nauce prawa strona postępowania nazywana jest także instytucją procesową (instytucją postępowania administracyjnego ). Takie jej postrzeganie może znaleźć uzasadnienie już z uwagi na umiejscowienie regulacji strony w normach procesowych, jej prosty związek z postępowaniem, a także samą warstwę procesową pojęcia strony. „Procesowy” wymiar instytucji strony postępowania administracyjnego wymaga jednak wyraźnego zastrzeżenia, że dla jej opisania (wyznaczenia) zasadniczą rolę odgrywają również inne – niż procesowe – normy prawa. Doniosłą, a w istocie podstawową rolę w poszukiwaniu źródeł interesu prawnego spełniają w szczególności normy prawa materialnego. Zastosowania wymagają jednocześnie normy organizacyjne (ustrojowe) w części dotyczącej form organizacyjnych podmiotów prawa.

2. Uznaniu za instytucję prawną/procesową nie sprzeciwia się brak cechy zwartości regulacji prawnej strony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki model unormowania, charakterystyczny także dla obcych rozwiązań administracyjnoprocesowych, zmusza jedynie do poszukiwania elementów tej instytucji w różnych jego fragmentach. Próba zespolenia jest możliwa, jednak łączne ujęcie elementów definicyjnych z określeniem wszelkich praw i obowiązków strony (jej pozycji procesowej, a w określonych granicach także pozycji materialnej) mogłoby wpływać na przejrzystość unormowania. Wszystkie elementy składające się na instytucję strony mają doniosłą wartość. Samo jednak pojęcie strony (przyjęta definicja) ma dla pozostałych walor pierwotny. Już z tego względu zasługuje na szczególną uwagę.

3. Pojęcie strony uznawane jest w nauce prawa za węzłowe pojęcie postępowania administracyjnego. Jego wprowadzenie oceniane jest jako podstawowy zwrot w dziejowym procesie przejścia od państwa policyjnego do państwa praworządnego: „w państwie praworządnym strona nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, ale – jeśli zaangażuje się w procesie administracyjnym – jest jego czynnym uczestnikiem, podmiotem samoistnych uprawnień” .

4. Przyjęte w kodeksie pojęcie strony jest źródłem wielu wątpliwości. Już w odniesieniu do pierwszej polskiej regulacji postępowania administracyjnego twierdzono, że definicję strony ujęto „dość szeroko, a przy tym mglisto” . Elementem tego pojęcia, wokół którego koncentrują się one, jest w szczególności określenie „interes prawny”, zaliczane do typowych klauzul generalnych lub kategorii pojęciowej powiązanej z konstrukcją klauzuli odsyłającej . Sama judykatura zdaje się w tym zakresie formułować różne, nie zawsze spójne, reguły pomocnicze. Przyjmuje między innymi, że interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i dla stwierdzenia jego istnienia bądź nieistnienia konieczne jest bardzo wnikliwe jego rozważenie, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie, by w rezultacie w sposób niebudzący wątpliwości wykazać przesłanki określone w art. 28 k.p.a. W innej wypowiedzi „rozluźnia” wymóg jednoznaczności i formułuje zasadę rozstrzygania na korzyść osoby domagającej się uznania jej za stronę postępowania wątpliwości co do jej legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, uzasadniając jej przyjęcie jedną z funkcji postępowania administracyjnego, tj. ochrony interesów prawnych stron . Wskazuje, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu . Odnotowania wymaga również takie stanowisko, które podkreśla, że „nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a.” , a określenie interesu prawnego w regulacji materialnoprawnej nie zawsze wyrażone jest wprost i często wymaga złożonego procesu wykładni . Poza elementem „interesu prawnego” rozbieżności dotyczą także aspektu organizacyjnego pojęcia strony, a także jego warstwy procesowej. Jednym z celów niniejszej pracy jest wskazanie obszarów spornych.

5. Instytucja prawna strony postępowania administracyjnego – z uwagi na jej fundamentalne znaczenie w konstrukcji tego postępowania – wyznacza jeden z głównych obszarów badawczych nauki prawa administracyjnego procesowego. Zainteresowanie centralnym podmiotem procesowym sięga już pierwszych kodyfikacji procedury administracyjnej i wciąż pozostaje aktualne. Świadczą o tym w szczególności prace monograficzne poświęcone całościowo stronie postępowania. Publikowano je na różnych etapach rozwoju regulacji procesowej i w różnych porządkach prawnych. Już w okresie pierwszych kodyfikacji powstały między innymi dwie kardynalne monografie: praca Ivo Krbeka Stranka u upravnom postupku (Zagreb 1928) i praca Wita Klonowieckiego Strona w postępowaniu administracyjnym (Lublin 1938). Również w aktualnej nauce prawa administracyjnego procesowego odnotować można monografie koncentrujące uwagę na pozycji prawnej strony postępowania lub – szerzej – także uczestnika postępowania. Mowa tu w szczególności o pracach z zakresu porządku prawnego: szwajcarskiego (Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess. Unter besonderer Berücksichtigung des Verwaltungsverfahrens und des Verwaltungsprozesses im Bund, Zürich 2000), austriackiego (Alexander Balthasar, Die Beteiligung im Verwaltungsverfahren, Wien–New York 2010), niemieckiego (Frank Alpert, Zur Beteiligung am Verwaltungsverfahren nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes. Die Beteiligtenstellung des § 13 Abs. 1 VwVfG, Frankfurt am Main–Berlin–Bern–New York–Paris–Wien 1999) czy bułgarskiego (Веселина Канатова-Бучкова, Заинтересованите лица по Административнопроцесуалния кодекс, София 2015).

6. Zasadniczym celem niniejszej pracy jest ustalenie znaczenia kodeksowego pojęcia strony postępowania administracyjnego i w rezultacie próba oceny jego adekwatności (aktualności). Za szczególne kryterium oceny przyjęto wpływ obowiązującego rozwiązania na realną ochronę interesów osoby w rozstrzyganiu jej sprawy indywidualnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej albo milcząco. Założenie to zakłada stosowanie regulacji względnie elastycznej, jednak o ograniczonej prawnie formule. Wymaga wyważenia granic ochrony, które nie mogą być ani zbyt wąskie, ani zbyt szerokie. Te pierwsze mogą uzasadniać zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, z jej przejawem w postaci prawa (dostępu) do administracji. Tym drugim sprzeciwia się wymóg sprawności działania administracji publicznej, któremu nie sprzyja szeroki zakres podmiotowy postępowania. Ograniczony „luz” treściowy pojęcia strony postępowania wymaga również odniesienia do różnych jego elementów konstrukcyjnych. Nie może być zawężony tylko do przyjętego elementu materialnego, ale powinien obejmować także wymiar „organizacyjny”, czyli uwzględniać różnorodność form organizacyjnych w sferze prawa administracyjnego.

7. W wymiarze podstawowym pracę oparto na metodzie dogmatycznej, rozumianej – za M. Zimmermannem – jako działalność zmierzająca do ustalenia treści norm prawnych i zbadania ich związków, ujmowania ich w całość w celu wydobycia pewnych idei przewodnich czy zasad, które mogą ułatwić stosowanie prawa . Jej wykorzystanie stwarza możliwość ustalenia pojęcia strony ogólnego postępowania administracyjnego. W bardzo szerokim zakresie badanie obejmuje także poglądy judykatury. Ich uwzględnienie zmierza do ustalenia zmian w postrzeganiu w orzecznictwie sądowym określonych elementów pojęcia strony postępowania, a także kształtujących się już wyraźnie utrwalonych „linii orzeczniczych” co do określonych jego składników (aspektów). W celu przedstawienia ewolucji regulacji prawnej pojęcia strony postępowania administracyjnego zastosowano w pracy metodę historyczną. Szczególnej uwadze poddano pojęcie strony w przepisach rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Końcowa część pracy obejmuje krótką prezentację obcych rozwiązań prawnych w zakresie pojęcia strony postępowania. Badaniu poddano przede wszystkim rozwiązania państw europejskich o różnej tradycji i metodzie normowania postępowania administracyjnego, a także niektóre ustawodawstwa pozaeuropejskie.

8. Praca uwzględnia stan prawny na dzień 1.02.2023 r.