Matan Andrzej, Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego

Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej ma na celu przede wszystkim ochronę interesu poszkodowanego. W przypadku wyrządzenia szkody zasadniczą rzeczą będzie zapewnienie poszkodowanemu skutecznych gwarancji jej naprawienia. Zazwyczaj ciężar naprawienia szkody bierze na siebie państwo, przy czym nie wyklucza to odpowiedzialności urzędnika, którego działanie stanowiło jej przyczynę. U podstaw regulacji dotyczących odszkodowania leży idea, że ostatecznie ciężar szkody powinien ponieść ten, kto ją wyrządził z własnej winy. Nawet zatem w sytuacji, kiedy bezpośrednią odpowiedzialność ponosi inny podmiot, np. na zasadzie ryzyka, nie jest wykluczona odpowiedzialność sprawcy szkody . Odnosząc te ustalenia do odpowiedzialności majątkowej urzędnika, przyjąć trzeba, że w sytuacji kiedy odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej będzie ponosiło państwo, powinno mu służyć prawo regresu wobec winnego szkodzie urzędnika .

Przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa istniały (i istnieją nadal) regulacje prawne pozwalające na dochodzenie roszczeń regresowych od funkcjonariuszy publicznych . W praktyce nie były one jednak wykorzystywane z różnych przyczyn, a zwłaszcza ze względu na brak mechanizmu przymuszającego Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, które wypłaciły odszkodowanie za wadliwe wykonywanie władzy publicznej, do występowania wobec funkcjonariuszy z roszczeniami regresowymi.

Podstawowym celem ustawy było doprowadzenie do prawnego uporządkowania problematyki regresowej odpowiedzialności urzędników za bezprawne i zawinione przez nich działania, podejmowane w ramach wykonywania władzy publicznej, w efekcie zaś do sprawnego i nieuchronnego obciążania ich materialnymi skutkami ich działań niezgodnych z prawem .

Cały szereg racji aksjologicznych przemawia na rzecz obciążenia urzędników odpowiedzialnością regresową. Zasadnicze z nich wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2004 r., SK 26/03 , dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej komorników , przy czym uwagi poczynione w uzasadnieniu mają, jak należy sądzić, uniwersalny charakter . W ocenie Trybunału art. 77 ust. 1 Konstytucji jest nie tylko źródłem prawa podmiotowego dla poszkodowanego, ale stanowi jednocześnie instytucjonalną gwarancję dla zasady określonej w art. 7 Konstytucji. „Zachodzi zatem nierozerwalna więź między wprowadzeniem do Konstytucji art. 77 ust. 1 (i wynikającymi zeń konsekwencjami w zakresie mechanizmu odszkodowawczego) a art. 7 Konstytucji. Ten ostatni przepis eksponuje kryterium legalizmu w działaniu organów władzy publicznej. Mają one działać zgodnie z prawem: umacnia to bowiem zaufanie do prawa i państwa, które nim się posługuje (...). Zasadzie legalizmu nie odpowiada sytuacja, gdy odpowiedzialność za bezprawne zachowania osoby działającej jak (jako, za) organ władzy publicznej (...) jest wyłączona w pewnym zakresie, przy jednoczesnym zachowaniu samej zasady odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za takież działanie władzy publicznej, ucieleśniające się w zachowaniach komornika naruszających prawo. Sytuacja, w której odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez komornika (działającego na własny rachunek) w wyniku jego bezprawnego i niezgodnego ze standardami konstytucyjnymi prowadzenia egzekucji – w ostatecznym rozrachunku zostałyby przerzucone na Państwo jako takie – nie jest więc zgodna z art. 77 ust. 1 Konstytucji, wyrażającym gwarancję alokacji ryzyka za działanie Państwa zgodne z zasadą art. 7 Konstytucji” .

W takim przypadku w dalszej kolejności powinno nastąpić rozliczenie regresowe między współodpowiedzialnymi, które doprowadzi do zrealizowania aksjologicznych racji odpowiedzialności, wymagających lokalizacji ryzyka u osoby winnej (bądź tej, która czerpała korzyści z działania będącego źródłem szkody). Jest rzeczą powszechnie znaną, jak zauważa Trybunał, że – mimo istnienia ku temu podstaw normatywnych – w Polsce nie realizuje się mechanizmu odszkodowawczego w pełnym zakresie. Po pokryciu szkody u poszkodowanego nie dba się o realizację regresu wobec bezpośredniego sprawcy szkody, „co niweczy aksjologiczne i prakseologiczne funkcje odpowiedzialności cywilnej. Tego rodzaju sytuacja jest szczególnie widoczna (i krytykowana) w zakresie funkcjonowania odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej. Realizacja odpowiedzialności przez poszkodowanego nie jest bowiem – w praktyce – nieuchronnie powiązana z realizacją odpowiedzialności regresowej wobec funkcjonariusza – bezpośredniego sprawcy szkody” .

Jeśli odpowiedzialność regresowa funkcjonariusza ma spełniać funkcję podkreślaną przez TK, wymaga ona zharmonizowania z odpowiedzialnością władzy publicznej w różnych jej aspektach, w szczególności zaś co do zakresu działań rodzących odpowiedzialność odszkodowawczą, jak również podmiotów jej podlegających. Oczywiście nie chodzi tutaj o pełną adekwatność, chociażby ze względu na inną zasadę odpowiedzialności urzędnika (wina) czy też rozmiaru odszkodowania (ograniczonego).

Podstawowym celem rozprawy jest próba udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy określona w ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa odpowiedzialność regresowa funkcjonariusza publicznego została zharmonizowana z odpowiedzialnością odszkodowawczą władzy publicznej ponoszoną za wadliwe działania.

Zgodnie z art. 5 u.o.m.f.p. funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek:

Przesłanki te, jak wyraźnie zastrzega ustawodawca, wymagają spełnienia ich łącznie i w całości. Ma to zwłaszcza znaczenie przy pierwszej z nich, gdzie nie wystarczy jedynie wyrządzenie szkody przez „podmiot odpowiedzialny”, ale w sprawie odszkodowania powinien zapaść prawomocny wyrok sądu albo zostać zawarta ugoda, jak również musi zostać wypłacone odszkodowanie. Ponadto bezprawność działania powodującego szkodę ma charakter szczególny, cechuje je bowiem rażące naruszenie prawa.

Ze względu na założony cel rozprawy zasadniczym przedmiotem rozważań będzie ostania z wymienionych w art. 5 u.o.m.f.p. przesłanek. Zważywszy jednak, że odpowiedzialność funkcjonariusza, ze względu na regresowy charakter, stanowi pochodną odpowiedzialności majątkowej władzy publicznej, konieczne będzie poddanie analizie w niezbędnym zakresie także i pierwszej z wymienionych wyżej przesłanek. Funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność tylko w takim zakresie, w jakim ponosi ją podmiot odpowiedzialny. Wobec tego punktem wyjścia do określenia zakresu odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego będzie ustalenie zakresu odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej. Odpowiedzialność ta obejmuje zarówno działania i zaniechania niezgodne (bezprawne), jak i zgodne z prawem. Przedmiotem zainteresowania pozostają jedynie te pierwsze, a więc bezprawne, bowiem działania (zaniechania) zgodne z prawem z oczywistych względów nie mogą nosić znamion rażącego naruszenia prawa.

Normatywne powiązanie odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego z odpowiedzialnością władzy publicznej za bezprawne działania (zaniechania) rodzi dwojakiego rodzaju konsekwencje: po pierwsze, co podkreślono wyżej – zakres odpowiedzialności funkcjonariusza jest wyznaczony granicami odpowiedzialności władzy publicznej za bezprawne działania (art. 417 i art. 417¹ § 2 i 3 k.c.); po drugie – skoro odpowiedzialność majątkowa funkcjonariusza ma charakter regresowy, to należy założyć że pozostaje ona adekwatna do odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych osób prawnych wykonujących władzę publiczną, ponoszonej na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.

Problem zachowania adekwatności wymaga dokonania analizy kilku, istotnych z punktu widzenia odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza, kwestii: