Steinborn Sławomir (red.), Woźniewski Krzysztof (red.), Proces karny w dobie przemian. Przebieg postępowania

VII Ogólnopolski Zjazd Katedr Postępowania Karnego odbył się w Gdańsku i Sopocie w dniach 2–4 czerwca 2016 r. Został on zorganizowany przez Katedrę Prawa Karnego Procesowego i Kryminalistyki Uniwersytetu Gdańskiego, która w ten sposób podjęła próbę podtrzymania – po kilkuletniej przerwie od ostatniego zjazdu w Łodzi w 2011 r. – idei regularnych spotkań całego środowiska karnistów procesualistów. Jednocześnie organizatorzy powrócili do tradycji numerowania zjazdów, w konsekwencji gdański zjazd został oznaczony jako siódmy. Warto zatem w tym miejscu przypomnieć, że wcześniej odbyły się następujące zjazdy:

W gdańskim Zjeździe uczestniczyło łącznie ponad 160 osób. Wśród nich byli przedstawiciele wszystkich uniwersyteckich wydziałów prawa, Instytutu Nauk Prawnych PAN oraz uczelni niepublicznych, a także reprezentanci praktyki – sędziowie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, prokuratorzy Prokuratury Krajowej i prokuratur podległych, adwokaci i radcowie prawni, przedstawiciele Biura Rzecznika Praw Obywatelskich. Patronat honorowy nad Zjazdem objęli Prezes Trybunału Konstytucyjnego prof. dr hab. Andrzej Rzepliński, Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego prof. dr hab. Małgorzata Gersdorf, Prezes Sądu Najwyższego kierujący Izbą Karną prof. dr hab. Lech K. Paprzycki oraz Rzecznik Praw Obywatelskich dr Adam Bodnar. W uroczystym otwarciu Zjazdu uczestniczyli Rektor Uniwersytetu Gdańskiego prof. dr hab. Bernard Lammek, Rektor elekt UG prof. dr hab. Jerzy Gwizdała, Dziekan Wydziału Prawa i Administracji UG prof. dr hab. Jakub Stelina, Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk, Prezes Sądu Apelacyjnego w Gdańsku Anna Skupna, Wicedziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w Gdańsku Marcin Derlacz, Prezydent Miasta Sopotu dr Jacek Karnowski i Dyrektor Wydawnictwa Wolters Kluwer Justyna Kossak .

VII Ogólnopolski Zjazd Katedr Postępowania Karnego przypadł w okresie dość burzliwym dla polskiego ustawodawstwa karnego procesowego. W połowie 2015 r. weszła w życie ustawa z 27 września 2013 r. nowelizująca Kodeks postępowania karnego i szereg innych ustaw, która diametralnie zmieniła model postępowania jurysdykcyjnego w polskim procesie karnym, nadając mu zdecydowanie kontradyktoryjny charakter, odchodząc jednocześnie w wielu punktach od przestarzałych rozwiązań, których rodowód niejednokrotnie sięgał jeszcze reform procedury karnej z lat 1949–1950. Planując Zjazd i inicjując przygotowania do niego, organizatorzy byli przekonani, że będzie on przede wszystkim skupiony na kontynuacji dyskusji naukowej dotyczącej tzw. wielkiej reformy, którą środowisko naukowe w ożywiony sposób prowadziło od kilku lat, a także na dokonaniu pierwszych ocen dotyczących funkcjonowania nowych unormowań. Tymczasem ukonstytuowanie się pod koniec 2015 r. nowego parlamentu oraz zmiana rządu skutkowały koniecznością szybkiego zrewidowania przyjętych założeń. Opracowana w ekspresowym tempie ustawa cofająca większość wprowadzonych w 2015 r. zmian była niemal w równym stopniu wydarzeniem bez precedensu w historii polskiego prawa karnego procesowego, jak reforma z lat 2013–2015. Ta ostatnia wyróżniała się przede wszystkim tym, że zarówno jej opracowaniu, jak i wejściu w życie towarzyszyła szeroka debata teoretyków i praktyków procedury karnej o skali porównywalnej chyba tylko z dyskusjami prowadzonymi podczas prac nad kodeksami karnymi w latach 90. XX w., a w toku prac legislacyjnych rzeczywiście wykorzystano – przede wszystkim za sprawą Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego – ustalenia nauki prawa karnego procesowego. Wyjątkowa była również skala przygotowań mających na celu efektywne wdrożenie nowego ustawodawstwa w praktyce, przede wszystkim polegających na szkoleniach, seminariach, przygotowanych publikacjach naukowych i praktycznych. Precedensowy charakter – choć całkowicie z odmiennych powodów – miała także nowelizacja przyjęta 11 marca 2016 r., która weszła w życie 15 kwietnia 2016 r. Jej twórcy, opierając się na sobie wyłącznie znanych założeniach, arbitralnie odrzucili ustalenia nauki prawa oraz pracę włożoną w przygotowanie reformy z lat 2013–2015. Trudno bowiem za przekonujący argument uznać hasło, że reforma wprowadzająca kontradyktoryjność „okazała się klapą”. Zdanie to było bowiem prawdziwe w takim samym stopniu, jak stwierdzenie, że reforma jest sukcesem. Trudno bowiem odpowiedzialnie oceniać efekty wprowadzonych zmian po kilku zaledwie miesiącach od ich wejścia w życie, tym bardziej że kształt regulacji intertemporalnej powodował, iż stosowanie szeregu nowych przepisów w praktyce następowało stopniowo wraz z nowymi wnoszonymi do sądów aktami oskarżenia. W ciągu kilkunastu zaledwie tygodni przygotowano i uchwalono ustawę, która opierała się na prostym zaprzeczeniu zdecydowanej większości wprowadzonych w 2015 r. zmian. W tym kontekście szczególnie warte zauważenia jest, że twórcy owej „kontrreformy” w zasadzie nie zaproponowali żadnych nowych rozwiązań, które pozwoliłyby na zaradzenie zdiagnozowanym przecież od dawna problemom i bolączkom polskiego procesu karnego, a jedynie postanowili przywrócić większość poprzednich unormowań, nawet tych, które wprowadzone zostały jeszcze w okresie PRL i nawiązywały do wzorców radzieckich. Nie pierwszy i pewnie nie ostatni raz nauka musiała ustąpić innym celom, a na bolączki polskiego procesu karnego zaaplikowano nie rozwiązania oparte na wiedzy naukowej, ale metody bliższe homeopatii. Zamiast budowania rozwiązań na solidnych naukowych fundamentach, postanowiono sięgnąć po różnorakie, głównie znane już rozwiązania, bez zastanowienia się, czy są one jeszcze w stanie rzeczywiście przynieść poprawę sytuacji, zaś nieliczne nowe regulacje wprowadzono z kolei bez oglądania się na spójność systemu prawa karnego procesowego i modelu procesu.

Oddawany właśnie w ręce Szanownych Czytelników tom – wraz z opracowaniem Proces karny w dobie przemian. Część ogólna – zawiera owoce VII Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr Postępowania Karnego w postaci łącznie niemal 80 opracowań przygotowanych przez 90 autorów. Są to zarówno wersje pisemne referatów wygłoszonych podczas Zjazdu, jak też opracowania przedstawione wyłącznie w wersji pisemnej czy też będące reakcją na prowadzone w czasie Zjazdu debaty. Stanowią one z jednej strony próbę oceny kondycji polskiego procesu karnego, z drugiej zaś są też obrazem stanu polskiej nauki prawa karnego procesowego. Wszystkie one są jednak przede wszystkim świadectwem tego burzliwego czasu zmian w latach 2013–2016. Podkreślić należy, że z opisanych powyżej względów uczestnicy Zjazdu Katedr, zwłaszcza autorzy referatów, niejednokrotnie stanęli przed trudnym zadaniem szybkiego reagowania na zmieniającą się rzeczywistość normatywną, bowiem do istotnych zmian stanu prawnego doszło w czasie, kiedy wystąpienia i teksty właśnie powstawały lub też już zostały opracowane. Między innymi z tego względu, jak również z uwagi na szeroki zasięg tematyczny, oba zbiory stanowiące całość materiałów Zjazdu nie są dziełem spójnym. Z uwagi na te specyficzne uwarunkowania nie było też możliwe odniesienie wszystkich opracowań do jednego konkretnego stanu prawnego. Poszczególne teksty w różnym stopniu bowiem uwzględniają zmiany, które dokonały się w latach 2013–2016 r. Warto tu wspomnieć, że kolejne zmiany ustawowe zaszły już w okresie prac wydawniczych, co niektórzy autorzy starali się również uwzględnić. Niezależnie jednak od tego, czy konkretne opracowanie w pełni opiera się na aktualnym stanie prawnym, czy też zakotwiczone jest w określonym punkcie czasowym w przeszłości, należy pamiętać, że nawet poruszanie zagadnień i problemów, które w chwili obecnej nie odnoszą się do aktualnego stanu prawnego, nie oznacza wcale, że straciły one na znaczeniu, czy też mają wyłącznie historyczny wymiar. Nauka prawa nie polega przecież wyłącznie na podążaniu w ślad za nie zawsze rozsądnymi poczynaniami ustawodawcy i ich komentowaniu, lecz powinna mieć wymiar bardziej ogólny i perspektywiczny. Wyrażamy przekonanie, że nadal istnieje sens dyskusji nad kwestiami modelowymi, w tym dotyczącymi modelu postępowania przygotowawczego oraz jurysdykcyjnego, a także potrzeba analizy zagadnień, które nie znajdują obecnie wyrazu w normach prawnych. Niewątpliwie przyjdzie bowiem czas, kiedy ustawodawca powróci do prawdziwie reformatorskich działań. Przedstawiane opracowania mają stanowić wkład do debaty dotyczącej polskiego procesu karnego – z jednej strony mają oceniać wprowadzone zmiany, zarówno z punktu widzenia efektywności realizacji celów procesu karnego, jak i pod kątem przestrzegania standardów demokratycznego państwa prawa i rzetelnego procesu, z drugiej zaś inicjować dyskusję nad możliwymi do przyjęcia w przyszłości rozwiązaniami i stanowić teoretyczną podbudowę dla przyszłego rozwoju polskiego procesu karnego.

Na zakończenie chcielibyśmy jeszcze raz złożyć podziękowania instytucjom, które udzieliły wsparcia, dzięki któremu zorganizowanie VII Zjazdu było możliwe: Grupie Energa, Wydawnictwu Wolters Kluwer, Wydawnictwu C.H. Beck, Pomorskiej Izbie Adwokackiej w Gdańsku, Grupie Allegro oraz Stowarzyszeniu Sygnał, a także Dziekanowi Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego prof. dr. hab. Jakubowi Stelinie, który udzielając wsparcia finansowego ze środków Wydziału, umożliwił opublikowanie materiałów VII Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr Postępowania Karnego. Osobne podziękowania należą się również całemu zespołowi Katedry Prawa Karnego Procesowego i Kryminalistyki Uniwersytetu Gdańskiego za zaangażowanie i trud włożony w organizację VII Zjazdu.

Sławomir Steinborn

Krzysztof Woźniewski

Możliwość zakończenia postępowania karnego w nurcie konsensualnym została wprowadzona do polskiego prawa karnego procesowego wraz z uchwaleniem Kodeksu postępowania karnego z 1997 r. Wtedy po raz pierwszy w polskim porządku prawnym przyjęto rozwiązania umożliwiające porozumiewanie się uczestników postępowania karnego. Warto jednak zaznaczyć, że dyskusja nad modelem poszczególnych instytucji toczyła się na długo przed powstaniem obowiązującej ustawy procesowej , a wzory czerpano z systemów prawnych innych państw . Ostatecznie do konsensualnych trybów zakończenia postępowania karnego zaliczono instytucje skazania bez rozprawy (art. 335 § 1 k.p.k.) oraz dobrowolnego poddania się karze (art. 387 k.p.k.). Nie ulega jednak wątpliwości, że oba te rozwiązania, wcześniej nieznane w polskim systemie prawnym, zostały początkowo wprowadzone niejako na próbę. Świadczyć może o tym m.in. katalog spraw, które podlegały rozpoznaniu w ramach tych dwóch instytucji . Jednak po krótkim czasie okazało się, że rozwiązania te cieszą się coraz większą popularnością, przede wszystkim z powodu znacznych uproszczeń, jakie wynikały z ich zastosowania. W związku z tym kolejne nowelizacje Kodeksu postępowania karnego rozszerzały zakres zastosowania obu trybów konsensualnych . Jednak żadna dotychczasowa zmiana ustawy karnej procesowej nie wprowadziła tak dalece idących zmian, jak ustawa z 27 września 2013 r. o zmianie kodeksu postępowania karnego i niektórych innych ustaw, znowelizowana ustawą z 20 lutego 2015 r. , która nie tylko dodała nowe rozwiązania konsensualne (art. 338a k.p.k. oraz art. 335 § 1 k.p.k.), ale także istotnie zmieniła postrzeganie konsensualizmu w procesie karnym. Jednocześnie warto wskazać, że ostatnia nowelizacja z 15 marca 2016 r. w żaden sposób tej zmiany nie przekreśliła.

Przez długi czas od wprowadzenia w 1998 r. instytucji konsensualnych do polskiej procedury karnej mogliśmy obserwować stopniowy rozwój regulacji, przejawiający się przede wszystkim w poszerzaniu ich zakresu przedmiotowego oraz ulepszaniu procesowego mechanizmu, a w konsekwencji również systematyczne zwiększanie praktycznego znaczenia porozumień procesowych. Zmiany wprowadzone w 2016 r. po raz pierwszy w tej niedługiej przecież historii miały kierunek odwrotny, bowiem ich celem było ograniczenie stosowania instytucji konsensualnych w polskim procesie karnym. Ten burzliwy okres legislacyjnych zmian wywołuje potrzebę bliższego przyjrzenia się aktualnym unormowaniom dotyczącym trybów konsensualnych, dokonania swoistego remanentu w tym obszarze. Celem tego opracowania jest przeprowadzenie analizy pod kątem trzech kwestii. Po pierwsze, dokonane zmiany w oczywisty sposób rodzą pytania o przyczyny takiego nagłego zwrotu oraz ich merytoryczne uzasadnienie. Po drugie, intensyfikacja w latach 2013–2016 działań legislacyjnych w tym obszarze, często zresztą idących w sprzecznych kierunkach, skłania do zbadania, jak przedstawia się spójność systemowa i poprawność legislacyjna regulacji dotyczącej trybów konsensualnych. Po trzecie, trzeba odpowiedzieć też na pytanie, czy obecnie obowiązująca regulacja ma charakter optymalny, a więc innymi słowy, czy wprowadzone zmiany korzystnie przełożyły się na kształt instytucji konsensualnych.

1 lipca 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustaw karnych – Kodeksu postępowania karnego , Kodeksu karnego , a także Kodeksu wykroczeń i Kodeksu karnego wykonawczego .

Nowela wprowadzona została de facto dwiema ustawami nowelizacyjnymi: ustawą o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 27 września 2013 r. oraz ustawą o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. Co było dość zdumiewające, późniejsza ustawa nowelizacyjna nie tylko wprowadziła zmiany do ustaw już obowiązujących (określając ich vacatio legis do 1 lipca 2015 r.), ale także do ustawy nowelizującej wcześniejszej, z września 2013 r.

Obie ustawy wprowadziły szereg zmian bądź poprawek w ustawach karnych. Nie tylko zmodyfikowano istniejące już instytucje (np. zmiany w art. 69 k.k. poprzez obniżenie wysokości kary podlegającej możliwości warunkowego zawieszenia jej wykonania z dwóch lat na rok pozbawienia wolności, czy np. art. 42 § 3 i § 4 k.k. poprzez wskazanie, iż minimalny okres trwania zakazu prowadzenia pojazdów wynosi 3 lata, jeżeli sprawca w czasie popełnienia przestępstwa wymienionego w § 1 tego przepisu był w stanie nietrzeźwości, podczas gdy uprzednio okres minimalny wynosił rok, a także zastąpienie określenia „na zawsze” wyrazem „dożywotnio”), ale także wprowadzono wiele nowych (np. art. 338a i 343a k.p.k., art. 59a k.k.) bądź też uchylono dotychczas istniejące (np. całe postępowanie uproszczone z rozdziału 51 działu X k.p.k.).

Założeniem rządowego projektu zmian ustaw karnych z dnia 27 września 2013 r. (druk nr 870) było m.in. usprawnienie i przyspieszenie postępowania, dzięki stworzeniu prawnych ram szerszego wykorzystania konsensualnych sposobów zakończenia postępowania karnego .

Uwagi wymaga, iż także jednym z celów procesu karnego jest szybkie (w miarę możliwości i okoliczności sprawy) rozpoznanie danej sprawy. Wyraża to dyrektywa rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie wskazana w art. 2 § 1 pkt 4 k.p.k., a także powinność przewodniczącego składu sędziowskiego poprzez dążenie, aby rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło na pierwszej rozprawie głównej (por. art. 366 § 2 k.p.k.).

Nakreślony przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego, w uzasadnieniu do przygotowanego projektu ustawy , cel proponowanej reformy w postaci usprawnienia i przyspieszenia postępowania umieszczony został po wskazaniu na dążenie do przemodelowania postępowania jurysdykcyjnego i przygotowawczego, które to proponowane zmiany miały doprowadzić do zwiększenia kontradyktoryjności polskiego procesu karnego. Powyższa hierarchizacja celów projektu ustawy świadczy o wadze wprowadzonych następnie zmian.

Niniejszy artykuł poświęcony został instytucji nowo wprowadzonej do kodeksu postępowania karnego, umożliwiającej wydanie wyroku skazującego bez przeprowadzania postępowania dowodowego, a mianowicie opisanej w art. 338a k.p.k. Autor pozostaje bowiem w przekonaniu, iż to swoiste novum, a zwłaszcza warunki formalne wniosku w zakresie terminu jego złożenia, wbrew założeniom ustawodawcy, nie przyczyniają się do przyspieszenia postępowania jurysdykcyjnego, zwłaszcza z de lege lata konsensualnymi możliwościami zakończenia postępowania i wydania wyroku w sprawie.

Zmiany związane z wprowadzeniem nowelą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw , zwanej dalej nowelą wrześniową, kontradyktoryjnego procesu karnego, miały głównie za zadanie usprawnienie procesu karnego. Miało to nastąpić poprzez wyeliminowanie takich elementów postępowania, które powodowały jego przewlekłość. Jednym z głównych źródeł takiego stanu rzeczy był, zdaniem twórców reformy, etap postępowania przygotowawczego, który należało skrócić, przenosząc ciężar postępowania dowodowego i dochodzenia do prawdy na etap jurysdykcyjny . Zaznaczano wielokrotnie, iż postępowanie przygotowawcze powinno mieć formę uproszczoną, będącą niejako preludium do postępowania sądowego, które nie jest etapem dublowania czynności dowodowych przeprowadzonych w toku postępowania przygotowawczego, ale miejscem i czasem, gdzie bezpośrednio przeprowadza się dowody i gdzie spierające się strony, zgodnie z zasadą kontradyktoryjności, dochodzą do ustaleń faktycznych. Co prawda zadbano o to, by intencje twórców reformy znalazły odzwierciedlenie w przepisach odnoszących się do postępowania jurysdykcyjnego, to jednak w postępowaniu przygotowawczym skupiono się głównie na jego celach, pomijając te możliwości, które realnie mogłyby wpłynąć na jego usprawnienie. Próba ograniczenia postępowania przygotowawczego do zakresu, który jest niezbędny do realizacji modelu kontradyktoryjnego, przy jednoczesnym braku gruntownych zmian modelowych w zakresie tego postępowania, wywołała podział w świecie nauki i wśród środowisk prawniczych. Jedni sceptycy zmian w takiej formule, których reprezentował prof. Jerzy Skorupka, twierdzili, iż skonstruowanie modelu procesu karnego, w którym nie występuje bądź występuje w zmarginalizowanej postaci postępowanie przygotowawcze, zaś pełne postępowanie dowodowe odbywa się na kontradyktoryjnej rozprawie głównej, w chwili obecnej nie jest możliwe. Inni z kolei uważali, że bez gruntownej przebudowy modelu postępowania przygotowawczego realizacja w pełni kontradyktoryjnej rozprawy głównej będzie znacznie utrudniona bądź w ogóle niemożliwa . Jego zwolennicy natomiast, tacy jak prof. Piotr Hofmański, byli przekonani, iż „zmiany w k.p.k. niejako spontanicznie wymuszą zmiany organizacyjne w Policji i w prokuraturze bez konieczności zmiany ustaw regulujących strukturę, zadania i funkcjonowanie tych organów” . Takie stanowisko jej zwolenników nie mogło pozostać bez echa. Podczas konferencji „Przyszłość Prokuratury po zmianach w 2015 r.” dr Małgorzata Szeroczyńska – Zastępca Prokuratora Rejonowego Warszawa Śródmieście z nieukrywanym niepokojem stwierdziła: „Bez motywacji wynikającej z regulacji ustawowej, organy zbudowane na zasadzie centralnego i hierarchicznego podporządkowania, których zadania są zupełnie inne niż prowadzenie postępowań karnych (w przypadku Policji) czy występowanie przed sądem (w przypadku prokuratury) nie zmienią swoich priorytetów... Faktyczny brak zmiany tych priorytetów doprowadzi niewątpliwie do załamania się wymiaru sprawiedliwości działającego według znowelizowanych zasad” . I nie trudno było się z tym nie zgodzić, dlatego z tych też względów zmiany te wywołały najwięcej emocji i burzliwych dyskusji, przede wszystkim w środowisku prokuratorskim i policyjnym. Najbardziej kontrowersyjnym pozostawał fakt, iż w odczuciu przedstawicieli tych właśnie środowisk reforma odbyła się niejako bez ich udziału, a co więcej, ich kosztem. Niejednokrotnie próbowano uzyskać odpowiedź na pytanie, co skłoniło przedstawicieli Komisji Kodyfikacyjnej do rozpoczęcia reformy od postępowania jurysdykcyjnego, pomijając Ustawę o Policji i Ustawę – Prawo o prokuraturze , które regulują pracę organów ścigania odpowiedzialnych za realizację zadań w ramach postępowania przygotowawczego. Oliwy do ognia dodał fakt, iż Komisja Kodyfikacyjna, mająca wystarczająco dużo czasu na wypracowanie nowego modelu procesu karnego, czasu tego jednak nie pozostawiła prokuraturze czy Policji, o czym świadczy chociażby fakt, iż zmiany, które były istotne z punktu widzenia tych organów, następowały tuż przed nowelizacją, co skutkowało brakiem jakichkolwiek szans na dokładne zapoznanie się z nową, nieznaną do chwili obecnej problematyką, szans na konsultacje, szkolenia czy wymianę informacji itp. Po wejściu w życie nowelizacji trudno było nie odnieść wrażenia, że większość ma poczucie poruszania się po omacku i szukania rozwiązań na gorąco. Zrzucenie na te organy obowiązków bez wsparcia prawnego czy logistycznego niosło za sobą ogromne ryzyko chaosu, bez perspektyw na jego uporządkowanie. Próba nałożenia dodatkowych obowiązków na prokuraturę, a przez nią z kolei na Policję bez zmian normatywnych musiała spotkać się z oporem, bowiem nie sposób właściwie realizować większej ilości zadań, przy i tak do minimum ograniczonej liczbie pracowników dochodzeniowych. Niezadowolenie to niejednokrotnie dało się zauważyć i odczuć podczas szkoleń, które przeprowadzali dla policjantów prokuratorzy, a które to wypowiedzi stawiały pod znakiem zapytania właściwą współpracę pomiędzy organami ścigania. Według wielu prokuratorów pierwszym etapem, gdzie istniało ryzyko porażki nowych przepisów, było właśnie postępowanie przygotowawcze i nie z powodu niechęci do nowych wyzwań, ale z poczucia obowiązku i obawy, że zadania te, w związku z brakiem rozwiązań organizacyjnych (czasami czysto technicznych), nie będą mogły być należycie realizowane .

Przyznam szczerze, że z ogromnym niepokojem śledziłam dyskusje podczas konferencji, szkoleń poświęcone tym właśnie zmianom i do końca miałam nadzieję, że jednak zmiany te nie ujrzą światła dziennego, bowiem niezrozumiała dla mnie była reforma rozpoczęta niejako od końca, z pobożnym życzeniem samoistnych zmian w organizacji pracy organów ścigania, których działalność oparta jest na zasadzie hierarchicznego podporządkowania. Jednak do napisania tego artykułu skłoniła mnie publikacja prof. Piotra Hofmańskiego i prokuratora J. Śliwy pt. Dwugłos w sprawie nowego kształtu postępowania przygotowawczego , której nie sposób przyjąć bez emocji. Co prawda stanowisko twórców reformy było powszechnie znane, ale nigdy wcześniej tak dobitnie nie dotarło do mnie to, co zostało w nim wyartykułowane, i odnoszące się do zagadnień dotyczących pierwszego etapu procesu karnego, jakim jest postępowanie przygotowawcze i roli w nim organów ścigania. Otóż w związku z tym, iż w obszarze moich zainteresowań leży właśnie postępowanie przygotowawcze, pozwoliłam sobie skupić się przede wszystkim na takich zagadnieniach, jak rekonstrukcja zdarzenia, realizacja zasady obiektywizmu oraz przeprowadzanie dowodów z zeznań świadków.

Nazwa „rozprawa główna” używana jest w kodeksie postępowania karnego w znaczeniu odnoszącym się do forum orzekania o przedmiocie procesu w postępowaniu przed sądem I instancji. Forum orzekania jest także posiedzenie, na którym, co do zasady, rozstrzygane są kwestie incydentalne, choć w coraz szerszym zakresie również co do przedmiotu procesu . Stąd takie posiedzenie w doktrynie określa się trafnie jako posiedzenie wyrokowe . Na takim posiedzeniu sąd I instancji orzeka o przedmiocie procesu w trybach konsensualnych, tj. skazania bez rozprawy na wniosek prokuratora (art. 335 § 1 i 2 k.p.k.) albo na wniosek oskarżonego (art. 338a k.p.k.), warunkowo umarza postępowanie karne (art. 336 k.p.k.) oraz wydaje wyrok nakazowy (art. 500 k.p.k.).

Nie zawsze jednak w przepisach regulujących postępowanie karne istniał wyraźny podział na rozprawę i posiedzenie. W Kodeksie postępowania karnego z 1928 r. nazwa „rozprawa” była synonimem określenia „posiedzenie jawne” jako przeciwstawne posiedzeniu niejawnemu. Artykuł 47 § 1 k.p.k. z 1928 r. stanowił, że: „Postanowienia zapadają albo na rozprawie, albo na posiedzeniu niejawnym”. Pojęcie „posiedzenie” miało charakter nadrzędny w stosunku do rozprawy, gdyż rozprawa była rodzajem posiedzenia sądu. Niewątpliwie bowiem znaczenie językowe słowa „posiedzenie” jest szersze niż słowa „rozprawa”. Posiedzenie to m.in. „zgromadzenie osób dla omówienia jakiś spraw” . Termin „rozprawa” jako nazwa instytucji procesowej powstał na potrzeby języka prawnego i ma w nim określone samodzielne znaczenie. To w Kodeksie postępowania karnego z 1928 r. użyto po raz pierwszy określenia „rozprawa główna” jako nazwa forum orzekania sądu I instancji .

Natomiast dopiero w Kodeksie postępowania karnego z 1969 r. wprowadzono wyraźny dychotomiczny podział forów orzekania na rozprawę i posiedzenie. W art. 87 k.p.k. zadekretowano, że „Sąd orzeka na rozprawie w wypadkach przewidzianych przez ustawę, a w innych – na posiedzeniu. Orzeczenia podejmowane na posiedzeniu mogą zapadać również na rozprawie”. Rozwiązanie to przejęte zostało do Kodeksu postępowania karnego z 1997 r.

Na rozprawie głównej realizowanych jest szereg zasad procesowych. Do tych, które stanowią filary rozprawy głównej, należy zaliczyć zasadę bezpośredniości i zasadę kontradyktoryjności. Są to zasady określające reguły przeprowadzania dowodów na rozprawie głównej. Na ich podstawie kształtowana jest podstawa dowodowa wyroku. W obowiązującym modelu orzekania zasady te nie są realizowane na posiedzeniu. Na tym forum obowiązuje bowiem pośredniość w zapoznaniu się z dowodami w przeciwieństwie do rozprawy głównej, na której dominuje zasada bezpośredniości. Na posiedzeniu orzekanie o przedmiocie procesu następuje tylko w sprawach, w których wina i okoliczności popełnienia czynu nie budzą wątpliwości. W konsekwencji na posiedzeniu wyrokowym nie występuje właściwa rozprawie kontradyktoryjności (sporność) procesu.

Sposób budowania podstawy dowodowej orzeczenia wyróżnia rozprawę główną od posiedzenia. Wiąże się on z realizacją zasady bezpośredniości, której dyrektywy wykonywane są najpełniej na rozprawie. W doktrynie wskazuje się na trzy dyrektywy . Pierwsza zaleca, aby sąd opierał się wyłącznie na dowodach przeprowadzonych na rozprawie. Jest to jedyna dyrektywa zasady bezpośredniości, która wprost wynika z przepisu. Została ona wysłowiona w art. 410 k.p.k. Druga dyrektywa wskazuje, że sąd powinien zetknąć się bezpośrednio z przeprowadzonymi dowodami. Postulat ten wymaga, aby sąd miał bezpośredni kontakt z dowodami i mógł się z nimi osobiście zapoznać, co umożliwia członkom składu orzekającego zgromadzenie wrażeń niezbędnych dla prawidłowej oceny przeprowadzonych dowodów. Trzecia dyrektywa wymaga, aby sąd dokonując ustaleń faktycznych, opierał się przede wszystkim na dowodach pierwotnych. Przez dowody pierwotne należy rozumieć dowody z pierwszego źródła, a więc ze źródła mającego bezpośredni kontakt z faktem, do którego się odnosi. W doktrynie takie dowody określane są mianem dowodów oryginalnych, „z pierwszej ręki” .

Mniejsze znaczenie – jako kryterium podziału na rozprawę i na posiedzenie – ma obecnie stosowanie zasady kontradyktoryności. Realizacja tej zasady na rozprawie głównej jest ograniczona przez dominującą inkwizycyjność postępowania sądowego. Oznacza to obowiązek sądu podjęcia inicjatywy dowodowej oraz przeprowadzania dowodów dopuszczonych na wniosek, co stanowi czynnik osłabiający zaangażowanie stron w przebieg postępowania dowodowego.

Przewlekłości postępowań sądowych, przygotowawczych w sprawach karnych oraz postępowań wykonawczych należy niewątpliwie do doniosłych problemów wymiaru sprawiedliwości. Jest tak przede wszystkim ze względu na niepożądane skutki społeczne, które wiążą się z nadmiernym czasem trwania postępowań przed sądami oraz innymi organami państwowymi. Wymienić należy przede wszystkim trzy takie skutki. Po pierwsze, przewlekłość postępowań negatywnie wpływa na jakość życia osób będących ich uczestnikami. Generuje niepewność i stres, nierzadko uniemożliwiając ustabilizowanie sytuacji prawnej jednostki w fundamentalnych kwestiach życiowych (rodzinnych, własnościowych, finansowych). Skutek ten dostrzegany jest w orzecznictwie sądowym, w którym, w kontekście spraw karnych, trafnie akcentuje się, że udział w przewlekłym postępowaniu należy zakwalifikować jako „naruszenie dobra osobistego obejmującego godność i swobodę wyboru sposobu spędzania czasu, jako elementu wolności, polegające na konieczności udziału w postępowaniu sądowym ponad wymaganą potrzebę, negatywnych odczuciach związanych z trwającym oskarżeniem oraz stresem, wywoływanym uczestnictwem w rozprawie przeprowadzonej w ramach 36 terminów, jak też utratę poczucia bezpieczeństwa oraz obawy przed ewentualnością wymierzenia kary za niepopełniony czyn” . Po drugie, negatywne konsekwencje naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie nie oddziałują wyłącznie na podmioty biorące udział w danym postępowaniu. Nierzadko odbijają się one niekorzystnie także na osobach bliskich czy nawet szerszym kręgu ludzi. Przewlekłość postępowania w sprawach cywilnych i gospodarczych może bowiem mieć niepożądane skutki, np. dla pracowników czy kontrahentów przedsiębiorcy, którego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej są faktycznie ograniczone albo wręcz uniemożliwione w związku z toczącymi się sporami sądowymi. Po trzecie, przedstawione powyżej zjawiska generują jeszcze jeden niekorzystny efekt. Przewlekłość postępowań w istotny sposób osłabia zaufanie do wymiaru sprawiedliwości, a w dalszej konsekwencji także do całego systemu prawnego. Oczywiste jest bowiem, że jednostka, która oczekuje ochrony prawnej i widzi, że nie jest jej w stanie otrzymać albo otrzymuje ją w momencie, gdy doszło już do nieodwracalnych skutków naruszenia jej praw, doświadcza poczucia niesprawiedliwości i nabiera przekonania, że postępowanie zgodne z prawem nie jest przejawem respektowania uzgodnionych warunków umowy społecznej, ale raczej naiwną wiarą w nieprzyjazny jej i wadliwie funkcjonujący system.

Wskazując na powyższe skutki społeczne przewlekłości postępowań przed sądami i innymi organami, warto pamiętać, że w XXI w., dzięki różnorakim instrumentom opartym głównie na wykorzystaniu Internetu, ludzie są przyzwyczajeni do maksymalizowania szybkości komunikacji oraz wymiany informacji i dóbr. Na tym tle konstrukcja, formalizm i czasochłonność postępowań toczących się przed organami państwa – nawet jeśli możliwe jest w nich korzystanie z instrumentów elektronicznych – jawią się w powszechnej świadomości jako anachroniczne czy niekiedy wręcz absurdalne. Niezależnie od tego, czy powyższe oceny są uzasadnione, nie można ich ignorować. Oczekiwania społeczne wpływają bowiem w istotny sposób na percepcję funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Z tej zatem perspektywy jego faktyczna efektywność jeszcze bardziej zyskuje na znaczeniu.

Zapewnieniu efektywności wymiaru sprawiedliwości ma służyć system gwarancji, które, oddziałując prewencyjnie lub represyjnie, wpływają na czas trwania postępowań. Wśród nich jedną z najważniejszych jest bez wątpienia instytucja skargi na przewlekłość postępowania uregulowana w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki . Aby jednak uznać, że skarga jest skutecznym środkiem ochrony przed przewlekłością postępowań muszą zostać spełnione przynajmniej cztery warunki. Po pierwsze, ważna jest jej realna dostępność dla uczestników postępowania. Po drugie, rozpoznanie skargi musi w możliwie najmniejszym stopniu przyczyniać się do opóźnienia rozpatrzenia sprawy, w której zarzucona przewlekłość miała mieć miejsce. Po trzecie, kwestię przewlekłości powinno rozstrzygać się w sposób, który zagwarantuje (instytucjonalnie i proceduralnie) możliwie najlepsze wyważenie racji wynikających z oczekiwań skarżącego odnośnie do czasu trwania postępowania w jego sprawie oraz nierzadko odmiennej perspektywy organu rozpatrującego tę sprawę. Po czwarte, rozstrzygnięcie organu rozpoznającego skargę na przewlekłość musi być na tyle skuteczne, aby efektywnie przyczynić się do polepszenia sytuacji uczestnika trwającego nadmiernie długo postępowania (zarówno w wymiarze wpływu na przebieg sprawy, jak i ewentualnej kompensacji w innej postaci, np. przyznania sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia).

Polska skarga na przewlekłość postępowania karnego, choć wprowadzona już ponad 10 lat temu, do dziś nie realizuje w pełni wskazanych powyżej warunków swojej skuteczności. Choć jej istnienie i konstrukcja były i są, co do zasady, oceniane pozytywnie przez ETPC , to jednak zarówno po wprowadzeniu skargi do polskiego porządku prawnego, jak i obecnie można wskazać na istotne praktycznie niedoskonałości w sposobie jej funkcjonowania. W początkowych latach istnienia skargi na przewlekłość postępowania dostrzeżone zostały zasadniczo trzy problemy. Pierwszym był brak możliwości zaskarżenia przewlekłości postępowania przygotowawczego w sprawach karnych . Wynikało to z wadliwości uregulowania ustawowego. Dwa kolejne problemy związane były z praktyką orzekania w przedmiocie skargi i dotyczyły „fragmentarycznej”, a więc ograniczonej wyłącznie do danego etapu rozpoznania sprawy, oceny zaistnienia przewlekłości postępowania oraz nieprzyznawania albo przyznawania, w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, sum pieniężnych, które są nieadekwatne do stwierdzonego rozmiaru naruszenia tego prawa. Powyższa praktyka stoi w sprzeczności ze standardem, który wynika z interpretacji art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC dokonanej w orzecznictwie ETPC .

Odpowiedzią na powyższe wadliwości była nowelizacja ustawy o skardze na przewlekłość postępowania dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki . Rozwiązania wprowadzone w tym ostatnim akcie prawnym jednak tylko częściowo wyeliminowały zdiagnozowane w mechanizmie skargowym wadliwości.

Po pierwsze, stworzono możliwość zaskarżenia przewlekłości postępowania przygotowawczego. Krok ten, jak się okazało, tylko częściowo rozwiązał jednak lukę w pierwotnym zakresie przedmiotowym skargi. Ustawa o skardze na przewlekłość postępowania zastrzega bowiem, że dopuszczalne jest wniesienie skargi w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora. W praktyce jednak zarówno w sprawach karnych, jak i karnych skarbowych postępowania przygotowawcze często toczą się bez faktycznego nadzoru prokuratora. W stanie prawnym obowiązującym do 1 lipca 2015 r. argumentowałem zatem, że przepisy ustawy o skardze na przewlekłość postępowania w celu zapewnienia ich zgodności ze standardami strasburskimi muszą być interpretowane w ten sposób, że zaskarżeniu podlega przewlekłość każdego postępowania przygotowawczego, które potencjalnie może być nadzorowane przez prokuratora (istnieją przepisy prawa stwarzające ramy takiego nadzoru), a nie tylko takiego, które faktycznie jest przez ten organ nadzorowane . Odmienna wykładnia prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji, w której wiele z postępowań przygotowawczych pozostawałoby całkowicie poza kontrolą inicjowaną w drodze skargi, co czyniłoby ją nieefektywnym środkiem ochrony prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 13 w zw. z art. 6 ust. 1 EKPC. Należy jednak zauważyć, że przytoczona powyżej wykładnia nie była powszechnie akceptowana w doktrynie , a po 1 lipca 2015 r. dodatkowo może być ona dyskusyjna w przypadku dochodzeń w sprawach karnych skarbowych w związku z brzmieniem art. 151c k.k.s., który wyraźnie i wprost zawęża zakres nadzoru prokuratorskiego nad nimi . W tym kontekście Sąd Najwyższy przyjmuje nawet, że dopiero wraz z przedłużeniem przez właściwego prokuratora na okres powyżej sześciu miesięcy dochodzenia w sprawie o przestępstwo skarbowe, prowadzonego przez finansowy organ postępowania przygotowawczego i nadzorowanego przez organ nadrzędny nad tym organem „można mówić o spełnieniu się, przewidzianego w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, wymogu co najmniej nadzorowania przez prokuratora takiego dochodzenia, jako warunku dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania, jeżeli przewlekłość ta zaistnieje w czasie sprawowania takiego nadzoru” . Biorąc zatem pod uwagę, że racje funkcjonalne przemawiają jednoznacznie za wnioskiem, iż skarga na przewlekłość postępowania, aby być efektywnym środkiem w rozumieniu art. 13 w zw. z art. 6 ust. 1 EKPC, musi przysługiwać w każdym postępowaniu przygotowawczym w sprawie karnej w rozumieniu konwencyjnym, należy postulować zmianę ustawy o skardze na przewlekłość postępowania w taki sposób, aby stanowiła ona po prostu o zaskarżalności przewlekłości postępowania przygotowawczego, bez ustawowego doprecyzowania „prowadzonego lub nadzorowanego przez prokuratora”. Usunięcie tego ostatniego sformułowania pozwoli wyeliminować praktyczne wątpliwości odnośnie do katalogu postępowań przygotowawczych, w których przysługuje skarga.

Po drugie, w znowelizowanej ustawie zmodyfikowano uregulowania dotyczące wypłaty odpowiedniej sumy pieniężnej oraz wprowadzono przepisy regulujące właściwość sądu orzekającego w sytuacji zaskarżenia przewlekłości postępowania mającej miejsce na więcej niż jednym etapie postępowania . Jak pokazała jednak praktyka funkcjonowania skargi na przewlekłość postępowania, te ostatnie zmiany nie doprowadziły do wyeliminowania nieprawidłowości w procesie rozpatrywania skarg.

Idea wzajemnej dopuszczalności dowodów od dawna stanowi jedno z największych wyzwań europejskiej współpracy w sprawach karnych . Już w 1999 r. w konkluzjach z Tampere wyrażono pogląd, że dowody zgromadzone zgodnie z prawem w jednym państwie członkowskim, powinny mieć status dopuszczalnych również w innych państwach . I choć temat wzajemnej dopuszczalności dowodów od lat nie schodzi z listy priorytetów UE w zakresie współpracy sądowej w sprawach karnych , wciąż nie powstał żaden dokument regulujący tę kwestię. Przyjęte w ostatnim czasie instrumenty służą bowiem wyłącznie gromadzeniu dowodów, nie poświęcając wiele uwagi ich późniejszemu wykorzystaniu . Dowody zgromadzone w ramach europejskiej współpracy wciąż nie cieszą się zatem statusem per se dopuszczalnych, a o możliwości ich wykorzystania decyduje ostatecznie prawo krajowe. Może to prowadzić do sytuacji, kiedy dowód zgromadzony w jednym państwie członkowskim, z uwagi na różnice pomiędzy krajowymi regułami dowodowymi, nie będzie dopuszczalny w innych państwach członkowskich.

Jedyną obowiązującą obecnie formą umacniania dopuszczalności dowodów jest wypracowana jeszcze w ramach tradycyjnej pomocy prawnej reguła forum regit actum. Zgodnie z niniejszą regułą organ wykonujący dopełnia formalności i procedur wyraźnie wskazanych przez organ wydający, pod warunkiem że formalności i procedury te nie są sprzeczne z podstawowymi zasadami państwa wykonującego . Niestety, wypracowana na potrzeby innej formy współpracy reguła forum regit actum nie sprawdza się w reżimie opartym na wzajemnym uznawaniu, gdzie dąży się do uznawania przez państwa wydające czynności podejmowanych za granicą w formie, w jakiej przewiduje to prawo krajowe państwa wydającego . Nadto forum regit actum nie gwarantuje per se dopuszczalności dowodu w państwie wydającym, nawet jeśli państwo wykonujące postąpi zgodnie ze wskazanymi żądaniami. Warto również dodać, że reguła ta ma bardzo wąski zakres zastosowania, wywołuje bowiem efekt wyłącznie pomiędzy państwami współpracującymi w danej sprawie. Innymi słowy, postępowanie zgodne z żądaniami państwa wydającego nie wzmacnia szans dopuszczalności dowodu na terenie całej Unii, a jedynie w relacji państwo wydające – państwo wykonujące . Za kolejną słabą stronę forum regut actum należy uznać fakt, że reguła ta pozostawia poza zasięgiem dowody już istniejące.

Brak wspólnego podejścia do wzajemnej dopuszczalności dowodów stanowi nie tylko lukę we współpracy, ale rodzi również wątpliwości na gruncie krajowym, jak traktować dowód zgromadzony na podstawie innych reguł dowodowych. Badania komparatystyczne prowadzą do wniosku, że niewiele państw w ogóle reguluję tę kwestię, co oznacza, że dowody zgromadzone w kontekście transgranicznym często nie podlegają żadnym – ani krajowym, ani europejskim regułom dopuszczalności . Należy zatem wyrazić pesymistyczne przekonanie, że bez wypracowania wspólnego podejścia w tym zakresie cały wysiłek podjęty w ramach transgranicznego gromadzenia dowodów okaże się w konsekwencji bezowocny.

Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony pojawiła się nowa alternatywa dla reguły forum regit actum. Artykuł 82.2 Traktatu otwiera bowiem możliwość ustanawiania norm minimalnych w zakresie niezbędnym dla ułatwienia wzajemnego uznawania wyroków i orzeczeń sądowych, dotyczących m.in. wzajemnego dopuszczania dowodów między państwami członkowskimi. Oznaczałoby to per se dopuszczalność dowodów opartą na założeniu, że pomimo różnic w zakresie tradycji i systemów prawnych, dowody gromadzone są zgodnie ze wspólnie wypracowanym minimalnym standardem. Innymi słowy, celem wprowadzenia minimalnych norm jest wzmacnianie wzajemnego zaufania pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie postępowania dowodowego. W konfrontacji z regułą forum regit actum jest to podejście dużo bardziej zharmonizowane z ideą wzajemnego uznawania, ułatwia bowiem państwu wykonującemu uznanie czynności dowodowej za granicą. Nadto dowód zgromadzony zgodnie ze wspólnymi przyjętymi regułami będzie się cieszył per se dopuszczalnością w całej UE, a nie w konkretnym układzie współpracujących państw. Warto zatem zastanowić się, czy sensowne jest wypracowanie niniejszych reguł minimalnych w celu umocnienia per se dopuszczalności dowodów w sprawach karnych na terenie UE oraz – jeśli tak, jakie czynności wymagają stworzenia takich standardów i jak standardy te miałyby brzmieć.

Jednym z największych i najbardziej dolegliwych problemów nie tylko prawa karnego, ale i wymiaru sprawiedliwości w ogóle jest przewlekłość postępowań. Tylko sprawne działanie organów procesowych stwarza możliwość sprawiedliwego rozpatrywania spraw z zachowaniem konstytucyjnego prawa jednostki do sądu i rzetelnego procesu karnego. Ponadto, proces przewlekły nie tylko ogranicza możliwość wymierzania sprawiedliwości, ale również generuje wysokie koszty. Kwestia ta ma z kolei wyjątkowo ważne znaczenie w procesie karnym. Problem kosztów jawi się jako szczególnie istotny, gdy kosztami procesu obciąża się Skarb Państwa. Tym samym to społeczeństwo, a nie skazany, którego zawinione zachowanie stało się przyczyną ich powstania, musi je ponosić .

Analizując treść uzasadnień projektów zmian przepisów procesu karnego na przełomie kilkudziesięciu lat, łatwo zauważyć, że znakomita ich część za podstawowe cele reformy uznaje usprawnianie i przyspieszanie postępowań, redukcję formalizmu procesowego oraz minimalizację kosztów ponoszonych w związku z toczącymi się sprawami. Zmiany najczęściej mają na celu wypracowanie efektywnego i sprawnego modelu postępowania karnego. Atrakcyjność i złożoność zagadnienia zachęca do nieustannego poszukiwania rozwiązań, które w najbardziej korzystny sposób mogłyby zwiększać sprawność postępowań i redukować ich koszty . Problematyka zyskuje na doniosłości w świetle ostatnich zmian kodeksu postępowania karnego, ze szczególnym uwzględnieniem ustaw nowelizacyjnych z 27 września 2013 r., 20 lutego 2015 r. i 11 marca 2016 r. Każda z nich za priorytetowy cel uznaje usprawnienie rozpatrywania spraw karnych .

W doktrynie oraz w przeważającej części uzasadnień do projektów zmian wskazuje się, że procesy karne trwają za długo, a ich koszty są za wysokie. Tak formułowane wnioski nie są jednak podparte żadnymi analizami (w szczególności statystycznymi). W literaturze brak jest kompleksowego ujęcia problematyki sprawności postępowania karnego i jego kosztów oraz opracowań z pogranicza ekonomii i polskiego procesu karnego. Jak dotąd nie zdołano przeprowadzić jakichkolwiek pełnych i prawidłowych metodologicznie badań w tym zakresie i nie wypracowano metod szacowania kosztów. Nadto, dołączane do projektów aktów normatywnych załączniki w postaci oceny skutków regulacji, które opisują przewidywane skutki proponowanych regulacji (według metody analizy kosztów i korzyści) są powierzchowne i fragmentaryczne. Poza tym zagadnienie również w debacie publicznej traktowane jest raczej jako mało znaczące.

Wobec tego można stwierdzić, że brak wystarczających danych, a w konsekwencji przedmiotowych analiz dotyczących całkowitych kosztów postępowań, powoduje brak wpływu na potencjalną sprawność procesu. Brak informacji na temat czynników generujących koszty uniemożliwia dokonanie oceny racjonalności ich wydatkowania oraz poszukiwania rezerw. W rezultacie nie wiadomo jaką część kosztów ponosi społeczeństwo.