Lamch-Rejowska Marta, Laszczyński Łukasz, Prawo zamówień publicznych. Praktyczny poradnik dla zamawiających i wykonawców

Prawo zamówień publicznych to gałąź prawa, która zmienia się dość dynamicznie pod wpływem praktyki oraz często zmieniających się przepisów. Udzielanie zamówień publicznych przysparza zamawiającym zobowiązanym do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) wielu trudności praktycznych i interpretacyjnych. Są one konsekwencją zarówno częstych zmian prawa, jak i konieczności uwzględnienia przy przeprowadzaniu procedur przetargowych wielu uwarunkowań natury praktycznej i prawnej. Pierwsze z nich są związane z często skomplikowanym oraz wielozadaniowym przedmiotem zamówienia, którego prawidłowy, tzn. zgodny z przepisami prawa zamówień publicznych, opis sprawia zamawiającym wiele problemów, co znajduje swoje odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej.

Szczególny charakter ma udzielanie zamówień publicznych w ramach projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej, bowiem wszelkie nieprawidłowości w tym zakresie mogą skutkować utratą dofinansowania w całości lub części. System zamówień publicznych ewoluuje również ze względu na aspekty finansowe realizacji zadań. Ze względu na konieczność poszukiwania nowych źródeł finansowania (wobec niewystarczającego charakteru dotychczasowych modeli) coraz częściej zamawiający będą odchodzić od klasycznych zamówień publicznych w stronę form mieszanych, opartych na partnerstwie publiczno-prywatnym oraz koncesji na roboty budowlane lub usługi (co również w pewnym zakresie będzie przedmiotem zainteresowania autorów w niniejszej publikacji).

Jak słusznie podkreśla się w literaturze przedmiotu z zakresu prawa zamówień publicznych, zamówienia publiczne stanowią jeden z wielu instrumentów wpływu na gospodarkę rynkową, będąc jedną z form publicznoprawnej interwencji państwa na rynku towarowym . W procedurze zamówień publicznych uczestniczą z jednej strony zamawiający, czyli podmioty zobowiązane do stosowania procedur udzielania zamówień publicznych określonych szczegółowo w przepisach prawa zamówień publicznych przy nabywaniu dostaw, usług czy robót budowlanych, z drugiej zaś wykonawcy – a więc podmioty, które w ramach przynajmniej z założenia konkurencyjnego rynku ubiegają się o udzielenie zamówienia publicznego.

Opracowywane przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (dalej Prezes UZP) w ramach realizacji jego ustawowych obowiązków coroczne sprawozdania o funkcjonowaniu zamówień publicznych dostarczają nam wiedzy dotyczącej systemu zamówień publicznych udzielonych w roku objętym okresem sprawozdawczym zamówień, ich struktury ze względu na przedmiot zamówienia (dostawy, usługi, roboty budowlane) czy kategorie podmiotów udzielających zamówień publicznych. Analiza danych zawartych w sprawozdaniach o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych pozwala z pewnością stwierdzić, iż system ten podlega ciągłej ewolucji, a ilość środków finansowych (za wyjątkiem roku 2011) wydatkowanych z zastosowaniem norm wywodzonych z przepisów prawa zamówień publicznych z roku na rok wzrasta. Wspominana dynamika ma charakter stały od kilku już lat. Wartość polskiego rynku zamówień publicznych w poszczególnych latach kształtowała się następująco: 2000 r. – 23,0 mld, 2001 r. – 23,9 mld, 2002 r. – 35,0 mld, 2003 r. – 37,0 mld, 2004 r. – 48,0 mld, 2005 r. – 68,1 mld, 2006 r. – 79,6 mld, 2007 r. – 103,1 mld, 2008 r. – 109,5 mld, 2009 r. – 126,7 mld, 2010 r. – 167,0 mld, 2011 r. – 144,1 mld . Zatem jedynie dane dotyczące ostatniego roku obejmującego najbardziej aktualny okres sprawozdawczy wartości rynku zamówień publicznych w Polsce nie zachowały dynamiki wzrostu wartości tego rynku.

Wspominana dynamika rynku zamówień publicznych przejawia się również w wielu inicjatywach ustawodawczych zmierzających do udoskonalenia norm regulujących wydatkowanie tak znacznej ilości środków publicznych. W samym tylko 2011 r. prawo zamówień publicznych było nowelizowane: ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228; weszła w życie z dniem 2 stycznia 2011 r.), ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13; weszła w życie z dniem 1 marca 2011 r.), ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143; weszła w życie z dniem 23 lutego 2011 r.), ustawą z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 87, poz. 484; weszła w życie z dniem 11 maja 2011 r.). Kolejne dwie nowelizacje przepisów prawa zamówień publicznych, które zostały uchwalone w 2011 r. , weszły w życie już w 2012 r. Ostatnie zmiany zostały wprowadzone do prawa zamówień publicznych ustawą z dnia 15 czerwca 2012 r. o skutkach powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom przebywającym wbrew przepisom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 769), która weszła w życie z dniem 21 lipca 2012 r.

Ewolucja systemu prawa przejawiająca się częstymi zmianami przepisów sama w sobie nie zasługuje oczywiście na negatywną ocenę, jednak gdy dochodzi do zjawiska tzw. dewaluacji prawa, możemy mieć do czynienia z wysoce szkodliwymi sytuacjami sprzeczności norm prawnych wywodzonych z poszczególnych przepisów tego samego aktu prawnego, lukami w prawie czy problemami dotyczącymi właściwej interpretacji przepisów prawa zamówień publicznych.

Warto oczywiście pamiętać, niezależnie od tego, czy występuje się z pozycji zamawiającego czy wykonawcy ubiegającego się o udzielenie zamówienia publicznego, że zamówienia publiczne to postępowanie o charakterze sformalizowanym i ściśle zinstytucjonalizowanym. Wyrazem tej formalizacji są ustawowe tryby udzielania zamówień publicznych, które wyznaczają ramy działań zarówno zamawiających, jak i wykonawców. Wyrazem instytucjonalizacji zamówień publicznych jest natomiast wprowadzenie procedur, które mają gwarantować przestrzeganie zasad zamówień publicznych, czego wyrazem są postępowania kontrolne w systemie zamówień publicznych.

Mając powyższe na uwadze, przedstawiamy Czytelnikom niniejszą publikację z nadzieją, iż będzie ona pomocna w codziennej praktyce udzielania zamówień publicznych. Zdajemy sobie sprawę, iż w ramach jednej publikacji, nawet bardzo rozbudowanej, nie jesteśmy w stanie ująć wszystkich problemów czy najbardziej wrażliwych punktów procesu udzielania zamówień publicznych związanych z prawidłowym wydatkowaniem środków z zastosowaniem przepisów prawa zamówień publicznych. Dlatego uwaga została skupiona na praktycznym ujęciu zagadnień poruszanych w niniejszej publikacji, aby zamawiający mogli prawidłowo przygotować postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, przeprowadzić je, a następnie zakończyć wyborem najkorzystniejszej oferty oraz podpisaniem umowy o udzielenie zamówienia publicznego, a wykonawcy mogli odszukać informacje, które staną się pomocne w procesie ubiegania się o zamówienia publiczne. Publikacja stanowi odzwierciedlenie naszych praktycznych doświadczeń związanych z codziennym funkcjonowaniem w systemie zamówień publicznych, wynikających z działalności zawodowej, doradztwa oraz działalności szkoleniowej. Dzięki temu publikacja zawiera praktyczne spojrzenie na instytucję zamówień publicznych, co niewątpliwie będzie szczególnie cenne dla wszystkich Czytelników chcących zapoznać się z tą pozycją.

Marta Lamch-Rejowska

Łukasz Laszczyński

Wrocław–Legnica, sierpień 2012 r.