Piotrowski Ryszard (red.), Rola dwuizbowości w ustroju demokratycznym

1. Istnienie parlamentu jako zjawiska wielopostaciowego i uwarunkowanego wieloma kontekstami kulturowymi jest jednym z wyznaczników ustroju demokratycznego . Jednak struktura parlamentu nie pozostaje w tak ścisłym i jednoznacznym związku z tym ustrojem i stanowi przedmiot złożonej i wielowątkowej dyskusji między tymi, którzy dostrzegają zalety wieloizbowości, a zwolennikami zgromadzenia jednoizbowego . Dwuizbowość wydaje się nieodzowna w federacjach, ale znajduje także zastosowanie w państwie unitarnym ze względu na samoistną wartość skomplikowania procesu legislacyjnego pozwalającą – w założeniu – na poprawę jakości stanowionego prawa . Za dwuizbowością przemawia niekiedy także potrzeba poszanowania tradycji ustrojowej jako wartości legitymizującej ustrój państwowy.

Nadzieje związane z wieloizbowością parlamentu odzwierciedlają przekonanie, że tego rodzaju rozwiązanie strukturalne jest bliskie ideałowi dobrego ustroju, ponieważ łączy we właściwy sposób demokratyzm i efektywność . Zarazem też służy urzeczywistnieniu zasady podziału i równowagi władz. Dualizm legislatywy umożliwia przecież rozbudowanie i skomplikowanie relacji w obrębie władzy ustawodawczej oraz między ustawodawcą a władzą wykonawczą . Im bardziej złożona jest sieć władzy, tym większe są szanse na to, by gwarancyjny sens podziału władz mógł zostać urzeczywistniony. Zarazem jednak skomplikowanie modelu ustrojowego może utrudniać dotrzymanie obietnic wyborczych, a tym samym przyczynić się do podwyższenia poziomu dezaprobaty społecznej wobec funkcjonowania ustroju demokratycznego . Związane z tym zjawiskiem poczucie bezsilności wyborców staje się źródłem powodzenia populistycznych recept wyrastających z inflacji, niespełnionych obietnic i zawiedzionych nadziei. Porażka populizmu nie wzmacnia demokracji przedstawicielskiej, ponieważ zwykle sprzyja politycznej bierności tych, którzy doświadczają poczucia wykluczenia .

2. Związek między parlamentem a demokracją, którego niniejsze opracowanie dotyczy, wymaga zdefiniowania demokracji, pojęcia należącego do szczególnie niejednoznacznych i wywołujących kontrowersje interpretacyjne .

Wśród wielu definicji demokracji można wyróżnić te, które identyfikują jako demokratyczny ustrój władzy większości, oddzielonej od mniejszości w drodze przeprowadzanych okresowo wyborów, ograniczonej prawem przez tę większość stanowionym . Jednak takie rozumienie demokracji pozwala uznać za odpowiadający paradygmatowi demokracji ustrój, w którym większość, mając monopol na stanowienie prawa i jego stosowanie, pozbawia wybory ich zasadniczej roli, jaką jest umożliwienie rywalizacji politycznej opartej na woli wyborców. W tak rozumianym ustroju demokratycznym wola sprawujących władzę na podstawie legitymacji wyborczej może okazać się tak samo autorytarna, jak ma to miejsce w państwie określanym mianem dyktatury.

Istotne przesłanki ustalenia znaczenia zastanego pojęcia demokracji w krajowym porządku prawnym wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego. Fundamentem owego państwa jest „zasada nadrzędności Konstytucji” , która byłaby fikcją, gdyby obejmowała uznanie, że owa nadrzędność ustawy zasadniczej sprowadza się do panowania większości zdolnej nadać normom konstytucyjnym dowolną treść, także równoznaczną z doprowadzeniem do „erozji fundamentów tego państwa, do których należy zaliczyć godność ludzką z jednej strony i unikanie arbitralności w działaniu władz – z drugiej” .

Przesłanką zachowania autonomicznego charakteru zastanego pojęcia demokracji jest taka jego interpretacja, która sprawi, że znaczenie nadane temu pojęciu będzie adekwatne do całokształtu zasad i wartości konstytucyjnych. Konstytucja posługuje się pojęciem demokracji nieopatrzonym żadnym przymiotnikiem. Nie oznacza to jednak wyrażonego w ten sposób przyzwolenia na nadanie dowolnego znaczenia owemu pojęciu. Jest ono bowiem ukształtowane przez postanowienia wstępu do Konstytucji, zwłaszcza te dotyczące przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi, a także przez postanowienia Konstytucji dotyczące demokratycznego państwa prawnego i zasady podziału oraz równowagi władz. Te właśnie wartości wyznaczają zarazem aksjologię dwuizbowości. Tak rozumiane pojęcie demokracji, zdeterminowane kulturowo i mające oparcie bardziej w nadziejach interpretatorów aniżeli w faktach społecznych, zasługuje na miano demokracji konstytucyjnej.

Dla potrzeb porównawczej analizy dwuizbowości, która znajduje odzwierciedlenie w niniejszym opracowaniu, można przyjąć, że demokracją jest system państwowy, w którym parlament sprawuje wyznaczoną przez prawo ustrojowe rolę w ograniczaniu władzy. Pozwoli to na stosowanie podstawowych składników metody komparatystycznej w prawie konstytucyjnym, do których należy analiza klasyfikacyjna, historyczna, normatywna, funkcjonalna i kontekstowa . W prezentowanych opracowaniach znajdują odzwierciedlenie te właśnie metody.

3. Przekonanie, że funkcjonowanie instytucji demokratycznych wymaga zasadniczej poprawy, występuje zarówno w tych krajach, w których istnieją parlamenty złożone z więcej niż jednej izby, jak i w tych, w których mamy do czynienia z jednoizbowym organem przedstawicielskim, co ma miejsce niemal w 2/3 parlamentów . Nie wydaje się, aby można było stwierdzić istnienie zależności między strukturą parlamentu a jego zdolnością do sprostania rozmaitym zagrożeniom, jakie powodują patologie demokracji przedstawicielskiej związane z partiokracją, uleganiem wpływom grup interesów czy populizmem . Zjawiska te prowadzą do pozawyborczej korekty demokracji przedstawicielskiej, która w ten sposób traci swoją tożsamość niezależnie od liczby izb stanowiących parlament.

Rola dwuizbowości w ustroju demokratycznym jest wyznaczona przez zasadnicze rozstrzygnięcia konstytucyjne, które określają relację między izbami. Dokonany przez ustrojodawcę wybór modelu dwuizbowości symetrycznej lub nierównoprawnej, zakładającej przewagę jednej z izb, ma – w konkretnych warunkach politycznych – znaczenie porównywalne z akceptacją dwuizbowości lub jej odrzuceniem. Nie wydaje się możliwe, by można było jednoznacznie ocenić konsekwencje dwuizbowości dla respektowania wartości ustroju demokratycznego w oderwaniu od miejsca i czasu, a więc od okoliczności zależnych od wielu zmiennych, których współoddziaływanie determinuje funkcjonowanie rozwiązań konstytucyjnych.

Opracowanie Rola dwuizbowości w ustroju demokratycznym jest poświęcone przedstawieniu złożoności i wielowątkowości tego właśnie zagadnienia, stanowiącego przedmiot wielu analiz w bogatej i różnorodnej literaturze naukowej, zarówno prawnoporównawczej, jak i politologicznej. Książka składa się z trzech części. Pierwsza zawiera przedstawienie dawnych i nowych dylematów dwuizbowości; wiążą się one ściśle z wyznaczeniem roli parlamentu w państwie, która, jak to wynika z przywołanych doświadczeń z zakresu praktyki ustrojowej, w różnych epokach z różną wyrazistością jest sprzeczna z porządkiem konstytucyjnym. W części drugiej znajdują się opracowania poświęcone próbie identyfikacji paradygmatu dwuizbowości w kontekście porównawczym. Część trzecia zawiera analizę niektórych doświadczeń związanych z funkcjonowaniem dwuizbowości i jej przyszłością, a zarazem przyszłością parlamentu. Swego rodzaju podsumowaniem jest opracowanie końcowe poświęcone dwuizbowości w państwach demokratycznych. Zasadniczym przesłaniem tej publikacji pozostaje potrzeba podkreślenia znaczenia aksjologii dwuizbowości, która jest współistotna aksjologicznym podstawom demokracji, a zarazem także parlamentu, i ma szczególne znaczenie dla jego przetrwania jako instytucji przedstawicielskiej . Chodzi mianowicie o poszanowanie godności jednostki w jej wymiarze indywidualnym i wspólnotowym, nadające sens instytucjom demokratycznym i wyznaczające ich tożsamość, bez której różnica między jednoizbowością a dwuizbowością okazuje się jedynie fragmentem konstytucyjnego pustosłowia.

Lektura zamieszczonych tu opracowań może być przydatna dla potrzeb debaty nad stanem i perspektywami naszego parlamentu, zwłaszcza nad możliwościami lepszego wykorzystania dwuizbowości. Z nadzieją, że będzie to lektura pożyteczna, chciałbym podziękować wszystkim, którzy przyczynili się do powstania tego opracowania. Dziękuję zatem Autorom tekstów, ich Recenzentom, Redaktorom, Wydawnictwu, a także Centrum Analiz Legislacyjnych i Gospodarczych, dzięki którym ma szanse trafić do rąk Czytelników ta książka, stanowiąca rezultat konferencji poświęconej roli dwuizbowości w ustroju demokratycznym zorganizowanej przez Koło Naukowe Komparatystyki Prawniczej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego jako wspólne przedsięwzięcie pracowników i studentów nie tylko tego Uniwersytetu.

Ryszard Piotrowski