Wegner-Kowalska Joanna, Skuteczność unijnego prawa administracyjnego na przykładzie ochrony weterynaryjnej

Problematyka skuteczności prawa od lat przyciąga uwagę doktryny. Istotny wkład w rozwój badań tego zagadnienia wniosły prace wielkiego teoretyka – prof. J. Wróblewskiego. Jego rozważania prowadzone jednak były w odmiennych warunkach systemowych i nie dotyczyły – bo też nie mogły – unijnego prawa administracyjnego. Będący przedmiotem książki temat skuteczności unijnego prawa administracyjnego analizuję, tak jak wskazany autor, w ujęciu funkcjonalnym, kojarzonym z wypełnianiem celów prawa.

Starałam się zweryfikować niektóre z tez sformułowanych przez profesora J. Wróblewskiego, odnosząc je do unijnego prawa administracyjnego. Przedmiot badań wiąże się z twierdzeniem, że w unijnym prawie administracyjnym daje się zidentyfikować pewne wyznaczone do realizacji przez administrację cele. Pojawia się w związku z tym pytanie, w jaki sposób są one konstruowane, kto je formułuje i czy poddają się hierarchizacji. Do czego sprowadza się obowiązek realizacji tych celów i jak przekłada się on na działanie aparatu publicznego? Poczynienie ustaleń w tym zakresie otwiera możliwość rozważenia zależności między celami prawa unijnego a uzyskiwanymi rezultatami. Wiele lat temu dokonano w nauce opisu i systematyzacji czynników skuteczności prawa. W pracy podjęłam próbę ich szczegółowej charakterystyki w odniesieniu do unijnego prawa administracyjnego.

Zakres i złożoność regulacji unijnego prawa administracyjnego wykluczyły przeprowadzenie badań obejmujących jego całość. Z tego powodu posłużyłam się przykładem ochrony weterynaryjnej. Z uwagi na cechy tej części porządku prawnego, przykład ten w sposób możliwie pełny i wierny oddaje przymioty unijnego prawa administracyjnego. W ochronie weterynaryjnej skupiają się bowiem idee nowoczesnej administracji, której powierzono realizację licznych zadań polegających na zapewnieniu określonego poziomu ochrony jednostki przed rozmaitymi zagrożeniami. Ochrona weterynaryjna, podobnie jak inne dziedziny, takie jak ochrona sanitarna, środowiska czy ładu budowlanego, wyraża cechy tradycyjnej funkcji prawa administracyjnego polegającej na sprawowaniu policji administracyjnej. Omawiana regulacja zawarta jest głównie w aktach prawa unijnego, w większości bezpośrednio skutecznych w porządkach krajowych. W funkcjonowaniu administracji ochrony weterynaryjnej przeplatają się zaś działania administracji krajowej i unijnej, powiązanej różnymi typami zależności. Zjawiska obserwowane w prawie administracyjnym i strukturach administracji ochrony weterynaryjnej mają więc wymiar uniwersalny, właściwy dla całego unijnego prawa administracyjnego.

Można zadać pytanie o rolę prawodawcy krajowego w realizowaniu celów prawa unijnego oraz odpowiedzialność z tego tytułu. Towarzyszą temu dalsze pytania. W jaki sposób administracja wywiązuje się dziś z rozlicznych, formułowanych w sposób rozproszony zadań? Jakie instrumentarium prawne jest tu wykorzystywane? Czy osiąganie celów unijnego prawa administracyjnego wymaga odmiennych form lub procedur i czy prawodawca krajowy dysponuje pełną swobodą w ich konstruowaniu?

Istotnym wątkiem moich rozważań jest kwestia zorganizowania administracji, a w szczególności to, czy założenia unijnego prawa administracyjnego stawiają w tym zakresie jakieś szczególne wymagania. Współistnienie wielu kategorii organów administracji krajowej i unijnej skłania zaś do zastanowienia, w jaki sposób układane są relacje między nimi i czy wielość ta nie stoi na przeszkodzie uzyskiwaniu skuteczności prawa. Nadmierny rozrost administracji i wysuwany w związku z tym postulat ograniczania aparatu publicznego skłania z kolei do pytania, czy – przy uwzględnieniu specyfiki prawa unijnego – ukształtowanie odrębnej służby ochrony weterynaryjnej jest potrzebne. Szybki przepływ informacji i ich przetwarzania oraz nieograniczony dostęp do wiedzy mogłyby sugerować, że nie jest konieczne utrzymywanie tak wyspecjalizowanego i kosztownego zarazem pionu w administracji.

Publikacja składa się z pięciu rozdziałów, z których pierwszy został poświęcony charakterystyce unijnego prawa administracyjnego oraz regulacji ochrony weterynaryjnej, zakreślając przedmiot dalszych badań. Następnie zaprezentowałam współczesną koncepcję zadań publicznych i ich wypełniania, a także – cechy środków i form działania administracji wraz z towarzyszącymi im instrumentami procesowymi (rozdział drugi). Uwarunkowania badawcze związanego z osiąganiem skuteczności działania prawa wraz z opisem tego zjawiska zostały przedstawione w kolejnym, trzecim rozdziale. Przedmiotem rozdziału czwartego stały się problemy badawcze skuteczności unijnego prawa administracyjnego, obejmujące rozważenie samego pojęcia skuteczności prawa unijnego, celów tego prawa, oraz weryfikacji skutków podejmowanej interwencji prawnej i wreszcie – warunków skuteczności unijnego prawa administracyjnego. W rozdziale piątym zilustrowałam zaobserwowane w praktyce przypadki działania unijnego prawa administracyjnego. Nie jest oczywiście możliwe, z uwagi na obszerność regulacji ochrony weterynaryjnej, przedstawienie działania jej norm w sposób wyczerpujący. Z tego powodu ograniczam się do wybranych przykładów z praktyki administracyjnej związanych z rozwiązywaniem konkretnych problemów w zapewnianiu określonego poziomu bezpieczeństwa zdrowia zwierząt i ludzi. Dane, na podstawie których przygotowałam rozdział piąty, pochodzą przede wszystkim z badań własnych mających formę wywiadów z pracownikami inspekcji weterynaryjnej, jak również materiałów pozyskanych w trybie dostępu do informacji publicznej.

Rozważania poświęcone funkcjonowaniu nowoczesnej administracji w systemie o złożonym charakterze wymagały wielowątkowych badań. Rozpatrywanie działania prawa oraz istoty funkcjonalnej skuteczności prawa wymagało wielu odniesień do teorii i socjologii prawa. Korzystałam także z dorobku doktryny materialnego prawa administracyjnego, zwłaszcza w zakresie zagadnienia środków administracyjnych oraz prawnych form działania administracji.

W odniesieniu do uwarunkowań organizacji aparatu publicznego sięgałam do prac poświęconych nauce administracji oraz organizacji i zarządzania w sferze publicznej. Nie mniej przydatne okazały się ustalenia doktryny prawa o postępowaniu administracyjnym, a to w analizach procedur i instrumentów procesowych wykorzystywanych w wykonywaniu prawa przez administrację.

Nauce trudno jest wyjść poza krąg ustaleń w odniesieniu do badania skuteczności prawa, poczynionych niegdyś przez teoretyków prawa. W publikacji prezentuję analizę tego zagadnienia na niższym poziomie abstrakcji, w odniesieniu do wyodrębnionej części porządku prawnego. Formuła oceny skuteczności unijnego prawa administracyjnego w sferze ochrony weterynaryjnej jest – co oczywiste – nader skomplikowana. W pracy przedstawiam pewną propozycję metodologiczną, w jaki sposób – przy istniejących ograniczeniach – skuteczność tę można badać. Posłużyłam się przede wszystkim metodą socjologiczną, bądź mówiąc inaczej, analizą „rozumiejącą”, wykorzystującą badanie pewnych faktów rejestrowanych. Stanowiły je orzeczenia sądowe z zakresu regulacji ochrony weterynaryjnej, a dodatkowo – w rozdziale piątym – do faktów tych zaliczyłam także pewne zarejestrowane działania administracji. Skorzystanie z tej metody ujawniło szereg punktów zbieżnych między poczynionymi w pracy ustaleniami teoretycznymi a spostrzeżeniami praktyki.

Pragnę w tym miejscu wyrazić podziękowania Panu Profesorowi zw. dr. hab. Jerzemu Supernatowi za wszelkie niezwykle cenne wskazówki i sugestie. Ich uwzględnienie pozwoliło mi spojrzeć na udoskonalenie rozprawy. Podziękowania także składam Głównemu Lekarzowi Weterynarii – Panu Doktorowi Włodzimierzowi Skorupskiemu, za pomoc w przygotowaniu i wydaniu tej książki.

Łódź, styczeń 2017 r.