Ambroziak Adam A. (red.), Pamuła-Wróbel Katarzyna (red.), Zenc Robert (red.), Pomoc publiczna dla przedsiębiorców. Wybrane zagadnienia

Pomoc publiczna w rozumieniu prawa unijnego stanowi przykład interwencji publicznej realizowanej przez władze publiczne za pośrednictwem dostępnych środków na rzecz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Z jednej strony o istotności przepisów, a z drugiej strony – o ich aktualności świadczy fakt, że przez ponad 60 lat traktatowy zakaz udzielania pomocy publicznej oraz wyłączenia fakultatywne i obowiązkowe nie zostały w zasadzie zmienione. W obliczu eliminacji kolejnych barier w handlu między państwami członkowskimi, zarówno tradycyjnych, w tym taryfowych, i ograniczeń ilościowych wraz z tworzeniem unii celnej, jak również fizycznych, technicznych i fiskalnych wraz z ustanowieniem rynku wewnętrznego UE, a jednocześnie w kontekście wprowadzenia wspólnej waluty – pomoc publiczna pozostała jedynym dozwolonym instrumentem polityki gospodarczej państwa, której celem mogłaby być poprawa konkurencyjności rodzimych przedsiębiorstw.

W konsekwencji wszelka interwencja ze środków publicznych państw członkowskich jest zakazana pod warunkiem zgodności z zasadami czterech swobód rynku wewnętrznego. Ma to szczególne znaczenie w obliczu zacierania się granic między handlem tradycyjnym a handlem przez Internet. Ponadto państwa członkowskie UE coraz silniej odczuwają procesy serwityzacji, a więc oferowania towarów wraz z usługami oraz konkurencji ze strony państw spoza UE, których unijne reguły odnośnie do subwencjonowania nie obowiązują. Kolejną istotną kwestią, szczególnie z punktu widzenia Polski, jest fakt, że środki unijne przekazane do dyspozycji Polski bez względu na pierwotne ich pochodzenie, jeśli udzielane są przedsiębiorcom i spełniają przesłanki z art. 107 ust. 1 TFUE, są traktowane jako pomoc publiczna, ze wszystkimi tego konsekwencjami (ograniczeniami).

Koncepcja prawna pomocy publicznej w UE uregulowana jest przede wszystkim na poziomie prawa pierwotnego w TFUE (część trzecia „Polityka i działania wewnętrzne Unii”, tytuł VII „Wspólne reguły w dziedzinie konkurencji, podatków i zbliżenia ustawodawstw”, rozdział 1 „Reguły konkurencji”, sekcja 2 „Pomoc przyznawana przez Państwa” – art. 107–109). Przepisy te ustanawiają niemal wyłączną kompetencję w tej dziedzinie Komisji Europejskiej, która na mocy TFUE ma pierwszoplanową rolę w tworzeniu regulacji i wydawaniu rozstrzygnięć co do zgodności interwencji państwa z rynkiem wewnętrznym UE. Ogranicza ją w tym zakresie kontrola sądów unijnych, których orzecznictwo jest drugim najważniejszym źródłem prawa i interpretacji w tym przedmiocie.

Specyfika i złożoność zasad powoduje, że są one niekoniecznie czytelne zarówno dla podmiotów udzielających pomocy, jak i jej beneficjentów. Choć mija już kilkanaście lat, od kiedy w Polsce obowiązują przepisy określające szczegółowe zasady, na podstawie których dopuszczalne jest udzielanie pomocy publicznej, liczba aktów prawa unijnego, interpretacji Komisji Europejskiej czy orzecznictwa unijnych sądów wydaje się dość przytłaczająca. Dotychczasowa literatura na temat warunków dopuszczalności pomocy publicznej zawierała świetny materiał, który zdecydowanie wystarczał na pierwsze lata akcesji Polski do UE. Obecnie zidentyfikowana jest potrzeba nowego spojrzenia na pomoc publiczną uwzględniającego zarówno potrzeby kraju, jak i ograniczenia wynikające z legislacji unijnej.

Niniejsza książka wypełnia istniejącą lukę na polskim rynku wydawniczym publikacji z zakresu pomocy publicznej. W ostatnich latach Komisja Europejska przeprowadziła bowiem głęboką reformę zasad udzielania pomocy publicznej, istotnie rozbudowała czy niekiedy zmodyfikowała cele, jakie mogą być sfinansowane z pomocy publicznej, jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, kwalifikowalność kosztów, intensywność wsparcia oraz pozostałe wymogi administracyjne.

Książka ta pozwala Czytelnikom zainteresowanym kwestiami pomocy publicznej na zdobycie:

W związku z tym, że Komisja Europejska 7.01.2019 r. ogłosiła przedłużenie o 2 lata okresu obowiązywania reguł określających warunki dopuszczalności pomocy publicznej, przyjętych w ramach procesu modernizacji (głównie w latach 2013–2014), wiedza opisana w niniejszej publikacji, według stanu na 1.10.2019 r., pozostanie zasadniczo aktualna aż do końca 2022 r.

Monografia składa się z dwunastu rozdziałów, przedstawiających zarówno przesłanki i definicje pomocy publicznej, kwestie proceduralne związane z jej udzielaniem, jak i warunki uznawania za dopuszczalne wsparcia publicznego wybranych najważniejszych kategorii pomocy publicznej. Bazą dla tych analiz jest legislacja unijna, jednakże ze względu na jej specyfikę tam, gdzie było to możliwe, wskazano rozwiązania systemowe obowiązujące w Polsce.

W rozdziale 1 opisano podstawową siatkę pojęciową stosowaną w systemie pomocy publicznej oraz przedstawiono wykaz źródeł prawa zarówno unijnego, jak i krajowego. Zapoznanie się przez Czytelnika z takimi pojęciami, jak: podmiot udzielający pomocy, beneficjent pomocy, dzień udzielenia pomocy czy jej wartość pozwoli mu na swobodne poruszanie się w całym systemie udzielania i kontroli pomocy publicznej, gdyż są to pojęcia uniwersalne, mające zastosowanie niezależnie od tego, jakiego rodzaju pomocą publiczną Czytelnik jest zainteresowany. Natomiast usystematyzowany przegląd podstaw prawnych umożliwi mu zrozumienie podziału kompetencji w tej dziedzinie między instytucjami unijnymi a państwami członkowskimi oraz podstaw tworzenia warunków dopuszczalności pomocy publicznej i procedury jej badania i zatwierdzania.

Rozdział 2 został poświęcony wyjaśnieniu dwóch pojęć: przedsiębiorcy i działalności gospodarczej. Pojęcia te mają zasadnicze znaczenie dla identyfikacji podmiotów, w odniesieniu do których reguły pomocy mają zastosowanie. Stanowią więc przesłankę zerową, od której badanie występowania pomocy zawsze się rozpoczyna. Wydawać by się mogło, że identyfikacja przedsiębiorcy nie powinna nastręczać większych problemów. W praktyce jednak okazuje się, że unijna definicja przedsiębiorcy, a więc podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, może zasadniczo różnić się od definicji wprowadzonej w krajowym porządku prawnym, powodując tym samym wiele problemów interpretacyjnych. Dodatkową trudnością jest to, że identyfikacja przedsiębiorcy przez pryzmat prowadzonej przez niego działalności nie musi mieć charakteru trwałego, ponieważ kwestia wymiaru gospodarczego danej działalności może być zmienna w czasie, a nawet uzależniona od decyzji politycznej. Stąd też rozdział 2 pozwoli Czytelnikowi poznać, jakie pułapki mogą go czekać w związku z odmiennym definiowaniem pojęcia przedsiębiorcy w prawie unijnym i w prawie krajowym oraz zgłębić charakter różnych rodzajów aktywności, której podejmują się podmioty w przestrzeni gospodarczej i niegospodarczej.

W rozdziale 3 omówiono przesłanki pomocy publicznej wywodzące się z art. 107 ust. 1 TFUE. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że nie tworzą one jednej definicji pomocy publicznej, a raczej ramy, które każdorazowo pozwalają w sposób obiektywny stwierdzić, czy dane wsparcie stanowi pomoc czy nie. Każda z przesłanek została omówiona w sposób bardzo szczegółowy, wraz z podaniem bogatego orzecznictwa unijnego oraz przykładów z polskiej praktyki. Po przeczytaniu rozdziału Czytelnik będzie w stanie samodzielnie dokonać systematycznej analizy występowania pomocy publicznej.

Rozdział 4 zawiera omówienie proceduralnych aspektów udzielania oraz kontroli pomocy publicznej. Stanowi on uzupełnienie obecnego opracowania w zakresie, w jakim zostało ono poświęcone materialnoprawnym zagadnieniom. Uzupełnienie to jest konieczne, ponieważ przepisy materialnoprawne bez proceduralnych nie mają racji bytu. Z drugiej strony przepisy proceduralne bez materialnoprawnych są bezprzedmiotowe. W rozdziale 4 zostały przedstawione ogólne warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było udzielić pomocy publicznej. Przedstawiony także został podział kompetencji między UE a państwa członkowskie, ze szczególnym uwzględnieniem kompetencji wykonywanych przed udzieleniem pomocy oraz po jej udzieleniu, w ramach kontroli prawidłowości udzielenia pomocy. Ewentualne stwierdzenie niezgodnego z prawem udzielenia pomocy publicznej (niezgodnie z przepisami proceduralnymi) rodzi określone konsekwencje, które są inne w przypadku, gdy stwierdzenia takiego dokonuje Komisja lub sądy krajowe. Umiejętność rozróżniania tych konsekwencji jest konieczna w systemie kontroli pomocy publicznej.

Rozdział 5 poświęcono jednemu z najpopularniejszych i najczęściej stosowanych przeznaczeń pomocy w prawie polskim, tj. pomocy de minimis. Z uwagi na ograniczoną kwotę wsparcia pomoc de minimis przez Komisję Europejską traktowana jest jako pomoc o nieznacznym wpływie na konkurencję, co skutkuje przede wszystkim zwolnieniem z obowiązku jej notyfikacji. Nie oznacza to jednak, że w udzielaniu pomocy de minimis nie kryją się żadne pułapki (np. w zakresie pojęcia pojedynczego przedsiębiorstwa czy jej kumulacji z pomocą o innych przeznaczeniach), o czym Czytelnik przekona się z pewnością po lekturze tego rozdziału.

Rozdział 6 dotyczy regionalnej pomocy inwestycyjnej, która odgrywa nieocenioną rolę we wspieraniu rozwoju regionów najsłabiej rozwiniętych w UE, do których Polska w znacznej mierze wciąż jeszcze należy. W rozdziale wyjaśniono przede wszystkim szereg niuansów związanych z pojęciem nowej inwestycji, kosztów kwalifikowanych czy efektu zachęty, które zarówno dla organów udzielających pomocy, jak i dla jej beneficjentów stanowią źródło licznych wątpliwości interpretacyjnych.

W rozdziale 7 omówiono reguły dopuszczalności pomocy publicznej na ochronę środowiska oraz w sektorze energetycznym wynikające z GBER oraz wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020. W związku z coraz ambitniejszą polityką klimatyczną UE wsparcie w tych obszarach udzielane jest w coraz większych kwotach, a skutki pomocy są obserwowane nie tylko przez bezpośrednich jej beneficjentów, lecz także wywierają istotny wpływ na całą gospodarkę. W rozdziale omówiono zarówno zasady dotyczące pomocy inwestycyjnej, jak i reguły odnoszące się do tzw. operacyjnych systemów wsparcia w sektorze energetycznym.

W rozdziale 8 omówiono podstawowe pojęcia i zagadnienia istotne z punktu widzenia pomocy na badania, rozwój i innowacje, w tym w szczególności pojęcie działalności gospodarczej, specyfikę beneficjentów pomocy na badania, rozwój i innowacje oraz zasady współpracy organizacji badawczych z przedsiębiorstwami. Biorąc pod uwagę fakt, że zdecydowana większość przypadków takiej pomocy jest udzielana w Polsce na zasadach określonych w rozporządzeniu 651/2014, szczegółowo omówiono warunki dopuszczalności pomocy wynikające właśnie z tego aktu prawnego. Przedstawione zostały również podstawowe zasady uznawania pomocy za zgodną z rynkiem wewnętrznym, o których mowa w zasadach ramowych B+R+I. Ponadto, co może okazać się szczególnie cenne dla Czytelnika, w rozdziale tym wyjaśniono najważniejsze założenia przykładowego polskiego programu pomocowego przewidującego udzielanie pomocy na badania, rozwój i innowacje zgodnie z warunkami dopuszczalności określonymi w rozporządzeniu 651/2014, tj. ulgi badawczo-rozwojowej.

Rozdział 9 został poświęcony obszarom, z którymi pomoc publiczna przez beneficjentów na ogół nie jest utożsamiana, tj. pomocy na infrastrukturę lokalną, kulturalną oraz sportowo-rekreacyjną. Praktyka i orzecznictwo Komisji Europejskiej wskazują jednak jednoznacznie, że finansowanie nawet tego typu infrastruktury może wiązać się z wystąpieniem pomocy publicznej. W rozdziale tym podjęto zatem próbę rozgraniczenia pomocy od jej braku, jak również opisano zasady jej dopuszczalności w stosunku do każdego z trzech przeznaczeń pomocy.

W rozdziale 10 przybliżono aspekt wartościowy udzielania pomocy publicznej. Przedstawiono w nim niezbędne informacje pozwalające na wyliczenie wartości pomocy publicznej dla poszczególnego przedsiębiorcy, tak aby możliwe było zapewnienie porównywalności wartości pomocy publicznej udzielonej w różnym czasie i w różnych formach. Wskazano metody przeliczania wartości korzyści uzyskiwanych przez przedsiębiorców na skutek udzielenia pomocy publicznej w różnych formach na ekwiwalent dotacji netto, uwzględniające zarówno zmianę wartości pieniądza w czasie, jak i preferencyjne oraz odpowiadające im rynkowe parametry przysporzenia korzyści. Przy prezentacji sposobów wyliczenia wartości pomocy odwołano się zarówno po przepisów prawa unijnego, jak i krajowego oraz zobrazowano je przykładami.

W rozdziale 11 omówiono, na czym polega monitorowanie pomocy publicznej w Polsce. Wskazano unijne i krajowe źródła prawa, które regulują proces monitorowania, zadania z nim związane oraz podmioty odpowiadające za poszczególne zadania. Przedstawiono najważniejsze aspekty sprawozdawczości, tj. kto sporządza sprawozdanie, jaki jest zakres sprawozdania, komu i w jaki sposób powinno zostać przekazane i jakie obowiązują terminy na złożenie sprawozdania o udzielonej pomocy publicznej. Opisano także najważniejsze elementy sprawozdania. Z uwagi na konieczność wypełnienia obowiązku przejrzystości pomocy publicznej, który został nałożony na wszystkie państwa członkowskie, także Polska musiała sprostać tym wymogom. Zatem w ostatniej części rozdziału wskazano miejsce i zakres publikowanych danych i informacji o środkach pomocowych w Polsce, a także możliwości pozyskania innych informacji o udzielonej pomocy publicznej.

Rozdział 12 stanowi swego rodzaju ekonomiczne wyjaśnienie wyboru kategorii pomocy publicznej, których warunki zostały przeanalizowane w niniejszej monografii. Przedstawiono w nim ewolucję wartości i konsekwencje zmian przepisów unijnych w związku z kolejnymi trzema wieloletnimi perspektywami finansowymi. Udało się również uchwycić wpływ GBER na strukturę udzielanego wsparcia dla przedsiębiorców w UE. To pokazuje, jakie kategorie pomocy publicznej powinny być częściej wykorzystywane w celu eliminacji zawodności rynku w obliczu nowych wyzwań i możliwości w globalnym świecie.

Monografia została przygotowana w oparciu o wiedzę teoretyczną oraz praktyczną przez ekspertów zajmujących się pomocą publiczną na co dzień. Swoje analizy przygotowali zarówno na podstawie aktów prawnych, jak i praktyki decyzyjnej Komisji Europejskiej i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Autorami poszczególnych rozdziałów są eksperci w obszarze pomocy publicznej, zarówno prawnicy, jak i ekonomiści, zajmujący się opiniowaniem, weryfikacją i ewaluacją wsparcia publicznego dostępnego w Polsce.

Publikacja jest skierowana do osób zainteresowanych oraz wykonujących pośrednio lub bezpośrednio zadania związane z pomocą publiczną, w tym pochodzącą ze środków unijnych. Zakres merytoryczny oraz sposób prezentacji treści umożliwi pozyskanie wiedzy zarówno przez osoby pracujące w podmiotach udzielających wsparcia publicznego, jak i u beneficjentów oraz przyczyni się do efektywnego wykonywania obowiązków służbowych związanych z pozyskaniem lub udzieleniem wsparcia oraz monitorowaniem zgodności z prawem unijnym. Adresatami książki są zatem zarówno urzędnicy zajmujący się udzielaniem i oceną przekazywanej przedsiębiorcom pomocy publicznej, beneficjenci uzyskiwanego wsparcia, prawnicy z kancelarii prawnych, doradcy firm konsultingowych, jak i studenci studiów prawnych i ekonomicznych oraz słuchacze tematycznych studiów podyplomowych (np. Podyplomowych Studiów SGH Pomocy Publicznej: www.sgh.waw.pl/pspp) zainteresowani problematyką finansowego wsparcia publicznego w Polsce.

Poglądy wyrażone w niniejszej książce są osobistymi poglądami autorów i nie odzwierciedlają ani nie stanowią oficjalnego stanowiska obecnego lub przyszłego pracodawcy bądź instytucji, z którymi autorzy współpracują lub będą współpracować, a w szczególności nie stanowią opinii prawnej ani nie mogą być traktowane jako porada prawna w indywidualnej sprawie.

Zespół redakcyjny oraz autorzy