Matan Andrzej, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej

Trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej nie wyklucza podważenia jej mocy obowiązującej, przy czym zazwyczaj wiązać się to będzie z wadliwością aktu. Wyjątkowo jest to także możliwe w przypadku decyzji niewadliwych, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej bądź też w przepisach szczególnych. Przesłanki leżące u podstaw weryfikacji decyzji prawidłowych będą bardzo różne. Dwie mają charakter zasadniczy. Pierwsza z nich wiąże się z wyeliminowaniem (uchyleniem, cofnięciem, zmianą) z obrotu prawnego decyzji uprawniającej w całości albo w części ze względu na naganne zachowanie (działanie, zaniechanie) jej adresata (wykonywanie uprawnień niezgodnie z prawem bądź warunkami określonymi w decyzji), zaś druga to odpadnięcie celu, w jakim decyzja została wydana.

Obowiązki organów administracji publicznej, realizujących swoje kompetencje przy zastosowaniu formy decyzji, nie kończą się na wydaniu aktu. Zobowiązane są one także do kontroli jego realizacji, a w sytuacji, w której decyzja kształtuje obowiązki adresatów, do doprowadzenia do ich wykonania w drodze zastosowania środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast w sytuacji, gdy decyzja kształtuje uprawnienia prawne jednostki, strona, rozporządzając tymi uprawnieniami, nie może zostać przymuszona w trybie postępowania egzekucyjnego do ich wykonania. Nie oznacza to jednak wyłączenia w tym zakresie władztwa organów administracji publicznej do kontroli prawidłowości (zgodności z prawem i z treścią, w tym z warunkami określonymi w decyzji) ich wykonywania przez strony , a także jej celowości (efektywności).

Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 k.p.a. należy – obok uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154, 155 k.p.a.), wywłaszczenia prawa (art. 161 k.p.a.) oraz uchylenia decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) – do środków nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych ze względów celowościowych. Mieści się zatem w grupie tych środków prawnych, które służą administracji publicznej do kontroli decyzji na etapie ich wykonywania, przy czym wzorca czynności kontrolnych trzeba poszukiwać w „przedmiotowości” decyzji. Ową „przedmiotowość” decyzji należy rozumieć jako pozostawanie aktu w obrocie prawnym w wymiarze materialnym, a więc w takim, który pozwala na jej stosowanie przez adresata oraz inne podmioty, wobec których wywołała skutki prawne, jak i przez organ administracji, który z decyzji tej czerpie pewne uprawnienia, ale też obowiązki (np. obowiązek podjęcia czynności egzekucyjnych).

Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego relatywnie późno, dopiero w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 31.01.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8). Art. 11 pkt 84 tej ustawy stanowił: „po art. 141 dodaje się art. 141¹ w brzmieniu:

„Art. 141¹. § 1. Organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

§ 2. Organ administracji państwowej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

§ 3. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji.” .

Obok wygaśnięcia decyzji, w art. 162 § 2 k.p.a. przewidziana była kompetencja organu administracji państwowej do uchylenia decyzji, jeżeli wydana została z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Z kolei art. 162 § 3 k.p.a. w wersji z 1980 r. odnosił się zarówno do § 1, jak i do § 2 tego artykułu, wskazując, że organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla dotychczasową decyzję w drodze decyzji. Treść art. 162 pozostała bez większych zmian do chwili obecnej, jedynie zamiast organów administracji „państwowej” pojawiły się organy administracji „publicznej” .

Trudno ustalić, co przesądziło o procesowym uregulowaniu instytucji wygaśnięcia decyzji administracyjnej, skoro powszechnie uważano, że jej materialny charakter i związana z nim konsekwencja w postaci utraty mocy obowiązującej decyzji ex lege nie wymaga formalnego potwierdzenia. Prof. Janusz Borkowski w monografii opublikowanej w 1967 r. pt. Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych zamieścił rozdział piąty zatytułowany „Wygaśnięcie decyzji administracyjnych” . Jak pisze we wstępie: „Tytuł pracy sugeruje aktywność organów administracji przy zmianie lub uchylaniu decyzji. Odstąpiłem od tego zawężonego rozumienia tytułu pracy wprowadzając rozdział piąty, dotyczący wygaśnięcia decyzji administracyjnych. Wydawało mi się, że bez tych zagadnień praca byłaby niekompletna”. We wspomnianym rozdziale zajmuje się wpływem postanowień dodatkowych decyzji (tj. warunku, terminu i zlecenia) na jej moc obowiązującą. Skutek wygaśnięcia decyzji ostatecznej w postaci utraty przez nią mocy obowiązującej, jak zauważa, pozostaje analogiczny do skutku uchylenia czy zmiany w trybach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W dyskusji, jaka toczyła się nad nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego, pojawiały się głosy o konieczności uporządkowania problemu uchylania decyzji, które stały się bezprzedmiotowe na skutek okoliczności, jakie nastąpiły po ich wydaniu . Zdaniem E. Ochendowskiego w części nowelizowanego Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącej uchylenia aktów niewadliwych powinny się znaleźć zwłaszcza postanowienia regulujące wydawanie aktów obowiązujących tylko przez określony czas . Miał on na uwadze uregulowanie warunków zamieszczania w aktach administracyjnych postanowień co do okresu obowiązywania danego aktu bądź terminu jego wygaśnięcia.

Przepis ten, który po ujednoliceniu Kodeksu postępowania administracyjnego znalazł się w art. 162, od samego początku budził krytykę, zwłaszcza ze względu na posłużenie się przez ustawodawcę formułą bezprzedmiotowości decyzji jako przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia aktu. Formuła ta odwołuje się bowiem do prawa materialnego, uogólniając bardzo różne sytuacje, skutkujące wygaśnięciem decyzji .

Przyjęte, mimo krytycznych uwag, rozwiązanie od samego początku budziło kontrowersje, których źródłem była obawa przed arbitralnym uznawaniem, w wyniku postępowania jurysdykcyjnego, decyzji materialnych za bezprzedmiotowe, w oderwaniu od rzeczywistych przesłanek wygaśnięcia decyzji wynikających z prawa materialnego . Do tego momentu regulacja instytucji wygaśnięcia decyzji administracyjnej była domeną prawa materialnego, zaś bezprzedmiotowość, stanowiąca przesłankę materialnego wygaszania decyzji , służyła do uogólnienia bardzo różnych sytuacji występujących w prawie materialnym, oznaczających, że decyzja wygasła . Nawet obecnie pojawiają się postulaty zmierzające do rezygnacji z tej instytucji .

W jedynym artykule, jaki do tej pory powstał na temat tej instytucji prawnej, opublikowanym w 1992 r., T. Woś zwraca uwagę na to, że mimo kilkunastoletniego obowiązywania przedmiotowej regulacji nic nie wskazuje na szersze jej zastosowanie , odnotowując nikłą liczbę orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie , a ponadto brak większego zainteresowania w literaturze . Przyczyną takiego stanu rzeczy, jak przypuszcza, może być brak „zapotrzebowania” na nowe rozwiązanie (ze strony organów administracji, a także potencjalnych adresatów decyzji) lub też zbyt wąska – nieodpowiadająca rzeczywistej treści tego przepisu – jego wykładnia dokonywana przez organy i adresatów decyzji . Spostrzeżenie to nadal pozostaje aktualne, a jednocześnie stanowi asumpt do rozważań o możliwości nowego „odczytania” norm zawartych w art. 162 k.p.a. i poszerzenia zakresu ich stosowania.

Zasadniczą przyczyną wprowadzonych zmian, jak należy sądzić, był problem „rozmijania się prawa z rzeczywistością” . Z jednej strony było bowiem tak, że na mocy postanowień zawartych w przepisach prawa materialnego pewne decyzje wygasły, uznawano także za wygasłe decyzje, które stały się bezprzedmiotowe (to była ta rzeczywistość), natomiast z drugiej strony, to materialne wygaśnięcie nie mogło znaleźć prawnego (formalnego) potwierdzenia (na tym polegało rozmijanie się prawa z rzeczywistością). Poza tym częstokroć przyczyny (przesłanki) wygaśnięcia decyzji przewidziane w przepisach materialnoprawnych były trudne do ustalenia w konkretnym stanie faktycznym, a ciężar takich ustaleń, jak również konsekwencje z nimi związane (np. sankcja za prowadzenie budowy bez pozwolenia w sytuacji, w której pozwolenie wygasło) obciążały adresata decyzji. Inaczej niż w prawie cywilnym prawo administracyjne nie znało instytucji analogicznej do określonej w art. 189 k.p.c., która pozwalałaby na ustalenie faktu istnienia (nieistnienia) wygaszonej materialnie decyzji. Stosunek administracyjnoprawny (materialny), co nie podlegało dyskusji, wygasał wraz z wygaśnięciem kreującej go decyzji.

Celem tej nowej instytucji prawnej było stworzenie prawnego (procesowego) mechanizmu potwierdzania (ustalania, weryfikacji) materialnego wygaszania decyzji. Chodziło w istocie o ścisłe powiązanie prawa materialnego, w tej części, w której określało ono przypadki wygaszania decyzji administracyjnej bądź też czyniło decyzję bezprzedmiotową, z prawem procesowym, którego rola powinna polegać na usuwaniu z obrotu prawnego decyzji materialnie wygaszonych, ale pozostających w obiegu w swoim formalnym wymiarze.

Łącznikiem prawa materialnego i procesowego, jak wynika z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., powinna być bezprzedmiotowość decyzji, będąca przesłanką proceduralnego zastosowania tego przepisu. Od samego początku budzi ona kontrowersje wynikające głównie z tego, że nie bardzo jesteśmy w stanie ustalić (uzgodnić stanowiska), czym owa bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej jest, a w zasadzie – kiedy ona się pojawia. Czy wtedy, gdy przepisy prawa materialnego wyraźnie tak stanowią, czy może wtedy, gdy zostaje unicestwiony stosunek materialnoprawny ze względu na odpadnięcie jednego z elementów konstrukcyjnych, a być może w jeszcze innej sytuacji, w której decyzja staje się bezcelowa? To nie wszystkie alternatywy, jakie się rysują, jak również nie wszystkie ich szczegółowe wersje.

Zważywszy na cel oraz funkcje kodeksowego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, trzeba zmierzać do ścisłego powiązania bezprzedmiotowości materialnej decyzji z bezprzedmiotowością, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie można ograniczać tego pojęcia tylko do ram stosunku prawnego, kształtowanego decyzją, utożsamiając bezprzedmiotowość decyzji z bezprzedmiotowością stosunku. Należy dążyć do jak najszerszego objęcia zakresem tego pojęcia różnych stanów przewidzianych w prawie materialnym administracyjnym i rozważyć na przykład problem traktowania jako bezprzedmiotowych decyzji podlegających wygaśnięciu z mocy ustawy. Jak się powszechnie przyjmuje, nie jest to stan bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stąd zastosowanie tego przepisu nie znajduje uzasadnienia.

Ta próba powiązania procesowej instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej z wygaśnięciem materialnym tego aktu stanowić będzie podstawowy cel pracy.

Rozważania rozpoczniemy od dokonania ustaleń dotyczących samej decyzji administracyjnej, i to w dwu aspektach – materialnym i formalnym, zważywszy na dwie różne postacie decyzji występujące w art. 162 § 1 k.p.a. Pierwsza z nich to „decyzja bezprzedmiotowa”, zaś druga to „decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji bezprzedmiotowej” . Już pobieżna analiza wskazuje na to, że są to z gruntu różne decyzje i to nie tylko ze względu na weryfikacyjny charakter drugiej z nich, ale także z powodu skutków prawnych, jakie wywołują. Przedmiotem naszego zainteresowania będą także rodzaje decyzji, a przede wszystkim problem postaci decyzji deklaratoryjnych.

W części następnej podejmiemy próbę analizy materialnej instytucji wygaśnięcia w prawie cywilnym, prawie pracy i prawie administracyjnym, aby naświetlić istotę tej konstrukcji prawnej. Jej źródła są cywilne, ale pojawia się, i to relatywne często, tak w prawie pracy, jak i w przepisach prawa administracyjnego kreujących bezpośrednio uprawnienia administracyjne. Na tym ostatnim obszarze będzie miała swoją specyfikę, zwłaszcza ze względu na powiązanie obowiązujących tam regulacji z instytucjami prawa cywilnego.

Dalej przejdziemy do omówienia instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zawartej w art. 162 § 1 k.p.a., skupiając się na dotychczasowych ustaleniach doktryny oraz orzecznictwa sądowego. Zaproponujemy nowe odczytanie norm zawartych w tym przepisie, zwłaszcza w kontekście innego niż dotychczas przyjmowano charakteru decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej wygaśnięcie. Dla porównania zajmiemy się też analogiczną instytucją regulowaną art. 258 ustawy z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa . Prawo procesowe podatkowe bardzo często „wyprzedza” ogólne prawo procesowe administracyjne czy też odmiennie instytucje te reguluje, stąd wnioski wynikające z konstrukcji tam przyjmowanych mogą być dla nas interesujące.

Ustalenia dokonane w poprzednich rozdziałach posłużą do spojrzenia na kodeksową instytucję stwierdzenia wygaśnięcia w perspektywie funkcji prawa procesowego, co z kolei powinno ukierunkować analizę przepisów materialnego prawa administracyjnego w tej części, w której znajdujemy konstrukcję wygaszania decyzji.

W następnym rozdziale pracy dokonamy analizy regulacji zawartych w materialnym prawie administracyjnym, w których ustawodawca stanowi o wygaśnięciu decyzji administracyjnej, stosując bardzo różne konstrukcje i wskazując na różne przesłanki (okoliczności, zdarzenia) powodujące wygaśnięcie. Takie „ustawowe” wygaszenie decyzji, jak powszechnie jest to przyjmowane, nie wymaga potwierdzenia uzyskanego w trybie art. 162 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. Teza ta wymaga jednak korekty, a być może nawet zupełnego odrzucenia. Zważając na służebny charakter procedury wobec prawa materialnego, podejmiemy próbę powiązania materialnych rozwiązań z regulacją procesową.

W rozdziale kolejnym omówione zostaną przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem najistotniejszej z nich, a więc przesłanki w postaci „bezprzedmiotowości decyzji” w szerokim ujęciu. Poza tym przedmiotem rozważań będą kodeksowe przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowej (nakaz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowej wynikający z przepisów prawa, interes społeczny oraz interes strony uzasadniający stwierdzenie wygaśnięcia).

W odrębnym rozdziale zajmiemy się stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji ze względu na niedopełnienie warunku przez stronę, uwzględniając możliwość objęcia hipotezą art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. także pewnej grupy warunków ustawowych.

Wreszcie w części końcowej przyjdzie czas na sformułowanie wniosków wieńczących pracę, przy czym będą miały one charakter ogólny. Wnioski szczegółowe pojawią się w podsumowaniach rozdziałów (nie wszystkich), a także w podsumowaniu niektórych części pracy.