Kawczyńska Monika, Pozaumowna odpowiedzialność odszkodowawcza Unii Europejskiej

Pozaumowna odpowiedzialność odszkodowawcza Unii Europejskiej jest istotnym elementem ochrony prawnej jednostek w systemie prawa unijnego. Na podstawie art. 340 akapit 2 TFUE, ujmowanego łącznie z art. 268 TFUE, podmioty prywatne uzyskały bezpośredni dostęp do sądów unijnych w celu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód wyrządzonych przez instytucje lub pracowników Unii przy wykonywaniu ich funkcji. Z uwagi na znaczące różnice pomiędzy systemami odpowiedzialności władzy publicznej w państwach członkowskich będących założycielami Wspólnot Europejskich, w traktatach rzymskich zawartych w 1957 r. nie sformułowano zasad i przesłanek odpowiedzialności pozaumownej EWG i EWEA, pozostawiając wypełnienie tej luki Trybunałowi Sprawiedliwości .

Ustalenie zasad i przesłanek, na jakich opiera się pozaumowna odpowiedzialność Unii Europejskiej stanowi przykład prawotwórczego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE. Zgodnie z art. 340 akapit 2 TFUE sądy unijne uzyskały kompetencję do ustalenia systemu odpowiedzialności pozaumownej Unii Europejskiej z uwzględnieniem "zasad ogólnych, wspólnych dla praw państw członkowskich" (ang. general principles common to the laws of the member states, franc. conformément aux principes généraux communs aux droits des etats membres, niem. allgemeine Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind). Wykonując powyższe upoważnienie, Trybunał Sprawiedliwości UE, który zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit 1 TUE zapewnia poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu traktatów, z jednej strony musi zagwarantować utrzymanie prawidłowego funkcjonowania instytucji unijnych, z drugiej zaś powinien zapewnić skuteczną ochronę uprawnień jednostek wynikających z prawa unijnego.

System prawny Unii Europejskiej ma charakter autonomiczny, który cechuje się niezależnością względem systemów prawnych członkowskich oraz prawa międzynarodowego. W przypadku odpowiedzialności pozaumownej Unii, wskutek wyraźnego odesłania przewidzianego w art. 340 akapit 2 TFUE, niezbędne jest jednak uczynienie odwołania do krajowych systemów odpowiedzialności za wykonywanie władzy publicznej oraz instrumentów harmonizacji europejskiego prawa czynów niedozwolonych. Istotne jest również uwzględnienie pozycji Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej i analiza zasad dotyczących odpowiedzialności organizacji międzynarodowych, a także możliwej odpowiedzialności państw członkowskich za działania takich organizacji.

Zasady i przesłanki odpowiedzialności pozaumownej Unii Europejskiej za niezgodne z prawem zachowania instytucji i funkcjonariuszy zostały stopniowo ukształtowane w 1971 r. w wyrokach TSUE Lütticke i Schöppenstedt , a następnie przeformułowane w 2000 r. w przełomowym wyroku w sprawie Bergaderm . W ostatnich latach nastąpił rozwój jurysprudencji dotyczący odpowiedzialności Unii za szkody wyrządzone działaniami zgodnymi z prawem , a także z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia czy prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia . Z uwagi na zdecentralizowany sposób wykonywania i stosowania prawa unijnego przez organy krajowe, coraz większą rolę odgrywa możliwość dochodzenia roszczeń w sytuacji zbiegu odpowiedzialności Unii Europejskiej i państw członkowskich. W związku z członkostwem Unii w organizacjach międzynarodowych ważnym elementem ochrony praw jednostek jest także odpowiedzialność pozaumowna Unii z tytułu naruszenia norm prawa międzynarodowego. W szczególności nowe perspektywy dla ochrony praw jednostek otwierają się w związku z planowanym przystąpieniem Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdy ETPCz uzyska jurysdykcję do bezpośredniej i zewnętrznej kontroli przestrzegania praw człowieka przez instytucje i organy Unii.

Rozważając odpowiedzialność pozaumowną Unii Europejskiej, należy odnieść się do pojęcia odpowiedzialności. Odpowiedzialność można ujmować w różnych kategoriach, jako odpowiedzialność moralną, polityczną czy prawną. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że odpowiedzialność prawna polega na ponoszeniu przez podmiot przewidzianych prawem negatywnych konsekwencji za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej, przypisywalne prawnie określonemu podmiotowi w danym porządku prawnym . Przedstawiona powyżej definicja odpowiedzialności oparta jest na "koncepcji sankcji rozumianej jako wymierzenie podmiotowi naruszającemu standardy zachowań przewidzianych w normach prawnych określonych przez prawo dolegliwości" . Jeżeli ujemną kwalifikację normatywną odniesiemy do bezprawności, to powyższa definicja wykluczałaby odpowiedzialność Unii za działania legalne czy też odpowiedzialność z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia lub prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia . Uwzględniając powyższe rozważania, odpowiedzialność pozaumowną Unii Europejskiej należy zatem ujmować jako możliwość ponoszenia negatywnych konsekwencji, za określone zachowania przypisywalne instytucjom lub pracownikom tej organizacji, na podstawie kryteriów sprecyzowanych w orzecznictwie sądów unijnych w ramach mandatu określonego w art. 340 akapit 2 TFUE.

W polskiej doktrynie prawa europejskiego, w odniesieniu do odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu naruszenia prawa unijnego, dotychczas szerszym zainteresowaniem cieszyła się kwestia odpowiedzialności państw członkowskich Unii i podmiotów prywatnych . W przypadku zagadnienia będącego przedmiotem niniejszej rozprawy w polskim piśmiennictwie analizie została poddana kwestia odpowiedzialności Unii za akty normatywne oraz odpowiedzialność Unii w kontekście autonomicznej zasady prawa unijnego . Brak szerszego zainteresowania i kompleksowego opracowania omawianej problematyki jest zapewne związany z restrykcyjną interpretacją art. 340 akapit 2 TFUE przez sądy unijne oraz niewielką liczbą skarg o odszkodowanie kierowanych przez jednostki do Sądu. W ciągu 30 lat obowiązywania doktryny Schöppenstedt, gdy decydującym kryterium oceny bezprawnych zachowań instytucji unijnych był legislacyjny bądź administracyjny charakter działania, odszkodowanie przyznano zaledwie w kilkunastu sprawach. Pewne nadzieje na złagodzenie podejścia sądów unijnych pojawiły się w związku z wydaniem w 2000 r. wyroku w sprawie Bergaderm, gdy Trybunał Sprawiedliwości uzależnił ocenę przesłanek odpowiedzialności Unii od zakresu uznania przysługującego danej instytucji. Impulsem do podjęcia badań pozaumowną odpowiedzialnością Unii Europejskiej, oprócz braku kompleksowego opracowania tego zagadnienia w piśmiennictwie polskim, był kurs prof. Woutera Devroe i prof. Waltera van Gervena zatytułowany The Court of Justice and the Emerging Common Law of Europe, prowadzony w ramach badań prawnoporównawczych w Centre of the Common Law of Europe na Katholieke Universiteit Leuven.

Niniejsza publikacja posiada również istotny walor praktyczny. Powinna ona w szczególności służyć pomocą profesjonalnym pełnomocnikom w zakresie prawidłowego formułowania skarg odszkodowawczych przeciwko Unii Europejskiej oraz reprezentowania osób fizycznych i prawnych przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu. Ma to związek z przewidzianym w art. 19 akapit 3 Statutu Trybunału przymusem adwokacko-radcowskim przed sądami unijnymi. Dotychczasowa praktyka wnoszenia skarg o odszkodowanie przez polskie osoby fizyczne i prawne do Sądu wskazuje, że kompleksowe opracowanie zagadnienia pozaumownej odpowiedzialności Unii Europejskiej jest w piśmiennictwie polskim niezwykle potrzebne. Książka zawiera również istotne wskazówki dla sędziów w zakresie rozstrzygania o dopuszczalności skarg o odszkodowanie przeciwko państwom członkowskim i Unii Europejskiej, z uwagi na ścisły podział jurysdykcji pomiędzy sądy unijne i sądy krajowe w przypadku odpowiedzialności za naruszenie prawa unijnego. Jest to szczególnie istotne w sytuacji zbiegu odpowiedzialności instytucji unijnych i organów krajowych z tytułu szkody wyrządzonej podmiotom prywatnym.

Monografia została podzielona na dziewięć rozdziałów.

W rozdziale pierwszym zostały przedstawione zasady odpowiedzialności Unii Europejskiej w ramach prawa międzynarodowego i ich relacja do systemu odpowiedzialności pozaumownej ustanowionej w ramach tej organizacji względem podmiotów prywatnych podlegających jej jurysdykcji. Obowiązek wynagrodzenia szkody za bezprawne zachowania instytucji i funkcjonariuszy Unii, wynikający z art. 340 akapit 2 TFUE, został ujęty w odniesieniu do prawa jednostki do odszkodowania gwarantowanego w art. 41 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Rozdział drugi ukazuje wzajemne relacje pomiędzy systemami odpowiedzialności ustanowionymi w traktatach założycielskich, a także różnice pomiędzy reżimem odpowiedzialności kontraktowej i pozaumownej Unii. Istotne zagadnienie stanowi również ocena charakteru skargi o odszkodowanie i jej pozycji w systemie ochrony prawnej gwarantowanej w traktatach, w szczególności w odniesieniu do innych skarg bezpośrednich, procedury prejudycjalnej i środków tymczasowych.

Rozdział trzeci dotyczy formalnych przesłanek dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Przedstawia jurysdykcję sądów w zakresie skargi określonej w art. 268 TFUE, a także wskazuje na zmiany w zakresie jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości UE wprowadzone Traktatem z Lizbony. Dalsze rozważania dotyczą katalogu podmiotów legitymowanych czynnie i biernie w postępowaniu określonym w art. 268 w związku z art. 340 akapit 2 TFUE. W szczególności istotne są rozważania dotyczące możliwości wniesienia skargi o odszkodowanie przez państwa członkowskie Unii, a także zagadnienie odpowiedzialności sądów unijnych za bezprawie judykacyjne. W dalszej kolejności omówione zostało orzecznictwo sądów unijnych dotyczące odpowiedzialności za akty prawa pierwotnego, akty niewiążące, a także akty normatywne i indywidualne oraz czynności faktyczne. Rozdział zawiera także rozważania dotyczące terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych określonego w art. 46 Statutu Trybunału. Ostatnia część rozdziału odnosi się do wymagań formalnych skargi.

Rozdział czwarty opisuje metody dotyczące ustalania ogólnych zasad wspólnych dla systemów państw członkowskich proponowane w poglądach doktryny i stosowanie odesłania zawartego w art. 340 akapit 2 TFUE w orzecznictwie sądów unijnych. W celach porównawczych przedstawione zostały reprezentatywne krajowe systemy odpowiedzialności za wykonywanie władzy publicznej: francuski, angielski, niemiecki i polski, a także regulacje przyjęte w ramach Rady Europy oraz instrumenty harmonizacyjne w zakresie europejskiego prawa czynów niedozwolonych.

Rozdział piąty ukazuje ewolucję przesłanek odpowiedzialności Unii Europejskiej za zachowania bezprawne jej instytucji i pracowników ukształtowaną w orzecznictwie sądów unijnych od lat 70. XX w., z uwzględnieniem przełomowego wyroku w sprawie Bergaderm. Przedstawione zostały również zasady dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w sprawach urzędniczych związanych z zatrudnieniem w instytucjach unijnych, które stanowią 80% sporów o odszkodowanie. W rozdziale tym zostało ujęte także orzecznictwo dotyczące odpowiedzialności Unii za działania zgodne z prawem, w tym roszczeń wynikających z bezpodstawnego wzbogacenia i prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Rozdział zamykają rozważania dotyczące konwergencji systemów odpowiedzialności odszkodowawczej Unii i państw członkowskich za naruszenie prawa unijnego i ich wpływu na tworzenie się europejskiego ius commune.

Rozdział szósty ma na celu przybliżenie zasad ukształtowanych w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE w kontekście form naprawienia szkody, a także skutków i sposobu wykonania wyroków przyznających odszkodowanie.

Rozdział siódmy dotyczy pozaumownej odpowiedzialności Unii za naruszenie norm prawa międzynarodowego. Z uwagi na dużą skalę tego zjawiska szczegółowo zostały przedstawione rozstrzygnięcia sądów unijnych dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej Unii związanej z naruszeniem porozumień Światowej Organizacji Handlu. W tym zakresie zostaną przedstawione reguły dotyczące powoływania się przez jednostki przed sądami unijnymi na normy WTO oraz na decyzje Organu Rozstrzygania Sporów stwierdzające naruszenie tych norm. Dalszą część rozdziału stanowią rozważania dotyczące odpowiedzialności za działania legalne Unii, w których jednostka poniosła szkodę w związku z przyjęciem środków prawnych sprzecznych z normami WTO.

Rozdział ósmy został poświęcony kwestii zbiegu odpowiedzialności Unii i państw członkowskich za naruszenie prawa unijnego. W tym kontekście zostały przedstawione zasady dochodzenia roszczeń i jurysdykcja sądów, z uwzględnieniem podziału na roszczenia restytucyjne i odszkodowawcze. W celach porównawczych zostały przedstawione krajowe rozwiązania proceduralne w przypadku zbiegu odpowiedzialności dwóch lub więcej podmiotów, a także zasady prawa międzynarodowego dotyczące odpowiedzialności państw za działania organizacji międzynarodowych. Końcowa część rozdziału została poświęcona procedurze dochodzenia roszczeń przed ETPCz w sytuacji wspólnej odpowiedzialności Unii i jej państw członkowskich za naruszenie praw i wolności gwarantowanych w Konwencji.

Ostatni rozdział dotyczy zbiegu odpowiedzialności w przypadku niewłaściwego nadzoru Komisji nad stosowaniem i wykonywaniem prawa unijnego przez państwo członkowskie.

Wyniki przeprowadzonych badań zostały przedstawione w obszernym podsumowaniu.

Publikacja uwzględnia stan prawny na dzień 31 października 2015 r.

* * *

Monografia stanowi zmienioną i skróconą wersję rozprawy doktorskiej obronionej z wyróżnieniem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Serdeczne podziękowania składam promotorowi Panu Profesorowi Stanisławowi Biernatowi - kierownikowi Katedry Prawa Europejskiego UJ, za opiekę naukową i pomoc, a także za okazywaną mi przez lata życzliwość i cierpliwość. Szczególne podziękowania za wnikliwe recenzje i cenne uwagi chciałabym również złożyć recenzentom rozprawy doktorskiej: Pani Profesor Ninie Półtorak i Panu Profesorowi Maciejowi Szpunarowi - Rzecznikowi Generalnemu w Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej.