Bończak-Kucharczyk Ewa, Polityka mieszkaniowa państwa. Jak ją tworzyć? Co może i powinna zawierać aby była skuteczna? Jak wyglądała w Polsce?

Polityka mieszkaniowa, o jakiej mowa w tej książce, to zespół celów oraz mających je realizować zadań i działań, w tym regulacji prawnych, ukierunkowanych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych ludności. Chociaż w tytule książki mowa jest o polityce mieszkaniowej państwa, to omawiane są tu nie tylko zadania i działania realizowane wyłącznie przez władze, różnorodne struktury czy też podmioty państwowe, ale także zadania i działania samych mieszkańców oraz różnych podmiotów i struktur niepaństwowych – prywatnych, społecznych, samorządowych – składające się w sumie na całokształt polityki mieszkaniowej realizowanej na terytorium danego kraju. Zadaniem polityki mieszkaniowej państwa jest w rozumieniu tej książki określenie zakresu wszystkich działań mających prowadzić do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ludności (a przynajmniej do poprawy sytuacji mieszkaniowej większości mieszkańców) i stworzenie jednego całościowego planu obejmującego również wskazanie, skonstruowanie lub wprowadzenie instrumentów służących realizacji tego planu.

Omawiana tu polityka mieszkaniowa, a także analizy i zalecenia jej dotyczące, odnoszą się do krajów i społeczeństw demokratycznych funkcjonujących w różnych odmianach gospodarki rynkowej. Chodzi tu o kraje, w których dochody obywateli są zróżnicowane i gdzie odnotowuje się jakieś symptomy wzrostu gospodarczego dające szanse na stopniową poprawę sytuacji mieszkaniowej ludności, w innych warunkach nie można bowiem skutecznie realizować żadnej polityki mieszkaniowej zmierzającej do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zdecydowanej większości mieszkańców. Dzieje się tak dlatego, że dotykająca większość mieszkańców bieda uniemożliwia dokonywanie inwestycji mieszkaniowych na szerszą skalę, więc niemożliwa jest też w takim zakresie budowa mieszkań zapewniających bezpieczny i wygodny byt, albo dlatego, że panujący system polityczny uniemożliwia bogacenie się większości mieszkańców i tym samym niweczy możliwość budowania lub uzyskiwania mieszkań przez samych zainteresowanych, a żaden kraj (nawet taki, którego elitę stanowią osoby niezwykle bogate) nie jest w stanie finansować budowy i utrzymania mieszkań dla wszystkich ani nawet dla większości swoich mieszkańców. Niekiedy mamy do czynienia z sytuacją, w której z powodów doktrynalnych w danym państwie wykluczono różne formy dochodzenia do posiadania własnego mieszkania; mowa tu m.in. (choć nie tylko) o reżimach wyłączających własność prywatną ziemi bądź samych mieszkań. W takich krajach działania państwa mogą czasem co najwyżej poprawić sytuację mieszkaniową pewnych grup mieszkańców, nie mogą jednak zapewnić realizacji tego, czemu ma służyć odpowiednia polityka mieszkaniowa państwa, czyli właściwego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zdecydowanej większości mieszkańców.

Niniejsza książka składa się z trzech różnych części.

Część pierwsza traktuje o tym, czym w ogóle jest polityka mieszkaniowa, po co ją tworzyć i realizować. W tym zakresie obowiązują, a przynajmniej powinny obowiązywać, pewne uniwersalne zasady dotyczące wielu różnych krajów, które tu w skrócie starano się przedstawić, zamieszczając jednak także odniesienia do polskich realiów. W tej części przedstawiono też zasady, według których należy postępować, by sformułować najbardziej w danych warunkach potrzebną i efektywną politykę mieszkaniową, biorąc pod uwagę rzeczywiste potrzeby i możliwości oraz wskazując jednocześnie główny cel działań – właściwe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych zdecydowanej większości mieszkańców.

W części drugiej znalazły się rozdziały zawierające zestawienie dość szczegółowych wskazówek (instrukcji) dotyczących tego, jak krok po kroku opracowywać efektywną politykę mieszkaniową i co powinna ona zawierać w zależności od istniejących w danym kraju (miejscu) warunków. Odniesiono się szerzej do polskich doświadczeń i niektórych krajowych regulacji prawnych. Starano się też formułować wnioski wynikające z wcześniejszych doświadczeń polskich lub z doświadczeń innych krajów oraz podkreślać znaczenie, jakie dla skuteczności polityki mieszkaniowej może mieć uwzględnianie tych doświadczeń. W tej części zawarto także krótkie opisy rozmaitych instrumentów, jakie można zastosować w różnych okolicznościach do realizacji założonych celów danej polityki mieszkaniowej. Odniesiono się do kwestii racjonalności stosowania lub niestosowania zróżnicowanych instrumentów w konkretnych sytuacjach bądź stosowania jednocześnie różnych instrumentów, wskazując błędy polegające m.in. na funkcjonowaniu naraz zbyt wielu instrumentów ukierunkowanych na realizację podobnych celów lub na zbytniej ostrożności w wyborze instrumentów, powodującej, że nie zastosowano działań niezbędnych, by dana polityka mieszkaniowa mogła być skuteczna. Nawiązano również, choć fragmentarycznie, do polskich doświadczeń i przepisów, wskazując pewne ich wady i mankamenty oraz zamieszczając wskazówki, co zrobić, by nie dopuścić do ich powtórzenia.

Doświadczeniom polskim i wnioskom z nich płynącym poświęcona jest część trzecia książki, w której mowa o różnych wydaniach i wersjach polskiej polityki mieszkaniowej po roku 1989 oraz o jej częstych i czasami zbędnych lub niekonsekwentnych zmianach, powodujących, że nie mogła ona być w pełni skuteczna. Poszczególne rozdziały tej części odnoszą się do generalnie do następujących po sobie okresów, w których władzę sprawowały zmieniające się opcje polityczne. Podział taki wynika przede wszystkim z różnego podejścia do polityki mieszkaniowej przez poszczególne środowiska polityczne, związanego zarówno z ideologiami, jak i z programami partii przejmujących rządy w Polsce.

Analizując politykę mieszkaniową (czy też polityki mieszkaniowe) w kolejnych okresach, jako podstawę analiz uwzględniono jedynie oficjalne, przyjmowane przez rząd lub sejm dokumenty i programy dotyczące takiej polityki, a także fakty związane z szeroko pojmowaną polityką mieszkaniową, takie jak uchwalone ustawy, wydane rozporządzenia, stworzone instytucje lub wprowadzone mechanizmy finansowania albo dokonane reformy. Jednak w książce wymienione zostały nie wszystkie ustawy lub rozporządzenia mające jakiś związek z polityką mieszkaniową różnych ugrupowań politycznych i ekip rządowych, a tylko takie, które były zapowiadane i wymieniane w dokumentach (programach, strategiach) dotyczących wprost polityk mieszkaniowych deklarowanych lub realizowanych w poszczególnych okresach. Pominięto natomiast regulacje w mniejszym stopniu wpływające na kształt tych polityk, choćby nawet realizowały one ich ogólne cele bądź uzupełniały ich realizację za pomocą instrumentów głównych. Takich regulacji można byłoby wymienić bardzo wiele, a ich opisy znacznie zwiększyłyby objętość książki, ale niekoniecznie wpłynęłyby na całościową charakterystykę kolejnych polityk mieszkaniowych czy istotnie zwiększyły wiedzę na ich temat. Nie miałyby też zasadniczego wpływu na wnioski dotyczące tych polityk.

Nie uwzględniono natomiast licznych dokumentów programowych tworzonych w różnych okresach przez różne partie polityczne lub środowiska naukowe związane z partiami politycznymi lub z nimi nie związane ani projektów dokumentów, które nie doczekały się przyjęcia przez rząd lub sejm i nie miały rzeczywistego wpływu na realizowaną politykę mieszkaniową państwa. Nie uwzględniono też analiz, badań naukowych i publikacji dotyczących sytuacji mieszkaniowej Polaków w różnych okresach po 1989 r., poruszających kwestie polityki mieszkaniowej prowadzonej po 1989 r. lub zawierających wnioski dotyczące tej polityki. To również znacznie zwiększyłoby objętość książki (podobnie jak dokładne cytowanie dokumentów dotyczących polityki mieszkaniowej poszczególnych rządów), a niekoniecznie oddawałoby rzeczywistość wynikającą z poczynań władz. Uwzględniono zatem tylko te analizy, które stały się częścią oficjalnych dokumentów i programów przyjmowanych przez rząd lub sejm albo oficjalnych ocen realizacji polityki mieszkaniowej w różnych latach, dokonywanych przez NIK lub sam rząd.

W części trzeciej zamieszczono różne podsumowania i oceny, ale – oprócz własnych wniosków autorki – przedstawiają one to, co wynika z oficjalnych dokumentów i zawartych w nich ocen. Nie przytacza się analiz naukowych ani innych publikacji przedstawiających takie oceny, choć niektóre z nich mogą zawierać wnioski interesujące i warte wykorzystania .

Książkę tę autorka kieruje do wszystkich, którzy interesują się mieszkalnictwem i polityką mieszkaniową, w szczególności do osób związanych z jej tworzeniem i realizowaniem, tak na szczeblach lokalnych, jak i w skali całego kraju – a więc do polityków, urzędników, naukowców, działaczy społecznych zainteresowanych zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przez obywateli i wspomaganiem najuboższych, w tym osób bezdomnych – w nadziei, że będą może mieli wpływ na sprawy, którym poświęcone są te rozważania. Adresuje ją także do wszystkich innych, którym leży na sercu to, by ludzie mieli gdzie mieszkać i by ich mieszkania służyły im jak najlepiej. By mogli się w nich rozwijać, czuli się bezpiecznie i mieli poczucie, że nie musząc już walczyć o byt, mogą poświęcić się realizacji innych życiowych celów i pożytecznej pracy.