Rumian Jakub, Praca w niedziele i święta

Problematyka pracy w niedziele i święta jest zagadnieniem złożonym. Jej uregulowanie leży na styku wielu wartości, które nierzadko trudne są do pogodzenia i niezależnie od kształtu przyjętych rozwiązań prawnych nie mogą być jednocześnie w pełni realizowane. Tym samym instytucja pracy niedzielno-świątecznej w systemie prawnym rodzi poważne problemy aksjologiczne oraz interpretacyjne zarówno na płaszczyźnie teoretycznoprawnej, jak i stricte praktycznej. Znaczna dyferencjacja i rozwarstwienie przepisów regulujących pracę w niedziele i święta prowadzi do pojawienia się wątpliwości przede wszystkim co do jej charakteru prawnego.

Głównym celem, a zarazem problemem badawczym, który legł u podstaw niniejszej pracy, jest próba skonfrontowania prawnej regulacji pracy niedzielno-świątecznej w ustawodawstwie polskim ze standardami międzynarodowymi i konstytucyjnymi. Wynik tego zestawienia pozwoli na znalezienie odpowiedzi na pytanie, czy regulacje ustawowe korespondują z normami wyższego rzędu, czy nie, a w rezultacie, czy polskie ustawodawstwo chroni i zabezpiecza wartości, które mają wpływ na dopuszczalność pracy (czy w innym ujęciu – zatrudniania) w niedziele i święta. Ich umiejscowienie najpierw na poziomie prawa międzynarodowego, a następnie konstytucyjnego oraz określenie pewnych ogólnych zasad zgodnie z regułą ważenia wartości oraz zasady proporcjonalności ma stanowić podstawę oceny rozwiązań ustawowych w kontekście postawionych założeń badawczych niniejszej pracy.

Wybór tematu oraz przyjęcie przedstawionych celów badawczych jest uzasadnione zarówno potrzebą kompleksowej i wszechstronnej refleksji na temat prawnej regulacji pracy w niedziele i święta, jak też, wobec toczącej się od wielu lat dyskusji na temat ograniczania pracy niedzielno-świątecznej, próby oceny aktualnej regulacji. Co należy jednak podkreślić – próby dokonanej z perspektywy systemu prawnego, a zatem wartości, które system ten realizuje i które znajdują odzwierciedlenie w zasadach i gwarancjach wyznaczających granice działania ustawodawcy.

Dla uzyskania odpowiedzi na postawione powyżej problemy konieczna jest nie tylko szeroka analiza materiału normatywnego, lecz -także jego uprzednie zebranie i klasyfikacja. Warto bowiem podkreślić, że owo rozwarstwienie norm regulujących pracę w niedziele i święta przejawia się nie tylko w wymiarze hierarchicznym, lecz także w różnorodności podstaw zatrudnienia. Dla kompleksowości opracowania ujęte zostały wszelkie regulacje dotyczące pracy w niedziele i święta: zarówno te normujące pracę świadczoną na podstawie stosunku pracy, jak i wykonywaną na innych podstawach, w szczególności zatrudnienia administracyjnoprawnego (stosunków służbowych) oraz tych przepisów, które ograniczają całą działalność gospodarczą w niedziele i święta, jak ma to miejsce de lege lata w odniesieniu do handlu. Praca na potrzeby niniejszego opracowania jest więc rozumiana szeroko i nie ogranicza się wyłącznie do obszaru prawnopracowniczego. Dlatego też praca w świetle niniejszych rozważań musi być rozumiana -jako wszelka aktywność człowieka, wykonywana na rzecz innego podmiotu za określonym wynagrodzeniem, cechująca się mniejszym lub większym stopniem podporządkowania . Ma to kluczowe znaczenie dla wniosków końcowych – zwłaszcza tych na płaszczyźnie de lege ferenda. Trudno bowiem mówić o ochronie pracy w ograniczeniu tylko do warunków określonych w art. 22 § 1 k.p., kiedy praca w niedziele i święta jest zagadnieniem wykraczającym poza tę sferę, co widać choćby w regulacjach pragmatyk służbowych. Trudno też abstrahować od sytuacji coraz liczniejszej grupy ludzi pracy, którzy podejmują swoją aktywność na podstawie umów prawa cywilnego, a których praca coraz częściej staje się przedmiotem regulacji ochronnych lub ograniczających określone formy aktywności (jak chociażby w przypadku przepisów regulujących zasady funkcjonowania handlu w niedziele i święta). Warto jednak zaznaczyć, że ze względu na zakres i sposób regulacji oraz niejako centralne miejsce w systemie prawa zatrudnienia kluczowym elementem analizy pozostają zasady pracy niedzielno-świątecznej w stosunkach pracy.

Niniejsze opracowanie, pomimo wyraźnego kontekstu społecznego czy aksjologicznego, ma charakter prawniczy, a jego istotą pozostaje „działalność myślowa, która przez wykładnię tekstów ustawowych, konceptualizację, porządkowanie, usuwanie sprzeczności i zapełnianie tak zwanych luk w prawie – szuka odpowiedzi na pytanie quid iuris? Jak jest według prawa, co mówi prawo, jaka jest treść porządku prawnego w swych ogólnych zasadach i szczegółowych -rozwiązaniach” . Ze względu na charakter pracy oraz jej cel podstawową metodą badawczą jest metoda dogmatycznoprawna polegająca na analizie i wykładni z użyciem reguł dyskursu prawniczego norm prawnych regulujących de lege lata pracę w niedziele i święta. Posługując się tą metodą, możliwe było uporządkowanie materiału normatywnego, jego sklasyfikowanie oraz późniejsza analiza i wykładnia norm prawnych, wysnucie wniosków, zestawienie norm prawa międzynarodowego, Konstytucji oraz regulacji ustawowej .

Kluczowym elementem pracy jest poszukiwanie punktu odniesienia dla regulacji ustawowych, a zatem próba odtworzenia systemu wartości, które znalazły odzwierciedlenie w normach – zasadach wytyczających zakres swobody ustawodawcy. Stąd doniosłe znaczenie mechanizmów teoretycznoprawnych. Przyjęcie ważenia konkurujących wartości (a właściwie zasad je wyrażających) w ujęciu R. Alexy’ego stanowi podstawowy sposób rozstrzygania kolizji i konfrontacji wartości dla ustalenia, czy dane zasady nie zostały naruszone i czy można uznać je za zgodne z normami wyższego rzędu.

Istotnym sposobem wykładni stosowanej w ramach metody dogmatycznej była wykładnia historyczna, która pozwoliła zbudować nie tylko punkt odniesienia w pewnym wymiarze temporalnym dla obecnych regulacji, lecz także miała niebagatelne znaczenie dla aksjologii pracy niedzielno-świątecznej, oraz metoda komparatystyczna, która pozwoliła na odniesienia w wymiarze globalnym i europejskim. W niniejszej pracy zrezygnowałem z ujęcia komparatystycznego regulacji prawnych pracy niedzielnej i świątecznej z ustawodawstwami innych państw. Taka decyzja wynikła przede wszystkim ze względu na obszerność tego typu rozważań, które w mojej ocenie wymagają ujęcia w odrębnej monografii. Ewentualne ograniczenie do ustawodawstw konkretnych państw mogłoby zaburzać charakter kompleksowości, a zarazem wszechstronności analizy takiego zagadnienia. Struktura pracy została dostosowana do sformułowanych celów oraz przyjętych założeń badawczych.

Praca w niedziele i święta to problem nie tylko natury prawnej, lecz także socjologicznej, teoretycznej i aksjologicznej, z naciskiem na tę ostatnią. Nie sposób więc ani omówić, ani zrozumieć problematykę będącą przedmiotem niniejszej monografii bez syntezy ewolucji norm dotyczących pracy w niedziele i święta, która składa się na rozdział I. Chociaż celem było ukazanie regulacji w prawie polskim i obowiązującym na ziemiach polskich w przeszłości, to w tej części pracy umieściłem także historię pewnych uregulowań w wymiarze europejskim, te sięgają bowiem czasów najdawniejszych, kiedy Państwa Polskiego jako takiego jeszcze nie było. Ewolucja ta nie ogranicza się w niniejszej pracy tylko i wyłącznie do deskryptywnego przekazu regulacji obowiązujących w przeszłości, ale ukazuje także wspomniany kontekst aksjologiczny, który nie pozostaje bez znaczenia dla oceny regulacji de lege lata. Sama geneza pierwszych regulacji poświęconych pracy w niedziele i święta oraz okoliczności im towarzyszące skłaniają do szerszej niż zwykle analizy w tzw. części historycznej. Co jest też istotne z tej perspektywy, to obserwacja podobieństwa pewnych regulacji, a chociażby ich głównej idei i przyczyn im przyświecających oraz ewolucja tych przyczyn w aspekcie temporalnym.

Zadanie badawcze polegające na konfrontowaniu norm prawnych na różnych szczeblach w celu określenia zgodności jednych z drugimi według ogólnych reguł kolizyjnych wymaga szerszego spojrzenia na normy wyższego rzędu, czyli normy prawa międzynarodowego (rozdział II) i Konstytucji RP (rozdział III). Analiza standardów międzynarodowych i konstytucyjnych to w dużym stopniu próba swoistego „ważenia zasad” będących nośnikami pewnych wartości przyjętych przez wspólnotę międzynarodową oraz polskiego ustrojodawcę. Ostateczny kształt przepisów regulujących pracę niedzielną stanowi bowiem efekt zestawienia (a nawet swoistego zderzenia) wartości, a w rezultacie także zasad, których relacja, przynajmniej prima facie, może się wydawać kolizyjna i które w związku z tym są w pewien sposób ważone przez ustawodawcę.

W pierwszej kolejności określenie pracy w niedziele i święta w systemie prawa międzynarodowego zostało dokonane z zachowaniem podziału na prawo o zasięgu globalnym oraz standardy regionalne, w tym standardy Rady Europy oraz prawo Unii Europejskiej (zarówno pierwotne, jak i wtórne, z uwzględnieniem doniosłej roli orzecznictwa TSUE). W odniesieniu do prawa międzynarodowego analiza przebiega tutaj również dwuetapowo. Po pierwsze bowiem, konieczne jest wskazanie, czy praca w niedziele i święta jest w ogóle uregulowana, a jeśli tak, to w jakiego rodzaju aktach, a po drugie, jak prawodawca międzynarodowy zdecydował się uregulować tę problematykę oraz ukazanie pewnych standardów ogólnych, w obrębie których praca w niedziele i święta jest umiejscowiona.

Rozdział III to rozważania na temat miejsca pracy niedzielnej i świątecznej w Konstytucji RP, stanowiące zasadniczą część niniejszej pracy i obok norm prawa międzynarodowego stanowią punkt wyjścia do analizy porównawczej z regulacjami ustawowymi. Rozważania te przynoszą odpowiedź na zasadnicze pytanie, nie tylko dla samego wywodu, ale ogólnie dla systemu prawa, zwłaszcza w kontekście społecznych dyskusji toczących się wokół pracy niedzielno-świątecznej, mianowicie: co wynika dla pracy w niedziele i święta z Konstytucji RP? Ta analiza, dokonana bez ideologicznych założeń, lecz tylko w drodze prawnej analizy i argumentacji daje punkt wyjścia do konfrontacji z materią ustawową i możliwości oceny zgodności. Określenie, co wynika z przepisów konstytucyjnych dla pracy niedzielno-świątecznej, oraz jej charakter i ewentualne gwarancje mają walor podwójny. Z jednej strony analiza taka nie została poczyniona w sposób kompleksowy w literaturze przedmiotu, a z drugiej konieczne jest jej dokonanie z punktu widzenia samego problemu leżącego wszakże u podstaw niniejszej monografii. Dopiero bowiem – podobnie jak w przypadku prawa międzynarodowego – po ustaleniu, co wynika z norm Konstytucji dla pracy w niedziele i święta, można dokonać analizy prawnoporównawczej z ustawodawstwem powszechnym i poczynić ostateczne konstatacje. Oprócz tego Konstytucja jest swoistym nośnikiem pewnych wartości – zarówno tych, które przemawiają za ochroną pracy w niedziele i święta, jak i tych, które stoją do nich w opozycji. To właśnie wyważenie tych wartości zajmuje centralne miejsce niniejszej publikacji. W przeciwnym razie praca miałaby co najwyżej charakter opisowy, bo niemożliwe byłoby postawienie konkretnej tezy. Rozważania poświęcone Konstytucji RP z jednej strony mają przynieść odpowiedź na pytania, czy i w jakim zakresie praca w niedziele i święta stanowi przedmiot regulacji (kwestia ta zwłaszcza w przypadku oddziaływania pośredniego nie jest oczywista) oraz jakie wartości realizują normy konstytucyjne. Regulacja pracy niedzielno-świątecznej jest bowiem wynikiem i emanacją pewnych zasad oraz gwarancji, które źródło mają już w Konstytucji. Przede wszystkim są to wartości stricte związane ze stosunkiem pracy: ochroną pracy, zapewnieniem odpoczynku i dni wolnych od pracy czy bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Z drugiej strony wartości o charakterze bardziej ogólnym: tradycja i dziedzictwo Narodu, ochrona rodziny, wolność religii i wyznania, a nawet przepisy wyborcze. Nie można jednocześnie abstrahować od zasad i gwarancji, które stanowią swoistą konkurencję lub co najmniej uzasadniają korektę ochrony pracy niedzielno-świątecznej: zarówno dotyczące szeroko pojętego dobra wspólnego, jak i praw i wolności innych osób, osób trzecich do stron stosunków zatrudnienia. Dobro wspólne jawi się tu zarówno jako pewne wartości, takie jak: bezpieczeństwo, integralność państwa, ochrona środowiska, ale także wartości dotyczące osób trzecich w odniesieniu do stosunku zatrudnienia: ochrona zdrowia, życia, dostęp do dóbr kultury, rozrywki, sportu, z wartościami (a w rezultacie też normami) chroniącymi pracę w niedziele i święta konkuruje przede wszystkim swobodą działalności gospodarczej, stanowiąca zasadę ustrojową . W rezultacie odpowiedź na pytanie o miejsce pracy niedzielno-świątecznej w Konstytucji będzie stanowić efekt analizy regulacji wyraźnie odnoszących się do tej kwestii, jak również ważenia zasad realizujących wartości mające wpływ na kształt regulacji, a konkurujących ze sobą (np. ochrona pracy oraz swoboda działalności gospodarczej). Wyważanie takie opiera się na następującej metodzie: czy ograniczenie jednej wartości, spowoduje niemożność realizacji tej drugiej w inny sposób lub w innym czasie? Kluczowym elementem pracy jest więc wyważenie tych wartości i udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wynikowi tego wyważenia odpowiadają aktualne rozwiązania ustawowe.

Kolejne rozdziały zostały poświęcone stricte regulacjom pracy w niedziele i święta na poziomie ustawodawstwa „zwykłego”, a także autonomicznych źródeł prawa pracy. Oprócz dogmatycznej interpretacji zostały one ocenione w świetle wcześniej ustalonych wartości i zasad ich wyważenia dla oceny, czy regulacje te odpowiadają po pierwsze, standardom międzynarodowym, a po drugie, gwarancjom konstytucyjnym.

W rozdziale IV przedstawiona i omówiona została struktura materiału normatywnego dotyczącego pracy w niedziele i święta oraz relacje między tymi przepisami. Innymi słowy, jest to próba uporządkowania bardzo złożonego materiału normatywnego – z uwzględnieniem kryteriów przedmiotowych, podmiotowych oraz hierarchicznych. Rozważania poświęcone zostały także elementom definicyjnym, potrzebnym do szczegółowej analizy poszczególnych przepisów w dalszych rozdziałach oraz szczególnej roli ustawy o dniach wolnych od pracy w kształtowaniu prawnych regulacji pracy w niedziele i święta. Należy bowiem wskazać, że samo zebranie materiału normatywnego zawierającego regulacje pracy w niedziele i święta jest elementem kluczowym i niedokonanym wcześniej w literaturze. Mówimy tutaj bowiem o regulacjach pracy w niedziele i święta w ujęciu holistycznym, a nie ograniczonym tylko do pracy w ramach stosunku pracy (chociaż i tutaj oprócz regulacji kodeksowej dochodzi do istotnej dyferencjacji w pragmatykach pracowniczych). Dotyczy to także zatrudnienia administracyjnoprawnego (pragmatyki służbowe) czy zatrudnienia cywilnoprawnego, a także tych regulacji, które oddziaływają na prowadzenie działalności gospodarczej – handlu w niedziele i święta.

Rozdział V odpowiada na pytanie nie gdzie, a w jaki sposób praca w niedziele i święta została uregulowana we wskazanym w rozdziale czwartym materiale normatywnym. Kluczowe jest również przedstawienie ogólnego charakteru pracy w niedziele i święta, który jest różnorodny w zależności od podstawy zatrudnienia, oraz ujęcie tych regulacji w świetle przedstawionych gwarancji międzynarodowych i konstytucyjnych. Rozdział VI to prezentacja wzajemnych praw i obowiązków stron stosunków zatrudnienia w niedziele i święta. Znaczną część rozważań poświęcono jednak regulacjom prawnym zawierającym zasady rekompensaty za pracę powierzoną w niedziele i święta i ich ocenie z punktu widzenia założeń międzynarodowych i konstytucyjnych. Ostatni, siódmy rozdział prezentuje konsekwencje naruszeń ustawowych przepisów regulujących pracę w niedziele i święta.

Podsumowując, podstawowym celem pracy jest ocena aktualnej regulacji pracy niedzielno-świątecznej z perspektywy standardów międzynarodowych i konstytucyjnych. Wynikające stąd wnioski mogą stanowić podstawę sformułowania postulatów na przyszłość. Aby założenia te mogły zostać zrealizowane, konieczne jest uporządkowanie bardzo złożonego materiału normatywnego, który składa się na prawną regulację pracy niedzielnej. Jakkolwiek jest to działanie w pewnym sensie subsydiarne w stosunku do głównego celu opracowania, jest również ważnym zadaniem badawczym. Jego efektem będzie bowiem próba zebrania i uporządkowania bardzo złożonego materiału normatywnego. Konieczne jest też ukazanie i próba rozstrzygnięcia przynajmniej najważniejszych wątpliwości, które pojawiają się gruncie prawnej regulacji pracy w niedziele i święta. Stąd bardziej szczegółowa analiza wybranych kwestii i zagadnień.