Możdżeń-Marcinkowski Michał, Sygnalizowanie naruszeń prawa w administracji publicznej. Studium prawne

Studium prawne dotyczące sygnalizowania naruszeń prawa w administracji publicznej jest rezultatem prawie dwuletniej pracy badawczej. Pozwoliła ona na pokazanie i ustosunkowanie się nie tylko do bieżących problemów wskazywanych w tej materii, ale również i tych, które drążą jurysprudencję i naukę prawa od kilkudziesięciu lat. Zjawisko napływających do administracji publicznej, prawnie uregulowanych „sygnałów” o różnych formach naruszeń prawa ma charakter zarówno zewnętrzny, jak i wewnętrzny. Sygnalizowanie ma niewątpliwie charakter ponadgałęziowy, choć istotnym założeniem książki była próba kompleksowej identyfikacji oraz oceny rozległych regulacji sygnalizacyjnych w prawie publicznym. Wszystkie te uwarunkowania przemawiały na rzecz analizy systemowej i wyodrębnienia aż trzech części pracy.

W części pierwszej umieszczono istotne dla niniejszej pracy kwestie wprowadzające i uzasadniające analizę prawno-dogmatyczną przepisów prawa odnoszących się do zjawiska sygnalizacji. Mowa tu o uzasadnieniu wyboru tematyki pracy oraz ewolucji koncepcji i konstrukcji rozważań. Nie bez znaczenia będą też podnoszone aspekty metodologii rozważań, które służyć miały wyłonieniu głównego problemu badawczego, nie wyłączając wątków pobocznych. Wszystko to widziane być musi z perspektywy przedmiotu nauk prawnych, stanowiącego w dużym stopniu „nieempiryczny” przedmiot analiz. Na szczególną uwagę zasługują umieszczone w książce ustalenia pojęciowe celu, przedmiotu, a także propozycji ujęcia zjawiska i pojęcia sygnalizacji w świetle stanowisk nauki prawa administracyjnego. W części pierwszej podjęto również projekcję rezultatów wynikających z założeń pracy i ewentualny wpływ na rozwój nauki prawa, pogłębioną analizę prawa i literatury dotyczącą zjawiska sygnalizacji w regulacji konstytucyjnoprawnej, karnoprocesowej i cywilnej z wyłączeniem sygnalizacji administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej, które, ze względu na swoją obszerność i specyfikę, ujęto w osobną, część drugą pracy. W części drugiej pracy umieszczono także dwie kolejne problematyki: pierwsza, kluczowa dla wszystkich instytucji sygnalizacyjnych to problematyka naruszeń prawa w polskim ustawodawstwie w oparciu o poglądy nauki i judykatury. Druga natomiast dotyczy nowego, powstającego modelu sygnalizowania naruszeń wprowadzonych dyrektywą sygnalizacyjną UE. Część trzecia to w istocie podsumowanie całej pracy. Zamysł jej wyodrębnienia zmierzał w kierunku końcowego ujednolicenia spojrzenia na rozproszone w polskim prawie regulacje sygnalizacyjne. Jest to zarazem część podsumowująca szczegółowe wyniki analiz prowadzone w poszczególnych problematykach sygnalizacyjnych, grupująca końcowe wnioski i najpilniejsze postulaty zmian de lege ferenda.

Pragnę szczególnie podziękować za cenne uwagi recenzentom, prof. dr. hab. Andrzejowi Wróblowi oraz prof. dr. hab. Zygmuntowi Niewiadomskiemu. Podziękowania składam również Dziekanowi Wydziału Zarządzania UW, prof. dr. hab. Grzegorzowi Karasiewiczowi, za wsparcie całego procesu mojej pracy naukowej.

W części pierwszej umieszczono istotne dla niniejszej pracy kwestie wprowadzające i uzasadniające analizę prawno-dogmatyczną przepisów prawa odnoszących się do zjawiska sygnalizacji. Mowa tu o uzasadnieniu wyboru tematyki pracy oraz ewolucji koncepcji i konstrukcji rozważań. Nie bez znaczenia będą też aspekty metodologii rozważań, które służyć miały wyłonieniu głównego problemu badawczego, nie wyłączając wątków pobocznych. Wszystko to widziane być musi z perspektywy nauk prawnych, a więc ujęcia normatywistycznego uzasadniającego w dużym stopniu ich „nieempiryczny” przedmiot analiz. Na szczególną uwagę zasługują też ustalenia pojęciowe, celu, przedmiotu i metod badawczych związanych ze zjawiskiem sygnalizowania w świetle stanowisk nauki prawa administracyjnego. Podjęto również projekcję rezultatów wynikających z założeń pracy i ewentualny wpływ na rozwój nauki prawa. Dział drugi dedykowany jest pogłębionej analizie prawa i literatury dotyczącej zjawiska sygnalizacji w regulacji konstytucyjnoprawnej, karnoprocesowej i cywilnej z wyłączeniem sygnalizacyjnych regulacji administracyjnoprawnych, które ze względu na swoją obszerność i specyfikę ujęto w osobną, część drugą pracy. Analizę ustawodawstwa w dziale drugim poprowadzono od najbardziej rozbudowanych normatywnie oraz chronologicznie najstarszych regulacji o charakterze sygnalizacyjnym.

Jak wspominaliśmy, sygnalizacyjną regulację administracyjnoprawną ze względu na swoją obszerność i specyfikę ujęto w osobną, część drugą pracy. Analizę ustawodawstwa przedstawiono w oparciu o przydatny rodzaj metrum, jakim jest rozróżnienie stosowania prawa w typie sądowym oraz kierowniczym. W części drugiej pracy odnajdziemy zatem trzy działy. W dziale pierwszym omówiono sygnalizacje typu sądowoadministracyjnego szczególnego i ogólnego. W ramach analizy sygnalizacji sądowoadministracyjnych szczególną uwagę poświecono jej przedmiotowi. Mowa tu o pojęciach kluczowych dla zjawiska sygnalizowania, tj. naruszeniach prawa i ich postaciach. Wątkowi temu w ramach działu pierwszego poświęcono aż dwa rozdziały. W dziale drugim ujęto analizę ustawodawstwa sygnalizacyjnego w regulacji administracyjnoprawnej niesądowej. W dziale trzecim omówiony został nowy typ sygnalizacji wprowadzony dyrektywą 2019/1937. Nie bez komentarza pozostawiono także proces i jakość projektowanych regulacji implementujących ww. dyrektywę oraz jej wpływ na już obowiązujące przepisy krajowe.

Wyodrębnienie osobnego działu opisującego oprócz sygnalizacji sądowoadministracyjnej (szerzej typu sądowego) także różne sygnalizacje administracyjnoprawne typu kierowniczego jest konsekwencją nie tylko stanowisk doktryny związanych z sądowym i kierowniczym modelem stosowania prawa administracyjnego. Decyzja o włączeniu do pracy tej materii podyktowana była trudną do pominięcia konstatacją, że w systemie administracji publicznej funkcjonuje również szereg innych regulacji sui generis sygnalizacyjnych, oprócz opisywanych wcześniej sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, karnoprocesowej, cywilnoprawnej sądów rodzinnych czy też sądów administracyjnych. Regulacje te nakładają na organy ustrojowo zróżnicowane obowiązki sui generis sygnalizacyjne. Dokonano zatem wyboru kilkunastu instytucji sygnalizacyjnych i quasi-sygnalizacyjnych, które wydają się być najbardziej zbliżone w swoim charakterze i aksjologii do sygnalizacji realizowanych przez Trybunał Konstytucyjny, sądy powszechne i prokuraturę czy sądownictwo administracyjne. Wybór ten oczywiście ma charakter konwencjonalny, ale jak podkreślono we wprowadzeniu do pracy, posłużyć ma do ukazania w miarę systemowo problemu sygnalistów i sygnałów o naruszeniach prawa płynących w kierunku administracji publicznej nie tylko ze strony podmiotów i jednostek zewnętrznych, ale również z wewnątrz aparatu administracji publicznej.

Niektóre typy sygnalizacji ze względu na status prawny sygnalistów i pozycję ustrojową trudno będzie jednoznacznie zakwalifikować jako zewnętrzne lub wewnętrzne, do takich będą należeć nie tylko regulacje dotyczące dyrektywy sygnalizacyjnej, niektóre typy sygnalizacji rzecznikowskich czy sygnalizacje samorządowych kolegiów odwoławczych z powodu ich hybrydowego charakteru. Od tych ostatnich jako najbardziej rozbudowanych normatywnie rozpoczniemy.