Matan Andrzej (red.), Nita Adam (red.), Sądownictwo administracyjne w umacnianiu państwa prawa. Księga z okazji 100-lecia sądownictwa administracyjnego w województwie śląskim

Szanowni Państwo, mam wielki zaszczyt oddać w Państwa ręce publikację uświetniającą jubileusz 100-lecia sądownictwa administracyjnego w województwie śląskim.

W listopadzie 1918 r., po 123 latach zaborów, na mapy Europy powróciła Rzeczpospolita Polska. Po powstaniach śląskich, plebiscycie i decyzji Konferencji Ambasadorów wróciła do Polski także część Górnego Śląska. Po przejęciu ziemi śląskiej przez Rząd Rzeczypospolitej Polskiej (czerwiec 1922 r.) stało się możliwe stworzenie ram prawnych do utworzenia w województwie śląskim sądownictwa administracyjnego.

W odradzającym się państwie polskim utworzenie sądownictwa administracyjnego wiązało się z przyjęciem licznych rozwiązań organizacyjnych, strukturalnych i kompetencyjnych. Było to niezwykle trudne, głównie z uwagi na odmienne rozwiązania prawne obowiązujące na ziemiach byłych zaborów. Jednakże potrzeba utworzenia sądownictwa administracyjnego w celu sprawowania kontroli działalności administracji nie budziła wątpliwości. Jak pisał w latach 20. ubiegłego wieku znawca prawa administracyjnego Jerzy Stefan Langrot, „państwo praworządne jest nierozdzielnie zespolone z instytucją sądownictwa administracyjnego – bez niego bowiem nie ma państwa praworządnego, a bez państwa praworządnego nie ma sądownictwa administracyjnego”. Na konieczność szybkiego rozpoczęcia działalności przez sąd administracyjny zwracali uwagę wyżsi urzędnicy Urzędu Województwa Śląskiego, uzasadniając to w jednym z pism tym, że „budowa niektórych projektowanych fabryk, dla których uruchomienia zezwolenie Sądu Administracyjnego jest potrzebne, nie może być rozpoczęta”.

Pierwszy Wojewoda Śląski Józef Rymer wydał 1.08.1922 r. rozporządzenie w przedmiocie utworzenia dla części górnośląskiej tego województwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Katowicach. Sąd ten rozpoczął działalność 1.09.1922 r., a jego organizatorem i pierwszym prezesem został dr Włodzimierz Dąbrowski, autor wydanego w 1922 r. Zbioru praw konstytucyjnych i administracyjnych Województwa Śląskiego (sylwetka prezesa sądu została przybliżona w jednym z artykułów). Służbę sędziowską w tym Sądzie podjęło wielu sędziów dotychczas zatrudnionych w sądownictwie powszechnym, nie tylko w apelacji katowickiej, np. Jan Szatko (w latach 1924–1939 prezes Sądu), Leon Warmski, dr Maksymilian Meiss, dr Władysław Kniażycki (późniejsi wiceprezesi Sądu). Specyfiką tego Sądu było to, że w jego skład wchodzili również sędziowie niezawodowi i ich zastępcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Katowicach był sądem pierwszej i drugiej instancji, rozpoznawał bowiem odwołania od orzeczeń wydanych przez wydziały powiatowe. Niestety pomimo podejmowanych wysiłków nie udało się utworzyć Śląskiego Trybunału Administracyjnego w postaci Senatu Administracyjnego w Sądzie Apelacyjnym Województwa Śląskiego, dlatego środki odwoławcze od orzeczeń WSA w Katowicach kierowane były do Najwyższego Trybunału Administracyjnego.

Wielką zasługą polskiego sądownictwa administracyjnego od początku działalności orzeczniczej było ustalenie podstawowych zasad postępowania, w tym praw stron biorących udział w postępowaniu. Świadczą o tym zachowane orzeczenia z pierwszych lat działalności WSA w Katowicach, ale także dwóch innych wcześniej utworzonych sądów: w Poznaniu i Toruniu, oraz przede wszystkim Najwyższego Trybunału Administracyjnego, który uroczyście rozpoczął działalność 25.10.1922 r. W okresie międzywojennym orzecznictwo tych sądów, pomimo zmian ustrojowych, głównie za sprawą swojej stabilności miało duży wpływ na kształtowanie polskiej praktyki administracyjnej.

Druga wojna światowa przerwała na wiele lat działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. Tragiczny los spotkał niektórych sędziów i pracowników WSA w Katowicach; jego były prezes Włodzimierz Dąbrowski wraz z żoną zginęli w obozie koncentracyjnym w Auschwitz w 1942 r.

Zmiany polityczne i ustrojowe w Polsce po zakończeniu wojny uniemożliwiły kontynuowanie działalności orzeczniczej przez sądy administracyjne. Ówczesne władze nie dopuszczały myśli, że działalność organów administracji państwowej mogłaby być kontrolowana przez sądy pod względem zgodności z prawem. Formułowano jednak liczne postulaty reaktywacji sądownictwa administracyjnego. Zapowiedzią powstania w przyszłości demokratycznego państwa prawnego było utworzenie z dniem 1.09.1980 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego. Był to sąd jednoinstancyjny, podlegający nadzorowi judykacyjnemu Sądu Najwyższego, z enumeratywnie określonymi w ustawie kompetencjami, które jednak w następnych latach ulegały poszerzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny od początku swej działalności urzeczywistniał jakże ważny postulat dotyczący sprawowania kontroli działalności administracji w oparciu o kryterium zgodności z prawem, stawał się strażnikiem legalności działań organów administracji. Niespełna rok po jego utworzeniu 1.07.1981 r. rozpoczął działalność Ośrodek Zamiejscowy NSA w Katowicach z siedzibą w Gliwicach dla obszarów ówczesnych województw: katowickiego, częstochowskiego i bielskiego. Jego głównym organizatorem został dr Henryk Piętka, sędzia Sądu Wojewódzkiego w Katowicach, który był prezesem Ośrodka Zamiejscowego przez prawie 20 lat. Warto przypomnieć pierwszych pięciu sędziów administracyjnych, którzy rozpoczęli w nim działalność orzeczniczą. Wywodzili się oni zarówno z sądownictwa powszechnego (oprócz prezesa Henryka Piętki byli to sędziowie Telesfor Zamorski i Bogdan Skorupka), jak i z organów administracji (Antoni Laskowski i Zenon Kubica).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. proklamowała nowy model sądownictwa administracyjnego, dwuinstancyjny i w pełni niezależny. Sądy administracyjne wyposażone zostały w odrębną procedurę. Utworzone wojewódzkie sądy administracyjne, w tym WSA w Gliwicach obejmujący obszar województwa śląskiego, rozpoczęły działalność orzeczniczą 1.01.2004 r. Pierwszym prezesem tego Sądu został prof. dr hab. Ryszard Mikosz. Oprócz sędziów NSA, dotychczas orzekających w Ośrodku Zamiejscowym NSA, służbę sędziowską rozpoczęli w nim prawnicy wywodzący się z sądownictwa powszechnego, korporacji prawniczych i organów administracji publicznej. Wielu z nich orzeka obecnie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, część łączy służbę sędziowską z działalnością dydaktyczno-naukową. Pracę w sądzie rozpoczęła liczna grupa asesorów sądowych, referendarzy sądowych i asystentów sędziego. Bez ich zaangażowania i pracy oraz wsparcia ze strony urzędników sądowych i innych pracowników administracyjnych nie byłoby możliwe sprawne funkcjonowanie sądu oraz prowadzenie postępowania sądowego odpowiadającego europejskim i międzynarodowym standardom.

Nie sposób nie wspomnieć, że uchwalenie Konstytucji, reforma sądownictwa administracyjnego i przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej 1.05.2004 r. do Unii Europejskiej w sposób znaczący zmieniły pozycję ustrojową sądów administracyjnych i zakres ich działania. Sądy polskie stały się sądami unijnymi, a prawo unijne, na zasadach określonych w Konstytucji, stało się częścią krajowego porządku prawnego. Składy orzekające WSA w Gliwicach w swej działalności orzeczniczej wykorzystują dorobek orzeczniczy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, korzystają z instytucji procesowej umożliwiającej prowadzenie dialogu z TS za pomocą pytań prejudycjalnych. Sięgają również do bogatego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, odwołują się do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Karty Praw Podstawowych. W działalności orzeczniczej powszechne jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa. Wielokrotnie składy orzekające stosowały wprost Konstytucję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach utrzymuje partnerskie kontakty z Sądem Finansowym Berlina-Brandenburgii. Doroczne spotkania seminaryjne sędziów polskich i niemieckich umożliwiają wymianę poglądów i doświadczeń w odniesieniu do wielu ważnych zagadnień prawnych stanowiących przedmiot zainteresowania orzecznictwa i doktryny w obu krajach. Bardzo cenimy tę współpracę.

Jubileusz 100-lecia sądownictwa administracyjnego to dobra okazja do podkreślenia, że sądy administracyjne stoją na straży prawa jako najwyższej wartości, przyczyniają się do umacniania państwa prawa, skutecznie chronią prawa jednostek. W oddawanej Państwu księdze jubileuszowej znalazły się artykuły związane z historią sądownictwa administracyjnego w województwie śląskim, ustrojem sądownictwa administracyjnego oraz zagadnieniami procesowymi i materialnymi z dziedzin prawa publicznego: administracyjnego i finansowego. W związku z jubileuszem nie mogło zabraknąć w publikacji niektórych dokumentów archiwalnych z lat 20. ubiegłego wieku.

Dziękuję Autorom opracowań, którzy byli lub nadal są związani z sądem administracyjnym w województwie śląskim: sędziom, adwokatom, radcom prawnym, doradcom podatkowym, profesorom prawa uniwersytetów polskich i Uniwersytetu Humboldtów w Berlinie. Szczególne słowa podziękowania za przyjęcie zaproszenia do udziału w księdze kieruję pod adresem byłego Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego prof. dr. hab. Romana Hausera, któremu sąd administracyjny w naszym województwie wiele zawdzięcza, oraz Prezesa Sądu Finansowego Berlina-Brandenburgii prof. dr. Thomasa Stapperfenda. Dziękuję także redaktorom naukowym tego przedsięwzięcia za poświęcony czas i trud związany z wydaniem niniejszej księgi jubileuszowej.

Leszek Kiermaszek

Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego

Katowice–Gliwice, 2022 r.

Ladies and Gentlemen,

I have a great honour to present you with the publication commemorating the 100th Anniversary of Administrative Justice in the Silesian voivodship. In November 1918, after 123 years of partitions, the Republic of Poland returned to the map of Europe. After the Silesian uprisings, the plebiscite and the decision of the Conference of Ambassadors, part of Upper Silesia also became part of Poland. The reacquisition of the Silesian land by the government of the Republic of Poland (in June 1920) cleared the way for establishing a legal framework for administrative judiciary in the Silesian voivodship.

In the reborn Polish state, the establishment of administrative judiciary was connected with the adoption of a number of organisational, structural and competence-related solutions. The task was not easy, mainly due to different legal solutions applied in the lands of the former partitions. However, there was no doubt about the need to form administrative judiciary to oversee the activities of administration. As Jerzy Stefan Langrod, an expert in administrative law, wrote in the 1920 „... a state under the rule of law is inseparably linked with the institution of administrative justice, for without the latter there is no state under the rule of law, and without the rule of law there is no administrative justice.” Even senior officials at the Office of the Silesian Voivodship drew attention to the urgent need for the administrative court to begin its work quickly, justifying it in one of their letters by claiming that „... the construction of some projected factories for which the Administrative Court’s approval is needed cannot be started.”

On 1 August 1922 Józef Rymer, the first Silesian Voivod, issued an ordinance on the establishment of the Voivodship Administrative Court with its seat in Katowice for the Upper Silesian part of the province. This court began its activities on 1 September 1922, and its organiser and first President was dr Włodzimierz Dąbrowski, the author of the Collection of constitutional and administrative laws of the Silesian Voivodship, published in 1922 (the profile of the Court President is presented in one of the papers in this book). Many judges, who had previously worked for the public judiciary, not only in the Katowice appeal district, took up judicial service in the new Court, including Jan Szatko (President of the Court in 1924–1939), Leon Warmski, dr Maksymilian Meiss, dr Władysław Kniażycki (later Vice Presidents of the Court). A peculiarity of this Court was that it was also composed of non-professional judges and their deputies. The Voivodship Administrative Court in Katowice was a court of first and second instance, as it considered appeals against judgments issued by county divisions. Unfortunately, despite the efforts made, it was not possible to establish the Silesian Administrative Court in the form of the Administrative Senate of the Silesian Court of Appeal, so the appeals against the decisions of the Voivodship Administrative Court in Katowice were referred to the Supreme Administrative Court.

From the very beginning, a great merit of the Polish administrative judiciary was the establishment of the basic principles of proceedings, including the rights of the parties involved. This is evidenced by the surviving judgments from the first years of activity of the Voivodship Administrative Court in Katowice, but also of two other earlier established Voivodship Administrative Courts in Poznań and Toruń, and above all of the Supreme Administrative Court, which officially began its operations on 25 October 1922. In the interwar period, the case law of these courts, despite political changes and mainly due to its stability, had a great influence on the shape of the Polish administrative practice.

The Second World War interrupted the judicial activity of the administrative courts for many years. A tragic fate befell some of the judges and staff of the Voivodship Administrative Court in Katowice; the former President of this Court, Włodzimierz Dąbrowski, and his wife lost their lives in the Auschwitz Nazi concentration camp in 1942.

The political and systemic changes in Poland after the end of the war made it impossible for the administrative courts to continue their adjudication. The authorities of this time did not allow the activities of state administration bodies to be overseen by the courts for their compliance with the law. However, numerous postulates were formulated for reactivation of the administrative judiciary. The establishment of the Supreme Administrative Court on 1 September 1980 heralded the emergence of a democratic state ruled by law in the future. It was a single-instance court, subject to the judicial supervision of the Supreme Court, with competences specified by statute and extended in the following years.

Since the beginning of its activity, the Supreme Administrative Court has been advocating the principal idea of oversight of administrative activity based on the criterion of its compliance with the law, thus becoming the guardian of the legality of activities of administrative bodies. On 1 July 1981 – less than a year from its establishment – the Supreme Administrative Court Branch in Katowice with its seat in Gliwice started operating with its jurisdiction over the areas of the Katowice, Częstochowa and Bielsko-Biała provinces. Its main organiser was dr Henryk Piętka, a judge of the Voivodship Court in Katowice and the Branch President for almost twenty years. It is worth commemorating the first five administrative judges who conducted their judicial activity there. They came from both the common court judiciary (apart from President Henryk Piętka, those were Telesfor Zamorski and Bogdan Skorupka) and administration bodies (Antoni Laskowski and Zenon Kubica).

The Constitution of the Republic of Poland of 2 April 1997 proclaimed a new model of administrative judiciary, which is two-instance and fully independent. Administrative courts have been provided with a separate procedure. The established voivodship administrative courts, including the Voivodship Administrative Court (WSA) in Gliwice which covers the area of the province of Silesia, commenced their judicial activities on 1 January 2004. Prof. dr hab. Ryszard Mikosz became the first President of this Court. In addition to the Supreme Administrative Court (NSA), judges who had previously been adjudicating at the NSA Branch, lawyers from the common courts, legal corporations and public administration bodies began their judicial service there. Many of them are currently judges at the Supreme Administrative Court, and some combine judicial service with teaching and research. A large group of court assessors, court registrars and assistant judges took up jobs at the court. Without their commitment and involvement, along with the support of court clerks and other administrative staff, it would not be feasible for the court to operate smoothly and conduct judicial proceedings in line with European and international standards.

It must be mentioned that the enactment of the Constitution, the reform of administrative courts and the accession of the Republic of Poland to the European Union on 1 May 2004 contributed to a significant change in the systemic position of administrative courts and the scope of their activities. Polish courts became EU courts, and EU law, under the terms defined by the Constitution, has been part of the national legal system. The judicial panels of the Voivodship Administrative Court in Gliwice in their activity make use of the body of rulings of the Court of Justice of the European Union, and they take advantage of the procedure that allows dialogue with the Court of Justice of the European Union by means of requests for preliminary rulings. They also draw on the extensive case law of the European Court of Human Rights, referring to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and the Charter of Fundamental Rights of the European Union. It is common in the judicial practice to give a pro-constitutional interpretation of legal regulations; the judicial panels have repeatedly applied the Constitution directly.

The Voivodship Administrative Court in Gliwice maintains partner relations with the Finance Court Berlin-Brandenburg. Annual seminar meetings of Polish and German judges allow them to exchange of views and experiences concerning numerous legal issues of great importance for the judicial practice and jurisprudence in both countries. We value this cooperation very much.

The 100th Anniversary of Administrative Justice is a good opportunity to emphasize that administrative courts uphold the law as the highest value, contribute to reinforcing the rule of law, and effectively protect the rights of individuals. This Jubilee Book contains papers related to the history of administrative judiciary in the Silesian voivodship, the system of administrative judiciary, and procedural and substantive issues in the field of both administrative and financial public law. In connection with the Anniversary, the publication could not fail to recognize copies of some archival documents from the 1920s.

I would like to thank the Authors of the studies who used to be or are associated with the Administrative Court in the Silesian voivodship: judges, attorneys, advocates, legal advisors, tax advisors, and law professors from the Polish universities and the Humboldt-Universität in Berlin. Special words of thanks for accepting the invitation to contribute to the book are addressed to Prof. dr hab. Roman Hauser, the former President of the Supreme Administrative Court, to whom the administrative court in our province owes a lot, and to Prof. Dr. Thomas Stapperfend, President of the Finance Court Berlin-Brandenburg. I would also like to thank the Scientific Editors of this project for their time and effort devoted to publishing the Jubilee Book.

Leszek Kiermaszek

President of the Voivodship Administrative Court in Gliwice

judge of the Supreme Administrative Court

Katowice – Gliwice, 2022