Pietrzyk Filip, Użytkowanie wieczyste nieruchomości publicznych

Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w polskim systemie prawnym funkcjonuje od ponad 50 lat. W minionym ćwierćwieczu prawo to stało się przedmiotem kontrowersji i ożywionej dyskusji na temat zasadności dalszego istnienia w nowoczesnej gospodarce rynkowej, przypuszczalnie głównie dlatego że powołano je do życia w 1961 r., czyli w okresie dominacji ideologii marksistowsko-leninowskiej, silnie oddziałującej także na prawotwórstwo. Ponieważ jednak ustawodawca dotychczas nie zdecydował się na całkowite zlikwidowanie użytkowania wieczystego i wycofanie go z katalogu praw rzeczowych, szczególnie istotne jest rozważenie roli, jaką użytkowanie wieczyste już odgrywa i jaką w przyszłości może odegrać w gospodarce wolnorynkowej.

Warto wskazać, że po latach funkcjonowania własności państwowej jako formy dominującej transformacja ustrojowa przełomu lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia przyniosła gruntowną zmianę struktury własnościowej zasobów nieruchomości, zwłaszcza w miastach. W ślad za gwałtowną prywatyzacją środków produkcji i usług pojawiło się dążenie do wyzbycia się państwowych zasobów majątku. Postrzeganie roli państwa w gospodarce jako podmiotu mającego pełnić jedynie funkcję „stróża nocnego” przeniosło się na pojmowanie tego podmiotu jako niepożądanego w stosunkach własnościowych. Głównym zadaniem państwa miało więc pozostać kształtowanie ładu przestrzennego oraz czerpanie i tak znikomych, wobec braku w Polsce podatku ad valorem, dochodów podatkowych. Maksymalna prywatyzacja zasobów majątku nieruchomego miała zapewnić zdrowe stosunki gospodarcze i społeczne.

Tymczasem światowy kryzys finansowy 2008 r. wymusił zakwestionowanie dotychczas dominujących trendów prywatyzacyjnych. Władze publiczne okazały się bezsilne wobec zachwiań rynków kapitałowych. Zdarzenia te ujawniły słabość państw w istocie nieposiadających kontroli nad pokładami zarówno majątku, jak i kapitału. Rola państwa w gospodarce ograniczona jedynie do roli regulatora procesów rynkowych okazała się niewystarczająca. Co ciekawe, negatywne skutki braku instrumentów ingerencji państw w stosunki rynkowe uwidoczniła również pandemia COVID-19. Jak się okazało, w sytuacji kryzysowej jedynie państwa są w stanie wpłynąć na utrzymanie właściwych relacji popyt–podaż, nie dopuszczając tym samym do zapaści gospodarczej w poszczególnych krajach. Mechanizmy wolnorynkowe w takich warunkach są bezużyteczne, co kolejny raz w historii gospodarczej dostarcza argumentów zwolennikom interwencjonizmu państwowego J.M. Keynesa.

Wraz ze zmianą modelu gospodarczego Polski z centralnie planowanego na wolnorynkowy nastąpiła także zmiana konstrukcji użytkowania wieczystego przez wyeliminowanie elementów administracyjnoprawnych, a co za tym idzie – nadanie temu prawu przede wszystkim cywilistycznego charakteru. Niestety przemianom tym towarzyszyło także wypaczenie kształtu użytkowania wieczystego w sytuacjach, w których doszło do uwłaszczenia państwowych (a potem także komunalnych) osób prawnych z dniem 5.12.1990 r. W procesie tym pozbawiono bowiem użytkowanie wieczyste jego najważniejszej cechy, a mianowicie celowości. Ustawodawca, dokonując wspomnianego uwłaszczenia z mocy prawa, nie wprowadził obowiązku określenia celu użytkowania wieczystego, który miałby być realizowany w wyniku uwłaszczenia. Tymczasem użytkowanie wieczyste powinno być instrumentem kontroli wykorzystywania gruntów Skarbu Państwa w określonym celu. Pozbawienie go elementu celowości spowodowało znaczne zubożenie tego prawa i osłabiło jego rolę w gospodarowaniu nieruchomościami. W ten sposób Skarb Państwa bezpowrotnie utracił kontrolę nad olbrzymimi zasobami nieruchomości, które zamiast służyć realizacji zamierzonych celów gospodarczych, stały się przedmiotem prawa funkcjonalnie niemal tożsamego z własnością, tyle że teoretycznie ograniczoną w czasie.

Obowiązek określania celu użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa wprowadzono dopiero 1.01.1998 r., wraz z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niestety nastąpiło to zbyt późno, ponieważ większość decyzji potwierdzających nabycie nieposiadającego celu użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwa została już wcześniej wydana. Stąd znaczna liczba nieruchomości publicznych oddanych w użytkowanie wieczyste bez określonego celu pozostanie już w obrocie na długie lata. Prawa te, jako pozbawione swojego najważniejszego atrybutu, bardziej przypominają jednak własność ograniczoną terminem aniżeli użytkowanie wieczyste.

Właśnie ze względu na zmiany i dotychczasowe zjawiska gospodarcze występujące zarówno w kraju, jak i za granicą oraz na wciąż aktualne pytanie o zakres publicznej własności gruntów, jak i ekonomicznie efektywnych i prawnie transparentnych mechanizmów gospodarowania tą własnością problematyka konstrukcji prawnej i roli, jaką może odgrywać użytkowanie wieczyste w nowoczesnej gospodarce rynkowej, nadal pozostaje aktualna. Istotne jest rozważenie w kontekście rynku nieruchomości zagadnienia roli własności publicznej w stosunkach własnościowych z punktu widzenia wykorzystania użytkowania wieczystego. Konieczne jest określenie zakresu kontroli podmiotów publicznych nad zasobami nieruchomości tak, aby korzystający z tych zasobów mogli efektywnie funkcjonować w warunkach wolnorynkowych. Ponadto należy rozważyć konstytucyjne zadania państwa w kontekście rynku nieruchomości po to, aby ustalić możliwości ich realizacji przy pomocy istniejącej już w rodzimym systemie prawnym celowej formy korzystania z nieruchomości, jaką nadal pozostaje użytkowanie wieczyste.

Udzielenie odpowiedzi na pytanie dotyczące znaczenia użytkowania wieczystego w gospodarce wolnorynkowej wymaga ponadto przeprowadzenia rzetelnej analizy stopnia, w jakim powstanie użytkowania wieczystego było wynikiem wpływu ideologii, a w jakim odpowiedzią na potrzebę pojawienia się silnego prawa rzeczowego wynikającą ze zmieniającej się rzeczywistości gospodarczej i społecznej ówczesnej Polski. Należy bowiem pamiętać, że w zakresie prawa rzeczowego ustawodawca PRL w pewnym stopniu uniezależnił się od presji ideowej obowiązującej wówczas ustawy konstytucyjnej. Wprawdzie nigdy nie naruszono jej podstawowych zasad, ale – jak widać na przykładzie prawa własności – chociaż preferowano własność społeczną i państwową, to jednak również nie zrezygnowano z innych typów własności .

Należy zatem postawić pytanie, czy występuje w obecnej gospodarce wolnorynkowej potrzeba istnienia silnej i celowej formy korzystania z gruntów publicznych, a co za tym idzie – czy zasadne jest utrzymanie użytkowania wieczystego nieruchomości w polskim systemie prawnym. Aby podjąć próbę znalezienia odpowiedzi na tak sformułowaną hipotezę, konieczne jest dokonanie przeglądu podobnych do użytkowania wieczystego form korzystania z cudzego gruntu obecnych w europejskim kręgu kultury prawnej od starożytności do wybuchu II wojny światowej, ze szczególnym uwzględnieniem tych źródeł, z których czerpano wzorce prawodawcze obowiązujące na ziemiach polskich. Fakt, że użytkowanie wieczyste wywodzi się z innych praw istniejących od dawna w Europie, nie jest kwestionowany nawet przez krytyków tej instytucji. Ponieważ prawem najstarszym i najbardziej zbliżonym w swojej treści do polskiego użytkowania wieczystego była rzymska emfiteuza, stąd pojawiające się na przestrzeni wieków silne prawa do korzystania z cudzych nieruchomości nazwano prawami emfiteutycznymi. Prawa te zawsze miały charakter celowy, a nawet jeśli ta celowość nie wynikała bezpośrednio ze wzorca prawnego danej konstrukcji, to i tak obecna była w treści poszczególnych umów. Historyczna część rozważań, dotyczyć będzie więc pośredniego wpływu starszych instytucji prawnych na rodowód i treść użytkowania wieczystego.

Kolejnym etapem służącym do ustalenia tego, czy użytkowanie wieczyste jako prawo celowe jest przydatne w gospodarce wolnorynkowej, będzie charakterystyka istniejących w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej polskich konstrukcji prawnych i uwarunkowań społeczno-gospodarczych bezpośrednio poprzedzających powstanie użytkowania wieczystego, następnie omówienie jego pierwotnego kształtu, pierwszych dziesięcioleci funkcjonowania oraz analiza bogatego orzecznictwa, doprecyzowującego budowę i charakter prawny użytkowania wieczystego. W związku z powyższym w niniejszej pracy podjęto także próbę usystematyzowania najważniejszych aspektów użytkowania wieczystego nieuregulowanych wprost w przepisach prawa, lecz dostrzeganych przez judykaturę.

Tematyka niniejszej rozprawy jest niewątpliwie do pewnego stopnia zdeterminowana przez pojawiającą się w doktrynie i wypowiedziach polityków krytykę użytkowania wieczystego. Poglądy przeciwników użytkowania wieczystego należało usystematyzować tak, aby wybrane argumenty mogły stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań mających na celu ustalenie, czy zasadne jest utrzymanie w Polsce użytkowania wieczystego jako celowego prawa rzeczowego będącego narzędziem korzystania z nieruchomości publicznych w warunkach rynkowych. Konieczne jest zatem rozważenie praktycznych możliwości zastosowania tego prawa, zarówno tych obecnie wykorzystywanych, jak i pomijanych, co pozwoli odnieść się do zasadności argumentacji przeciwników użytkowania wieczystego. Analiza możliwości korzystania z użytkowania wieczystego jako prawa rzeczowego zostanie dokonana z punktu widzenia potencjału tego prawa w polskiej gospodarce rynkowej.

Ponadto, jak postuluje zdecydowana większość autorów dopuszczających utrzymanie użytkowania wieczystego w naszym systemie prawnym, jego kształt wymaga normatywnego dopracowania. Celem pracy jest zatem również przeprowadzenie analizy pozwalającej ustalić, czy i jakie zmiany normatywne użytkowania wieczystego są uzasadnione, jeżeli prawo to miałoby pozostać częścią polskiego systemu prawnego. Ewentualne propozycje zmian pozwolą także na ustalenie, które głosy krytyczne odnośnie do użytkowania wieczystego i w jakim zakresie należałoby uznać za zasadne.

Rozważania przeprowadzone w pracy mają zatem na celu ustalenie, czy użytkowanie wieczyste jako prawo rzeczowe pozwalające na skonkretyzowane przez cel tego prawa korzystanie z gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków jest, wbrew swojemu rodowodowi, prawem potrzebnym w nowoczesnej gospodarce rynkowej. W szczególności chodzi o ustalenie, czy dzięki celowemu charakterowi użytkowanie wieczyste pozwala realizować rozmaite projekty gospodarcze bez konieczności trwałego wyzbywania się nieruchomości z majątku publicznych właścicieli. Jednocześnie rozważone zostanie to, czy użytkowanie wieczyste może również służyć do osiągania przez właścicieli publicznych celów dotychczas rzadko realizowanych przy użyciu tego prawa. Istotne jest bowiem wskazanie, czy użytkowanie wieczyste ułatwia realizację celów mogących pozytywnie wpływać nie tylko na sytuację prawną publicznego właściciela i jego nieruchomości, lecz także czy w przypadku zastosowania na szerszą skalę przyczynia się do rozwiązania problemów społecznych, wzrostu gospodarczego i zrównoważonego rozwoju miast.

Rozważania zostały przedstawione w ośmiu rozdziałach, a uwagi podsumowujące zawarto w zakończeniu. W pierwszym rozdziale przedstawiono zarys praw pozwalających długotrwale korzystać z cudzych nieruchomości, obecnych w kulturze prawnej od starożytności do wybuchu II wojny światowej. Prawa te, z których najważniejszym była rzymska emfiteuza, nazwano więc, jak już wspomniano, emfiteutycznymi. Szczególną uwagę zwrócono na celowy charakter tych praw jako stale przewijający się element ich treści, dzięki któremu realizowano określone cele. Charakterystyka tych praw, jako pośrednich poprzedników użytkowania, wieczystego jest niezbędna, aby wykazać, że prawo to nie zostało utworzone jedynie w państwie socjalistycznym opartym na błędnych założeniach ideologicznych.

W drugim rozdziale analizie poddano prawa istniejące w polskim systemie prawnym po 1945 r., które bezpośrednio poprzedzały pojawienie się użytkowania wieczystego. Rozważania te mają na celu ukazanie ewolucji rodzimej myśli prawniczej prowadzącej w efekcie do wykształcenia się nowej instytucji. W dalszej kolejności omówiono funkcjonowanie nowo powstałego użytkowania wieczystego w pierwszych latach po jego wprowadzeniu do systemu prawnego, a następnie – zmiany kształtu normatywnego dokonane po 1990 r., których wynikiem jest obecna postać użytkowania wieczystego.

Rozdział trzeci zawiera przegląd prób likwidacji użytkowania wieczystego podejmowanych po 1990 r., prowadzących do przekształcenia tego prawa w prawo własności. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest usystematyzowanie w tym rozdziale krytyki doktrynalnej i politycznej użytkowania wieczystego, którą poprzedzono przykładami podobnych konstrukcji prawnych występujących w wybranych krajach obcych.

W rozdziale czwartym podjęto rozważania na temat najważniejszego elementu treści, z którego wynika celowy charakter użytkowania wieczystego, a mianowicie jego przeznaczenia. Rozróżniono przeznaczenie w rozumieniu planistycznym i umownym, sposoby jego określania i wykonywania. Szczególną uwagę zwrócono na problematykę rozwiązania użytkowania wieczystego, kryteria oceny sprzeczności korzystania z nieruchomości z określonym umownie przeznaczeniem, fakultatywność żądania rozwiązania umowy, dopuszczalność rozwiązania umowy co do części nieruchomości i związaną z tym możliwość podziału nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.

Rozdział piąty zawiera omówienie i ocenę najnowszych zmian legislacyjnych oraz propozycję skonstruowania trybu zmiany umowy użytkowania wieczystego, jeśli następuje zmiana trwała sposobu korzystania z nieruchomości. Przeanalizowano występujące kontrowersje dotyczące zarówno istoty dopuszczalności zmiany umowy, jak i jej warunków. Osobne miejsce w tej części rozważań zajmuje zbadanie kompetencji organów publicznych właścicieli i funkcji, jaką powinny spełniać te organy w procesie zmiany umowy. Zagadnienie to jest szczególnie istotne z uwagi na konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy użytkowanie wieczyste może sprawnie funkcjonować w szybko zmieniających się warunkach wolnorynkowych.

Temu samemu celowi przyświecają rozważania podjęte w rozdziałach szóstym i siódmym. Zawierają one katalog celów gospodarczych, jakie można osiągać, oddając nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nie wyzbywając się ich własności. Wskazano, że realizacja celów publicznych przy zastosowaniu tego prawa pozwala lepiej kontrolować ich wykonanie, jednocześnie zapobiegając skutkom niezrealizowania tych celów, pojawiających się w postaci obowiązku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, a niewykorzystanej na cel publiczny (art. 136 u.g.n.). Szczególne miejsce w tym punkcie rozważań zajmuje propozycja zastosowania użytkowania wieczystego jako prawa przejściowego na drodze do własności gruntu związanego z budynkami mieszkalnymi.

Aby użytkowanie wieczyste mogło efektywnie stymulować realizację celowych projektów inwestycyjnych, konieczne było także rozważenie potencjalnej konieczności zmiany jego kształtu normatywnego. Uwagi w tym zakresie zawarto w ostatnim rozdziale, w którym skupiono się także na ekonomiczno-finansowym kontekście funkcjonowania tego prawa.

Zakończenie pracy stanowi podsumowanie wynikających z niej wniosków oraz wskazujące odpowiedź na postawioną hipotezę dotyczącą ustalenia, czy użytkowanie wieczyste jako prawo celowe znajduje zastosowanie w gospodarce wolnorynkowej.