Wójtowicz-Dawid Anna, Pomoc publiczna udzielana przez gminy

Podstawowym celem jednostek samorządu terytorialnego jest długotrwały i ciągły lokalny rozwój społeczny, gospodarczy oraz ekonomiczny. Realizacja tego celu opiera się na prowadzeniu polityki budżetowej, ale i na działaniach faktycznych, których podmiotami są obywatele, jak i przedsiębiorstwa.

Jak słusznie wskazuje E. Ochendowski, samorządność jest działaniem niepodlegającym wpływom podmiotów trzecich czy państwowych. Samodzielność ma ogromne znaczenie dla zorganizowanego zespołu ludzi, działającego jako samorząd zawodowy, gospodarczy czy też terytorialny . Samodzielność, jako cecha konstytuująca samorządność, ujmowana jest jako wartość aksjologiczna, cel prawa lub też zasada prawna . Samodzielność działania jest wzmacniana głównie przez niezależność finansową, która przekłada się między innymi na uprawnienia w zakresie stosowania zwolnień, ulg, umarzania zaległości, rozkładania należności na raty.

Samodzielność finansowa, stanowiąca zasadę prawa, niemająca charakteru absolutnego i podlegająca pewnym ograniczeniom prawa , nie jest instytucją zdefiniowaną przez przepisy. Jak wykazane zostało to w niniejszej publikacji, samodzielność finansowa ograniczana jest przez obowiązujący system prawa konkurencji, w tym przepisy dotyczące występowania pomocy publicznej. Pomoc publiczna jest formą interwencjonizmu państwa w obowiązujące reguły rynkowe, co jednocześnie rodzi pytanie, w jakim zakresie państwo powinno ponosić odpowiedzialność za przebieg procesów gospodarczych.

Odpowiedź na pytanie o rolę państwa w gospodarce jest warunkowana treścią konkretnych norm prawnych, dopuszczających lub wykluczających określoną aktywność podmiotów reprezentujących państwo. W niektórych przypadkach państwo musi substytuować mechanizm wolnorynkowy i wpływać na uczestników obrotu gospodarczego ze względu na brak zainteresowania danymi usługami i ich rolę w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Stąd też należy uznać, iż pomoc państwa nie jest wynikiem działania naturalnych praw rządzących rynkiem, lecz jest rezultatem stymulujących zachowań państwa, które w interesie publicznym próbuje wpływać na efektywność gospodarowania przedsiębiorców.

W niniejszej publikacji omówiono zagadnienia związane z wystąpieniem pomocy publicznej i jej udzielaniem w zakresie realizowania zadań przez gminy jako jednostki sektora finansów publicznych.

Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego może być postrzegana w dwóch aspektach, tj. jako podmiot udzielający pomocy publicznej albo jako podmiot otrzymujący pomoc publiczną. Przedmiotem niniejszych rozważań są wyłącznie wybrane aspekty funkcjonowania gminy jako podmiotu udzielającego pomocy publicznej.

Świadomie pominięte zostały w analizie działania podejmowane przez spółki komunalne, które również mogą udzielać pomocy publicznej w określonych sytuacjach. Ze względu na specyfikę świadczonych przez nie usług jest to bardzo obszerny materiał warty opracowania w całkiem oddzielnej publikacji.

Pomoc publiczna to zagadnienie trudne i rozumiane wielowątkowo w praktyce stosowania przez gminy. Jej główne zagadnienia koncentrują się na aspektach polityki Unii Europejskiej (dalej również UE) w zakresie pomocy państwa.

Zasady udzielania pomocy państwa mogą mieć decydujący wpływ zarówno na podejmowanie decyzji regulacyjnych, jak i dystrybucyjnych. Ta dziedzina prawa zyskała na znaczeniu i złożoności w ciągu ostatnich dziesięcioleci. Przepisy dotyczące pomocy państwa i jej kontroli są jednymi z kluczowych instrumentów gwarantujących, że wydatki publiczne i środki ją regulujące nie doprowadzą do dyskryminujących zakłóceń konkurencji. Prawo dotyczące pomocy państwa jest powiązane z prawem gospodarczym, konstytucyjnym, administracyjnym UE i państw członkowskich, a także z międzynarodowym prawem publicznym.

Jak wskazuje w swoich wyrokach TSUE, artykuł 107 ust. 1 TFUE nie ma zastosowania, jeżeli państwo działa, „sprawując władzę publiczną” , bądź też podmioty publiczne działają „w charakterze organów publicznych” . Oznacza to, że nie mamy do czynienia z pomocą publiczną, jeśli określony podmiot działa, sprawując władzę publiczną, to znaczy jego przedmiotowa działalność stanowi część zasadniczych funkcji państwa, lub jeżeli jest ona powiązana z tymi funkcjami przez swój charakter, swoje cele i zasady, którym podlega . Działalność, która stanowi część prerogatyw władzy publicznej i jest wykonywana przez państwo, nie stanowi działalności gospodarczej, w związku z tym nie może z tą aktywnością być podmiotem uzyskującym pomoc publiczną, chyba że dane państwo członkowskie w zakresie działalności publicznej zdecydowało się na wprowadzenie mechanizmów rynkowych.

Pierwszy rozdział przedstawia podstawowe pojęcia dotyczące pomocy publicznej, zakreślając znaczenie pojęcia pomocy publicznej i opisując przesłanki jej występowania.

Drugi rozdział zajmuje się analizą warunków udzielania pomocy publicznej, a także omawia zakres pojęcia przedsiębiorstwa, działalności rolnej, efektu zachęty, testu prywatnego inwestora czy pojęcia intensywności pomocy publicznej.

Rozdział trzeci omawia rodzaje pomocy publicznej, zwracając szczególną uwagę na pomoc de minimis i pomoc de minimis w rolnictwie.

W rozdziale czwartym omówione zostały podatkowe formy występowania pomocy publicznej, w tym zwolnienia i ulgi podatkowe, jak również inne stosowane w prawie podatkowym preferencje będące pomocą publiczną.

Rozdział piąty poświęcony został niepodatkowym formom występowania pomocy publicznej, w tym stosowanym w gminach ulgom w spłacie należności, dotacjom, udzielaniu zamówień z wyłączeniem stosowania procedur z zakresu zamówień publicznych.

Podstawowym celem publikacji jest określenie zakresu znaczeniowego pomocy publicznej w przypadku działań podejmowanych przez gminę. Przy omawianiu zakresu przedmiotowego i podmiotowego wskazanej instytucji wykorzystana została przede wszystkim metoda dogmatyczno-prawna oraz w niewielkim stopniu prawno-porównawcza. Dodatkowo, dla weryfikacji prawidłowości postawionych tez, wykorzystana została analiza wybranych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i sądów krajowych. Założenia badawcze oraz przyjęta metoda miały wpływ na dobór bazy źródłowej i literatury. Zawarte w opracowaniu uwagi dotyczą głównie analizy dogmatycznej odpowiednich regulacji normatywnych. Wobec tego podstawowym materiałem badawczym były źródła prawa, a wśród nich rozporządzenia Komisji Europejskiej i wybrane przepisy prawa krajowego.